授權立法：綜合配套改革試驗法律保障的需求

[摘要]綜合配套改革試驗是我國在新的歷史時期進行改革攻關的重要戰略舉措，其實質是進行制度創新，必須依法推進。同時也要為其提供相應的法律制度供給。本文從分析綜合配套改革試驗的內涵出發，闡述了法律保障的需求，并針對我國目前綜合配套改革試驗法律保障供給中存在的問題，提出了具體的政策建議。

[關鍵詞]綜合配套改革試驗 制度創新 法律保障

[中圖分類號]F127.9;D927 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）02-0010-03

[基金項目]天津市科技發展戰略研究計劃項目“濱海新區國家綜合配套改革試驗區總體方案設計”（項目號：0621.zto2800）階段性研究成果。

[作者簡介]李竹蘭（1957—），女，天津人，天津理工大學法政學院副教授，研究方向：法學；郝壽義（1952-），河北河間人，南開大學城市與區域經濟研究所教授、博士生導師，研究方向：城市、區域經濟與管理。

選擇符合一定條件的地區進行綜合配套改革試驗，先行試驗一些重大的改革開放措施，為全國進一步改革開放提供經驗和示范，是我國在新時期深化經濟、社會體制改革的重要方式和途徑，也是落實科學發展觀、構建和諧社會提供制度保障的重大探索和有益嘗試。我國近30年改革開放的成功經驗證明，任何重大改革舉措都要有法律支持和保障才能順利推行。本文主要就進行綜合配套改革試驗的法律保障問題談一些粗淺的認識。

一、 綜合配套改革試驗與制度創新

制度作為一系列界定經濟行為的規則，通過降低交易費用，便利合約的簽訂和執行，影響資源配置和風險分配，提供激勵和協調，確定公共品和服務的生產與分配，從而對經濟增長發揮作用。有效率的制度安排使經濟發展要素及其制度基礎處于均衡的匹配狀態，促進經濟增長和發展。無效率的制度安排導致經濟發展要素與其制度基礎處于失衡的狀態，抑制甚至阻礙經濟增長和發展的進程。要改變不適應經濟發展的舊有制度，創設與經濟發展相適應的制度安排，需要進行制度的變革。改革就是進行制度創新，從而導致制度變遷的過程，通過改革，實現從不適應生產力發展的舊體制向新體制轉變，從而提供經濟發展的制度保障。從這個意義上講，改革實質就是制度創新，它具有先行先試的性質。在這一點上，綜合配套改革試驗和以往的改革是相同的。

然而，我們還要看到，任何一種制度如經濟制度都不是孤立存在的。廣義的制度是一系列相互聯系、相互影響的制度安排的系統性集合，它既包括經濟制度，也包括社會制度、文化制度、政治制度等。這些制度安排和創新間存在著關聯效應，這種關聯效應是由于制度之間存在的相互支持和互補而產生的正向外部性效果。動態演化制度均衡理論認為，在存在不同主體協調可能性的情況下，制度創新存在著關聯效應；在不存在不同主體協調可能性時，要注意制度創新的互補影響①。制度績效依賴于制度創新和制度安排之間的穩定而正向的關聯作用，只有相互一致和相互支持的制度創新和制度安排才能促進不同制度功能的發揮，進而促進社會經濟發展。綜合配套改革試驗是一系列相互獨立又相互關聯的制度創新過程。從改革試驗的范圍和領域來看，綜合配套改革試驗是以經濟制度創新為主，涉及社會、政治、文化和環境等在內的全方位、多領域的制度創新，具有明顯的綜合性特征。從改革試驗的內容和措施來看，不僅不同的制度創新領域是相互協調、互為條件的，而且在某一具體制度創新領域內部，也要求不同措施之間的協調配合、相互支持，具有顯著的配套性特征。從改革試驗的推進方式和工作方法看，其制度創新不再采取單兵突進的方式，而是從制度創新和制度安排的系統性出發，統籌兼顧和重點推進相結合，在做好制度創新的統籌安排的同時，明確制度創新的重點領域，抓住主要環節配套推進。從改革試驗的作用和效應看，其制度創新不僅僅是為了本地區的發展尋找更好的途徑和模式，為全國發展改革提供經驗和示范。這是綜合配套改革與以往改革不同的特征，也是綜合配套改革具有的實際內涵。

二、綜合配套改革試驗對法律保障的需求

綜合配套改革試驗包括那些由于探索性、風險性和由于突破現行制度和政策框架，不宜全面推開，只能先行試驗探索的制度創新內容，也包括一些不具有全國推廣意義，只適用于某些特定區域或行業的，但仍需通過試點積累經驗的制度創新內容。這些都需要國家提供相應的法律保障和支持。事實上，我國改革開放的成功經驗也充分證明了這一點。我國從1980年以來先后建立深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個經濟特區，自1981年11月至1996年3月，先后五次由全國人民代表大會及其常務委員會通過授權立法的方式，授權上述經濟特區所在地的省市人大及其常務委員會，在遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則的前提下，制定地方性法規，在各自管轄的經濟特區內實施。經濟特區的授權立法對推動和保障經濟體制改革的順利進行起到了至關重要的作用。

和當年經濟特區的先行先試的制度創新相比，現在的綜合配套改革試驗，無論在制度創新的宏觀背景，還是在制度創新的內涵、外延上都發生了很大的變化，它對法律保障也提出了新的要求。

首先，經濟特區創立時，我國社會主義市場經濟體制改革尚處于起步階段，相關的法制建設幾乎一片空白。經濟特區的改革先由優惠政策啟動，后由國家賦予經濟特區“立法權”，經濟特區借此通過立法將優惠政策法制化，將改革成果制度化，并進一步通過立法和政策創新指導和推進改革的深入進行。而提出和進行綜合配套改革試驗的今天，我國的社會主體市場經濟體制已初步建立，各方面的運行機制和管理體制有了一個基本框架，相應的法律體系也基本成型。在這樣的背景下，綜合配套改革試驗的制度創新不同于當年經濟特區的制度創新，它往往不是需要對有關法律“空白”進行填補，而是在現有的法律規定的基礎上更多地進行調整、修改、補充和完善，甚至可能還包括否定現有的某些法律規定而“破舊立新”。因此，它既需要國家層面修改完善現行相關法律規范以適應改革開放的新形勢，又需要國家賦予綜合配套改革試驗區相應的“立法權”，來保障和推動試驗區的制度創新，突破某些既有規則（包括法律和政策）的束縛而“先行先試”，否則，制度創新的“試驗”就會無“法”可依而裹足不前。

其次，經過近30年的努力，我國經濟體制改革無論在理論和實踐上都取得了重大進展，但制約經濟社會發展的一些深層次矛盾和體制性障礙仍然存在，改革仍處在攻堅階段。當前我們面臨的主要是一些觸及面寬、涉及利益層次深的改革，改革的復雜性、艱巨性、風險性大大增強。而且，不僅經濟領域內部各項改革的推進需要其他改革相配套，經濟體制改革也對政治、文化、社會等領域的改革提出了新的要求，改革的配套性、綜合性明顯增強。同時，隨著我國加入世貿組織，上述綜合性、配套性的改革不能僅考慮特殊區域個體的使用效果，還要考慮區域協調、示范全國的效應，要考慮到與WTO規則接軌，形成與國際通行法相銜接的經濟運行體制和制度環境。新時期改革內涵和外延的這些變化，既對綜合配套改革試驗提出了更高的目標，也使通過綜合配套改革試驗進行制度創新的難度更大，使綜合配套改革對法律保障的要求更為強烈。這一需求概括起來主要體現在兩個方面：一是綜合配套改革試驗設立的法律依據；二是綜合配套改革試驗實施的法律保障。

三、 我國目前綜合配套改革試驗的法律保障供給及其存在的問題

綜合配套改革試驗對法律保障的客觀需求，在實踐中需要國家提供相應的法律制度供給，即提供相應的法律保障。目前，我國現有的法律制度為綜合配套改革試驗提供的法律保障也主要體現在兩個方面。

在綜合配套改革試驗設立的法律依據方面，目前我國已設立的綜合配套改革試驗（無論是上海浦東新區社會主體市場經濟體制綜合配套改革試點，還是天津濱海新區國家綜合配套改革試驗區）都是經國務院批準設立的，這符合我國憲法的相關規定。根據《中華人民共和國憲法》第八十九條第一項及第三項的規定，國務院在領導和管理經濟工作和城鄉建設中，根據憲法和法律規定，制定行政法規、發布決定和命令。國務院以決定的方式批準上海浦東新區和天津濱海新區進行綜合配套改革試驗符合憲法對國務院職能的規定，具有憲法依據，同時也符合國際慣例及中國改革開放的實際。

在綜合配套改革試驗實施的法律保障方面，上海市和天津市都享有地方立法權。根據《中華人民共和國立法法》第六十三條的規定，“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”；“國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規”。據此，上海市和天津市可以分別為浦東新區和濱海新區的綜合配套改革試驗的實施提供法律制度供給。

上海市和天津市所享有的地方立法權是各地都享有的一般性地方立法權，雖然這種地方立法權可以為綜合配套改革試驗實施提供一定的法律支持，但相對于改革試驗所承擔的艱巨任務和其所具有的內涵，其法律保障是有限的。

首先，如前面我們所分析的，綜合配套改革試驗是一系列相互獨立而又相互關聯的制度創新過程，它不僅涉及經濟領域的制度創新，而且涉及社會、政治、文化、環境等多領域的制度創新，這樣艱巨的社會系統工程客觀上必然需要比一般性立法更為特殊的立法模式。

其次，如前所述，綜合配套改革試驗不僅要考慮試驗區內的使用效果，還要考慮區域協調發展、示范全國的效應，這就要求與之相應的法律制度供給不單要考慮試驗區本身的問題，而且要考慮到對相關區域的協調乃至輻射全國的示范效應。而一般性地方立法是根據本行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規，其效力顯然只能在立法機關所轄的行政區域內生效。

最后，由于綜合配套改革試驗區是先行試驗一些重大的改革開放措施，它既是個性的，也是共性的，其對法律制度供給的要求更高。如國務院在批準上海市浦東新區進行社會主義市場經濟體制配套改革試點方案時指出，要通過試點形成與國際通行做法相銜接的經濟運行法規體系和制度環境。在這樣的先行試驗中，相當一部分要破舊立新，需要對現行法律進行變通和修正。而一般性地方立法不能對國家層面的法律法規進行調整。

綜上所述，僅靠一般性地方立法權是不能在法律上保障綜合配套改革試驗順利實施的。

四、 加強綜合配套改革試驗法律保障的建議

綜合配套改革試驗是在新的歷史時期進行政策共建、推動系列制度創新的重要戰略舉措。在我國目前社會主體市場經濟法律體制比較健全的條件下，綜合配套改革試驗必須依法推進，同時也要為其(下轉第91頁)（上接第12頁）“先行試驗一些重大改革措施”提供相應的法律制度供給。只有這樣，才能保障綜合配套改革試驗的順利推進。

加強對綜合配套改革試驗實施的法律制度供給，其中一部分必須由授權立法來保證。具體說，就是由國家授予進行綜合配套改革試驗的省、市比一般性地方立法權更為特殊的“授權立法”。

所謂授權立法，是指有權立法的機關將立法權限授予其他機關行使。《中華人民共和國立法法》在第九、十、十一、五十六、六十五、八十一、八十六、八十八、八十九條中分別對我國授權立法的授權主體、被授權機關、授權立法的范圍和效力、對授權立法的監督以及授權事項制定法律后授權中止等都作了明確的規定。

根據上述規定，全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院對尚未制定法律的事項，根據授權，可以先行制定填補空白的行政法規。而全國人民代表大會可以授權經濟特區所在省市人民代表大會及其常務委員會根據授權對法律、行政法規進行變通。因此，授權立法的地方性法規享有對法律和行政法規的變通權。

對照《中華人民共和國立法法》的相關規定，建議給予經國務院批準的進行綜合配套改革試驗的省、市人民代表大會及其常務委員會，進行綜合配套改革試驗相關的特殊的授權立法權。

同時建議綜合配套改革試驗區所在的省、市人大及其常委會與國務院進行溝通取得一致意見，由省、市人大及其常委會直接向全國人大及其常委會提出或者由國務院向全國人大及其常委會提出議案的形式提出授權立法的請求。這樣的操作在國外不乏先例。比較著名的如《法蘭西共和國憲法》第三十八條第一款就規定“政府為執行其施政綱領，可以要求議會授權自己在一定期限內以結合的方式采取通常屬于法律范圍內的措施”。在我國的授權立法實踐中，絕大多數授權立法事項也是應被授予機關或其他機關的請求而授權的。如全國人大及其常委會對國務院的三次授權立法，前兩次都是根據國務院向全國人大常委會提出的議案而作出決定的。關于授權經濟特區所在省、市人大及常委會立法，有的是由國務院提出議案（如授權廣東、福建人大及其常委會立法和授權深圳市人大及常委會的決定），也有的是根據人大代表聯名提出的議案（如授權廈門市人大及其常委會）作出的決定。

授權立法的請求權主體在我國《立法法》中并未加以確認，這是我國授權立法制度的一個缺憾。建議國家借授予國家綜合配套改革試驗區地方特別立法權之機，以專門立法（決定）或修改法律的形式，作出如下規定：國務院和經濟特區以及綜合配套改革試驗區所在的市（省、自治區）的人大及其常委會，可以向全國人大及其常委會提出授權立法請求；一個代表團或者30人以上的全國人大代表，或者10人以上全國人大常委會組成人員聯名也可以提出授權立法的議案，由全國人大常委會決定。

（收稿日期:2007-03-16責任編輯:垠喜）