中國大城市政府管理創新的價值定位和路徑選擇

[摘要]城市是人類制度文明的搖籃，流行于當今世界各大城市的許多公共治理理念及方式和人類的歷史一樣久遠，在人們探索城市治理模式創新的時候，越來越多的跡象表明，這些發自遠古而又經久不衰的城市理念、制度和治理方式已經全面滲透到我國一些發達的城市地區，它的存續和發展決定著這些城市甚至整個人類發展的未來。本文通過分析我國發達城市社會的特征，提出了“三元社會”結構及“三元治理”模式，并在此基礎上提出了我國社會轉型時期大城市政府管理創新的價值定位和目標模式。

[關鍵詞]城市政府管理創新價值定位路徑選擇

[中圖分類號]F29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）02-0025-06

[作者簡介]馬敬仁(1955-)，山東陽谷人，深圳大學管理學院公共管理系教授，深圳市人大常委會經濟工作委員會委員。研究方向為公共管理。

一、經濟全球化對中國城市政府管理的挑戰

經濟全球化的一個重要標志和結果，是權力和影響力正在向“超國家”和“非政府”機構流動，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織、歐盟、東盟、地區性貿易協定等，一些國際NGO組織對一個國家內部如城市公共管理的影響力越來越大。“有一些力量試圖把政治權力從民族國家向下轉移到次國家的區域和集團中去。另外又有一些力量則試圖把權力從國家向上轉移到跨國性的機構和組織中去。”（阿爾溫.托夫勒，1980）總之，在全球化背景下，主權國家之間政府間合作及其相互依賴性越來越大，政府不僅可以在國內行使其法定的行政權力，而且可以在一些國際事務中有更多的發言權和影響力。因此，基于國際社會共同面臨的重大問題和適用國際慣例而實行的城市公共部門管理改革，是近年來許多國家行政改革的一個重要驅動力，進而使這些國家以內在驅動力為主的行政發展開始向內外雙向驅動的方向轉換。

在我國，隨著市場經濟的縱深發展，中央政府、地方政府以及社會自治組織之間的權力分散化傾向日益凸顯，發達城市的分散化治理結構開始迅速發展。另一種力量是一些國際組織和跨國公司對發達城市的影響也越來越大，如世界貿易組織、國際貨幣基金組織和一些超級跨國企業落戶在發達城市等。加拿大教授薩維曾對經濟一體化和行政改革的關系做了這樣的評價：“經濟全球化要求犧牲某些主權以遵守國際規則，如一個國家的貿易政策越來越被國際協定所塑造。我們也感到所面臨的巨大壓力，即協調國家之間的法律和政策。”（唐納德.薩維，1998）所以，在全球化的背景下，一個國家內部尤其是城市社會按照國際社會的規則和義務要求，對政府管理和其他領域的公共治理進行局部的甚至是全面的改革無疑是非常必要的。

從某種意義上來說，經濟全球化趨勢是不可逆轉的，城市政府為了適應全球一體化及由此形成的新的競爭規律和態勢，就必須不斷改革和調整原有的政府體制和公共治理模式，以積極應對和快速回應來自國際和國內社會各種環境因素的挑戰。同時，全球化時代發達的通訊系統，使許多過去非常陌生的事物不經意之間在一個國家廣泛傳播，尤其是在城市社會，似乎再也沒有什么東西可以稱為“海外的”了。在中國，境外商家的大規模介入使國內城市市場競爭愈演愈烈，市場監管和消費者權益保護使政府管理呈現出量增質高的趨勢；汽車進入家庭使城市交通和環境質量成為困擾許多大城市政府的難題，經濟全球化和WTO規則正在更加廣大的范圍內影響著城市居民的日常生活。同時，政府和其他非政府組織能夠更加便利地隨時了解到其他國家的最新發展，為引進和借鑒別國的先進管理經驗提供了現實條件和可能。而且，由于公眾對本國和其他國家行政改革的努力有了越來越深入的了解，他們不希望自己的政府在改革的浪潮中無動于衷，政府也不希望給公眾一個因循守舊，不事創新的形象。這些國際化的事實首先在城市治理中得到了體現，例如，最近國務院為全面推進改革的縱深發展，在上海、天津和深圳開始了綜合配套改革試點，在行政體制、社會管理體制、公共服務體制、金融體制和自由港等方面進行綜合改革實驗。

二、市場經濟的縱深發展是城市政府改革創新的基本動力

建立市場經濟體制，從本質上講是一個嶄新的制度創新過程。從國內外市場經濟發展實際出發，參照國際社會對市場經濟標準的某些慣例，建立并逐步形成比較完善的社會主義市場經濟體系，將成為中國今后幾十年內必須面對的重大戰略任務。美國、歐盟、加拿大等對判定市場經濟國家有一些硬性規定（如美國的六個法定要求[19U.S.C—1677(18)]， 歐盟在1998年頒布[905.98號法令]等），其中首要的是“政府在市場經濟發展中的作用”問題。例如：政府對自然資源、資本和人力資本資源的占有、分配與控制，政府對國民經濟運行的控制和管理權限，政府對生產（誰來生產、生產什么、生產多少、為誰生產）的控制范圍（涉及企業的產權制度、利潤分配與破產機制），政府對國際和國內貿易的控制，政府對中介組織的利用和監管（如商會和行會）等；而涉及到資源是由政府配置還是由市場配置，資源的使用和定價是由市場決定還是由政府決定，政府是否尊重和保護經濟主體在經營方面的自主權利，是否對企業有不公平的對待，如何培育非政府公共組織和民間非營利組織，如何打破地方主義的束縛建立全國統一市場等問題，都需要通過政府體制改革和管理創新才能完成。

中國市場經濟的持續快速發展，雖然克服了許多障礙，并正以巨大的推力逐步整合被各級政府分割著的全國市場，那么，克服各級政府（特別是城市政府）的地方保護政策，為促成全國統一市場掃清障礙，將越來越成為當前中國行政管理現代化的緊迫任務。政府既是推動這一進程的組織者、領導者與籌劃者，又是實施完成其管理創新任務的執行者。應當看到，當今中國經濟管理體制正處于新舊轉軌的磨合時期，政府管理創新的變量迅速增加的同時，管理過程的非穩定性、非確定性也大大增強，由此可能衍生的社會矛盾、問題、摩擦以及可能產生的管理真空，均亟待政府未雨綢繆，超前決斷，以便把可能造成的損失降到最低限度。

對于城市政府而言，在計劃經濟體制下，行政職能帶有“全能主義”特征。“全能主義”具體表現在行政主體龐雜，行政權力直接干涉到社會的每個角落，權力運行過程中以命令服從為主，帶有很強烈的“人治”色彩，即行政權力對社會進行全方位的滲透。在政府與企業、政府與社會、政府與公民、政府與市場的關系上，有明顯的行政權力直接干預和弱宏觀強微觀的管理格局。政府部門對這種微觀、直接管理方式的偏愛和情有獨鐘，不僅影響了作為法人實體和市場競爭主體的企業經營自主權的落實與經營機制的轉換，而且還耗費了大量精力，使其難以認真履行其作為社會管理者應承擔的宏觀調控責任，不同程度地存在著政府“越位”、“錯位”和“不到位”的現象。而市場經濟的縱深發展，要求企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展的獨立法人實體和市場競爭的主體自由參與市場競爭。企業在接觸來自外部的市場信號、國家計劃、宏觀經濟政策等信息之后，必須有自主行為的能力，以尋找企業成長的契機，創造新的市場環境條件。因此，根據社會主義市場經濟發展的實際需要，重塑行政環境，創新政府管理，再造政府活力，將成為當前中國城市政府改革和城市發展的艱巨任務。

三、“虛擬政府”與“網絡政府”將首先落戶在城市

在信息化浪潮席卷全球的時候，互聯網為全人類的溝通和交流提供了一個巨大的網絡信息交換平臺，它正以迅雷不及掩耳之勢震撼著地球人類社會，迅速改變著人類組織、生產、流通、管理和生活方式，孕育著曾經是“天方夜譚”式的社會組織——虛擬組織。

“虛擬”一詞在現代漢語中是指“不現實或不完全現實的”、虛構或虛設的事物，多用于語言、文學和藝術領域。互聯網的出現，使虛擬組織的產生、運作和存續成為可能，進而為人類創造了虛擬網絡空間及其溝通和交流新方式，為傳統的人類社會組織及其運作和管理提供了一個全新的發展領域。

網絡空間的開辟動搖著現代社會組織結構、管理模式和人們的行為方式。在虛擬空間中，由于人們的交往、生活和工作的內容和方式都將發生實質性的變化，進而，在促使人們的思想觀念、價值取向等發生這樣那樣的變化的同時，社會組織及其運行方式也會隨之變化，人們的社會角色、行為方式和道德責任都將與物理空間條件下的現實社會生活一樣發生重大變化。正在迅速發展的網絡基礎設施和延伸到社會各領域的網絡系統的實際結果也將人置身于一個全新的“虛擬社會”之中。“虛擬社會”和各種各樣的“虛擬組織”的出現，尤其是“虛擬政府”或“電子政府”的建設，將對人類社會實踐和生活方式產生前所未有的巨大影響，因為政府是社會組織中最為龐大的權威組織。“社會事務也是通過網絡的形式展開的。這種網絡把從沒有參加過任何團體的人聯結在一起。‘網絡’是與一個特殊的個體相聯系的各種社會關系的網狀物。”（普洛格、J.D.貝茨，1988）

微電子、光電子技術和電子學的進步，衛星通訊、遙感和全球定位系統、寬頻高速數字綜合網絡、信息壓縮與高速傳輸、人工智能、多媒體技術和虛擬現實技術等信息科學技術的飛速進展，將給21世紀的生產過程、流通過程、消費和生活方式，以及經濟、社會管理與國家安全帶來難以估量的革命性變化。可以說，我們正處于一個以信息化為標志的現代化新紀元。這必將對近代以來曾經發揮重要作用的工業化官僚行政體制和管理模式帶來巨大的沖擊，甚至有可能引發傳統公共權威的全面分化瓦解，預示著一個虛擬政府時代的到來，一個偉大的變革時代已經開始，現代信息技術對政府和社會公共管理的滲透和影響將會越來越大，進而使現代電子信息技術成為制約一個國家和地區行政管理現代化發展的關鍵環節，信息觀念和信息技術正在按照其固有的規律改變著我們置身于其中的這個世界，一場旨在改變現代政府、企業、學校甚至是家庭組織及其運行模式的“管理革命”已經開始席卷全球，以電子信息技術為依托的管理現代化尤其是政府管理現代化已經成為中國各級政府勢在必行的政策措施，政府及社會公共管理將通過電子政府和公共服務電子化系統在行政管理現代化的各個層面引發深刻變革。其結果將會通過改變政府與社會組織的結構及管理模式來改變人們的整個社會生活方式。為此，我們必須適應時代發展的需要，積極主動地推動電子政府和公共服務電子化進程，建立適應新世紀需要的電子化、網絡化政府，率先實現政府管理的現代化，以提高各級政府的管理水平和管理績效，為開發中國的“電子邊疆”做出積極貢獻。

四、發達市場經濟條件下中國城市政府管理創新的價值定位

服務型政府是近年來中國計劃體制向市場體制轉型時期行政發展的戰略目標，它基于經濟全球化、信息化的背景和社會主義市場經濟條件下政府與市場、政府與社會的關系及其發展趨勢而定位，是中國現代公民社會和社會主義市場經濟條件下政府發展的基本價值取向和目標定位。

1. 服務型政府是一個權威的有效的強勢政府。在中國，私營部門或私人領域是改革開放以來才逐步成長起來的，或者確切地說是由政府培育出來的，雖然近年來獲得了巨大的發展，但其先天的缺陷是：它不是“生長”出來的，而是“制造”出來的，或者說，中國的“市場經濟”不是原發性的，具有明顯的“模擬”特征，至少在它開始發展的時期是這樣的。根據這一情況判斷，中國的市場經濟完善過程將是非常漫長的，而在這一過程中保持一個強大而有效的政府將是充分必要的，同時，這也決定了中國行政改革和創新的任務將呈現出三大領域（政府管理、企業管理和社會管理）并駕齊驅的宏觀態勢，包括公共部門（即廣義的公共部門，包括國營企事業單位）內部管理體制、運行機制和外部關系（政府與企業、政府與事業、政府與社會、政府與市場等）等，目的是創造良好的社會生態環境，為經濟、政治、文化和社會協調發展掃清道路。

隨著社會主義市場經濟的不斷完善，尤其是隨著全國統一市場的形成和在國際社會“市場經濟國家”地位的確立，行政改革和行政發展的主要目標將依照發達市場經濟的要求，政府將逐步退出市場和競爭性公共領域，把有限的公共資源，集中投放在市場最不可能充分解決問題的領域，以及政府行為有可能產生最大效果的領域。即便如此，有效性問題依然是建設服務型政府的一個重要指標，而有效的政府首先是一個有限的政府，一個基于市場經濟和社會發展需要的服務型“小政府”。馬克思、恩格斯通過總結巴黎公社的經驗，指出未來社會的政府只有“為數不多的重要職能”，這和馬克思的勞動者自己管理自己的思想是一致的。從這個意義上說，馬克思、恩格斯所提倡的“小政府，大社會”思想也是從社會主義發展的長遠利益著眼的，盡管這一思想和自由資本主義時期的“小政府”理念不無關系。

政府行為能否有效，固然與政府所擁有的權力有很大關系，因為擁有一定的權力是產生有效政府行為的前提。但是，在完善（或發達）市場經濟條件下，政府不再是市場行為的主體，同時，隨著公共領域管理主體的多元化，政府活動的空間會越來越小，但責任并不因活動空間的縮小而減輕，而是按照相反的方向而加大。所以，有限的政府主要體現在活動空間的有限性或公共權力適用范圍的有限性，而不會在其有效性上打折扣。長期以來，中國一直堅持全能政府的管理定位，有限政府的有限管理一直沒有得到應有的尊重和貫徹，致使其有效性大打折扣。因此，建設服務型“小政府”的一個重要任務是走出“全能政府”的泥濘狀態，建立有限權力、有限管理甚至有限服務（將一些公共服務項目委托或外包給非政府機構）的權威性有效政府。

2.服務型政府是基于理性決策、合作治理的法治政府。近代國家和社會治理的最大成就之一就是按照“工業理性”建立的政治上的憲政體制、官僚機構的理性決策和基于理性主義的社會領域的“合作治理”模式的建立。我國是堅持“議行合一”原則的中央集權制國家。法律規定的范圍就是政府行為的邊界，依法行政是建設有效政府的本質體現。一方面，依法行政是指各級國家行政機關及其工作人員必須依據憲法和法律所賦予的職責權限，在法律許可的職權范圍內，對國家和社會公共事務依法進行有效管理的活動，即中國的“政府”建制及其行為是狹義上的“法治政府”；另一方面，依法行政還意味著通過法定制度和程序對行政行為的合法性進行有效的控制和監督，并采取行政措施預防和防止違法行為的發生，并及時矯正違法的行政行為，即政府必須通過執法行為向權力機關進而向公民負責，通過公共管理和服務滿足公民或社會的行政需要。正如古德諾所言：“政府負有責任這個特點，使得整個政治體制成了責任體制。”（古德諾，1987）法治的內容是一切行政行為都必須合法，對不合法的行為必須通過司法程序予以處理。

中國是一個富于“人治”文化傳統的東方國家，隨著政治與行政文化現代化進程的推進，城市政府管理中“人治”殘余逐漸為“法治行政”所取代，“權威行政”為“服務行政”所置換，而民主公平與科學效率原則在現代政府管理中越來越體現為政府政策的公共性因素成長和“經驗決策”向“理性決策”的轉換，并且，隨著傳統意義上國家和社會的“分化”與 “重組”，尤其是隨著“私人領域”的成長，一個嶄新的有中國特色的公共領域已初見端倪，公共管理主體多元化和行政參與的不斷擴大已經成為中國行政管理現代化的基本趨勢。在此背景下，與傳統體制下體現政府單方面意志為主的政府政策相比，社會公眾對公共政策的信用機制、關注程度和執行效率都提出了更高的要求。就是說，通過政府和社會的雙向或多向溝通機制制訂的公共政策，在民主、公平等價值實現和決策質量明顯提高的同時，理性決策成為政府和社會制訂公共政策的通則，而理性決策需要高效率的管理，即有效實施政策的科學管理機制成為服務型政府建設的重要任務。從而使科學決策和民主決策成為現代政府治理能力和水平的重要標志，也直接關系到一個國家的綜合國力和國際競爭能力。

服務型政府治理下的公共政策，是一個多目標協調發展的綜合性政策，其目的不僅僅要實現經濟增長和社會進步，而且要在公平原則下確保全體公民共享經濟增長和社會發展的成果，著眼于經濟、政治、文化和各項社會事業的穩定持續發展。因此，服務型政府建設高度關注國家和社會共同治理機制及其實際效果。值得注意的是，服務型政府實際上是“多管理”（宏觀管理、評價、監管與仲裁）、“少服務”（將大量的直接服務項目盡量模擬市場配置的方法委托或外包給非政府公共機構或民間組織）的政府，它通過對公共管理主體的監管建立政府和社會共同治理的系統平臺，以實現國家、政府、企業和社會公共事務協調發展的目標。

3.服務型政府是根據環境需要不斷創新、協調發展的自適應型政府。適應環境的變化不斷創新是服務型政府可持續發展的靈魂。“新公共行政”的領導人物H·喬治·弗雷德里克森認為，公共行政學和醫學、教育學領域一樣，有豐富的理論和觀點，可能并不需要一種單一的、一致同意的理論。關鍵在于，那些管理政府事務的人從事于高度變化并極其不同的活動。沒有一種單一的理論或概念希望把所有這些活動包括在內（喬治.弗德里克森，2003）。政府組織擁有多少實現目標的手段和工具，代表著政府組織對社會、經濟等發生影響能力的大小。信息化時代的到來，預示著新文明的興起，政府管理在其職能、行為模式、運作程序、實施途徑等各個方面必將受到一定的沖擊，有效政府必須適應變化著的“生態環境”，與環境相適應并持續進行制度創新，以開創行政管理的新局面。顯然，“官僚制”行政組織那種以“固定的方式”發號施令的方式已經過時。在信息化時代，整個社會成為網絡化的組織，組織管理也將追求網絡化管理模式，這是一種以信息溝通和聯系為基礎而形成的管理協作系統，其追求的價值目標是效率、適應、創新。一方面，由于經濟發展階段的提升，市場機制日趨完善，政府必須調整其與市場的關系，充分發揮各自的功能及整合效能；另一方面，隨著公共事務不斷增多，權力結構不斷分化，組織分工細化，出現了組織間相互制約、相互依存、相互合作的局面，政府管理必須適應這一變化，在追求適應、創新的同時，達到追求效率的目的。

追求政府有效性是期望利用政府行政能力以滿足社會對公共物品需求的結果。但是，如何解決各國在行政管理現代化過程中面臨的各種問題和壓力，提高政府行為的有效性？對此并無萬全之策，只有通過漸進的改革和創新，不斷推進行政管理現代化進程，在改革與發展中激發政府的活力、擴大行政參與、提高行政能力，以保證行政行為的有效性。有效政府必須立足于科學決策的基礎之上。作為決策主體，現代政府面對越來越復雜多變的公共事務及行政環境，確保政府行為有效性的關鍵在于使行政系統和行政環境在復雜的相互作用中實現動態平衡，并根據環境的變化不斷進行管理理念、體制、制度和管理方式等方面的持續創新。

4.服務型政府是高效廉潔的“廉價政府”、“責任政府”。馬克思、恩格斯在總結巴黎公社經驗時，對未來社會主義國家的政府有個理想的設計，認為政府及其工作人員都是社會的人民的公仆，由人民群眾直接選舉和監督，并且提出政府工作人員拿普通工人工資，人民可以隨時罷免他們的職務。強調政府本身是不會創造價值的，維持政府組織活動所支出的經費越少，勞動者也就付出的越少，政府也就越“廉價”；同時，人民所需要的是負責的政府，如果不能有效地向人民負責，人民有權罷免它，推翻它；所以，廉價、負責的政府是馬克思、恩格斯對未來人民政府的基本價值定位；而“服務型政府”恰恰是這一理念的“現代范式”，是一個低成本（廉價）、高效率和廉潔自律的責任政府。

隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，公共管理領域將實現由低效率、高成本的低效政府向高效率、低成本的廉價政府、廉潔政府的歷史性轉換；古德諾早就說過：“政府機構的使命……，是要提倡一個盡可能有效率的行政組織。”這一切都是為了有效地提供公共服務。追求高效是政府行政的內在要求，效率化是公共行政現代化的重要標志。“追求效率最大化是公共行政的根本目標，世界各國都在為提高公共部門的效率而努力進行機構能力建設。”跨國研究的證據表明，“如果政府機構具有競爭性的、以個人才干為基礎的聘用和晉升制度，……那么這些機構的能力就強。依賴于更具公開性和競爭性的制度，就可以降低推行內部制約的成本。”然而，行政效率體現在公共行政的各個環節、各個層次上，是一項綜合指標，必然受到組織內外錯綜復雜因素的影響，因此，提高行政效率也是一項綜合系統工程。要提高行政效率，必須樹立正確的效率觀念，在精簡機構、理順職能、健全法制的基礎上，提高公務員素質，并實現管理技術和管理方法的現代化。

高效的政府也意味著廉潔的政府。一個廉潔的政府，意味著有效規范行政主體的行政行為，保證行政權力的公平、公正行使，有效制止行政主體的“尋租”行為，管好用好納稅人的錢財，降低政府的管理成本，提高政府投資和公共服務質量和績效，推進國民的整體福利水平。腐敗是廉潔政府的大敵，是對權力的濫用、對公眾信任的褻瀆、對社會資本的蠶食，它在腐蝕整個政府機體的同時，破壞了政府和公眾之間的信任關系，極大地降低了政府行為的有效性和政府能力。

我國隨著社會主義市場經濟的不斷完善，法制和社會信用體系的逐步建立，尤其是隨著政府管理創新以及監督、監察和監管機制的不斷完善，官僚主義、腐敗和權力濫用的生存空間將越來越狹小，官僚主義、腐敗和濫用權力的難度會越來越大，成本越來越高，并隨著服務型政府的完善使這些現象最終得到有效的遏止。

五、中國城市政府管理創新的基本思路和目標模式

經過20多年的改革開放，我國城市社會出現了一種特殊的“三元結構”——一種基于“三元社會”的過渡性發展形態。社會形態上的“三元”特征說明在一座城市中同時復合了城市社會、亦城亦鄉的混合社會（以新城區的鄉村社會或城中村為代表）和鄉村社會，即使通過行政的辦法將農村城市化（如深圳等），但其主要社會形態依然處在一種亦城亦鄉的混合狀態，而且在短時間內不會消失或被城市“化”掉。這究竟是一種暫時的或階段特有的現象還是當代中國城市發展戰略的一個新的起點？值得注意的是，我們過去基于“一元社會”（城市社會）的城市總體規劃、市政體制和城市發展理念是否需要認真反思？把消滅“城中村”和鄉村作為各大中城市發展的基本戰略是否符合科學發展觀的要求？城市中心、區域中心（行政區、功能區和經濟區）甚至組團中心高密城市化策略是否符合國情、市情和可持續發展的需要等。研究發現，城市“三元社會”雖具有過渡特征，但這一理念可以在很大程度上彌補我國改革開放以來城市化的缺失，克服城市總體規劃、市政體制和城市發展戰略中一些固有的弊端，如空間窒息、千城一面、行政強制、單邊發展等。那么，我們是否應該實事求是地按照城市“三元社會”的形態，建立基于公共治理的政府主導型、混合治理型、社會（民間）主導型等多元協同的三元治理結構。正是這些復雜的問題引發了我們對大城市治理模式的系統思考。

應該看到，我國發達城市地區已經進入了一個整體轉型時期，傳統因素、現代因素和后現代因素的消長引發各種社會矛盾和沖突不斷加劇，過去改革中的一些中堅力量在“既得利益”泥濘中不能自拔，新的改革力量雖有不斷的補充或成長但卻無法控制改革的進程，各項制度配置中人治與法治、法制與民主、集權與分權、管制與服務、效率與公平的矛盾日益凸顯；人口、環境、資源等三大約束機制對傳統的城市成長方式提出嚴峻挑戰；城市供養極限、資源與勞動力資源配置失衡、公共服務持續嚴重短缺、犯罪率上升、社會不穩定因素增加、城市社會總成本增加、生態困境等問題將使一些城市失去未來……。由此可見，我國發達城市社會的各項改革事業開始進入了一個前所未有的攻堅階段。由于各種矛盾和利益關系復雜交織，盤根錯節，改革創新面臨著難度大、成本高、風險多的嚴峻現實。針對這種情況，我們認為，政府體制改革和管理創新將成為克服阻力、化解矛盾和風險根本路徑，而城市政府體制和管理創新將成為今后一個時期改革創新的焦點和熱點地區。

為此，我們必須堅持從城市政府所處的實際生態環境出發，按照發達（或完善）市場經濟條件下政府的價值定位，在行政事務分析、職能分析的基礎上，按照“以人為本”、“服務為本”、“績效為本”的原則，建立現代化的城市政府公共管理和公共服務系統平臺，將政府行政管理的決策職能、執行職能和監督職能等管理職能適度分離，以政府內部管理體制及其機制創新為突破口，重組現行的政府機構，并在做好配套制度建設與改革的基礎上，制訂科學可行的實施計劃，積極穩妥地實現城市政府管理體制的改革、過渡和轉型，建立法制化、科學化、現代化的一級城市政府工作系統。

城市政府管理創新是一個復雜的生態系統工程。在計劃體制向市場體制全面轉型時期，城市政府管理創新應堅持經濟、 城市和社會發展等三個方面協同發展的方針；在管理上要逐步由“政府管制”向“公共治理”的方向轉變；在治理結構上應由“集中治理”向“分散治理”的方向轉換，以求建立一個多主體、多中心、多元共治協同發展的大城市治理模式。“治理”不同于行政，也不同于管理和統治。因為無論是行政、管理，還是統治，都是由政府單一主體或政府管制下以自上而下的指揮命令系統為主要路徑的管理方式；基本上是政府單方面意志的體現；而治理是在多個管理主體分工協調、多元體制下既自下而上又自上而下的有機結合。主要著眼于“共同”和“協同”治理，以調動各城市管理主體的積極性。針對目前一些發達城市存在的“三元結構”特征，在公共治理模式創新上應著重考慮以下幾個問題：

（1）針對市政體制和政府職能轉變的實際需要，將事關全市的決策、執行、監督監管和市民整體權益的事務從城市公共事務中分離出來，建立統一的城市治理（公共管理、服務和監管）平臺。

（2）針對人口結構的特點，逐步打破市民身份制度，根據市民、新市民和準市民的實際需要，綜合配置公共資源，安排制度供給，逐步建立社會公平機制。

（3）針對空間資源特點，應在統一規劃的前提下，全面導入差異成長或有機成長理論方法，并針對不同區域（建制區、歷史遺留區、新增區）的特點建立差異規劃治理模式。

（4）針對區劃結構的特點，在城區內應將行政區劃、經濟區劃、功能區劃、空間規劃和經濟與社會發展規劃有機結合起來，整合行政區、功能區和經濟區，探討跨行政區的綜合行政和資源配置方式，探索適應全方位區劃理念和結構的公共治理模式。

（5）針對治理結構的特點，加大市政體制、治理模式創新的力度，探索適應深圳未來建立和諧社會需要的政府治理、合作治理和社會治理（自治）模式以及相關過渡環節。

（6）針對社會結構的特點，把社會結構因素作為治理模式改革和創新的基礎和出發點，并把它作為基本要素滲透到行政體制、城市治理、城市規劃和公共資源配置等各項工作中去。

（7）在公共治理的具體模式問題上，大概有以下幾種選擇：A.政府管制的、以行政隸屬關系為基礎的、官僚化或行政化的管理模式；B.政府主導（下轉第40頁）(上接第30頁)的、以績效合同和代理委托（執行機構）關系為基礎的公共治理模式；C.政府與企業、社會（事業、行業、社團、社區、市民等）合作治理的、以伙伴關系為基礎的公共治理模式；D.自治模式（未來）。

（8）政府治理模式選擇：A.分級統御、一元管理（兩級政府、大區制、派出制（街道）、社區自治—形式自治）；B.分級統御、多元管理（三級“政府”、中區制、代理制公共服務、議行分設、基層自治—實質自治）；C.一元統御、多元管理（一級政府、小區制、代理制、議行分設、社區服務連鎖化經營）：D.多元自治模式（未來）。

我國大城市政府管理創新的價值定位和路徑選擇就是從國情、市情和未來發展需要出發，汲取各國城市治理發展的有用經驗，探索有中國特色的大城市治理（公共治理）模式創新的路徑和方法。

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