從產權視角看我國農村土地制度的多樣化選擇

[摘要]土地制度的核心是對產權界定，本文從產權視角透視了我國農村土地制度的現狀和弊端，并根據我國的政治、經濟發展現狀，在總結和評價前人理論的基礎上，提出了在集體所有制前提下根據農民自主選擇，重新界定土地承包權的建議。這實質上是一種以“土地制度多樣化”為目標的產權變革方案，期望借此維護社會穩定，促進經濟快速健康發展。

[關鍵詞]產權 多樣性 自主選擇 永久承包權

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）02-0061-04

[作者簡介]劉磊 (1982—)，天津人，南開大學經濟學院學生；路廣利 (1985—)，遼寧沈陽人，南開大學經濟學院學生。

一、現階段我國農村土地制度及特點

在研究農村經濟問題時，我們越來越認識到土地制度的重要性。而土地制度的核心是產權，這種產權不單單是所有權，而是包括使用權、收益權、交易權、抵押權、租賃權等多種權利在內的一種權力束。限定了土地的產權價值，土地制度通過對土地產權的界定，決定了土地產權本身的價值和相關收益，進而決定了土地產權相關人的行為和收入，可以說土地制度的核心就是對產權的界定。

我國農村土地制度最顯著的特征是“共有私用”。土地所有權歸為集體，土地使用權歸為集體內的村民。在實際執行中，全國各地基本上按照人口平均分配土地的使用權。一項調查研究顯示，使用權按人口均分土地的比例為91.9%。

在土地的使用權上，農民個人受到限制，不允許私自將農用地轉為非農用地。在收益權方面，在完全取消農業稅后，農地的收益權基本上都是個人的。在交易權方面，允許進行對承包權進行轉包、出租、互換。在國家對土地產權的管理方面，不允許農用土地自由轉為非農用土地和禁止拋荒，國家可以在有償條件下對土地征用。

在這種產權制度安排下，各地區在經濟發展過程中根據自身情況進行制度創新，產生了各種具體的制度安排，農戶經營加“大穩定、小調整”的形式，這是目前我國農地經營的最主要模式。其具體情況為集體成員按照一定規則平均分配土地，并在承包期內維持總體上經營權的穩定；在微觀上只作小的調整，且主要針對承包期內人口的變化。

以“大穩定、小調整”形式為代表的當前土地制度，是有一定弊端的。

首先，現行制度由于忽略了地方政府面對利益時的投機行為而沒有得到落實，造成了城市規模盲目擴大、可耕地面積迅速下降的效果。不僅如此，這種政策嚴重忽視了對農民利益的保障，造成大量農民因土地被征用而貧困化，由此造成了嚴重的經濟問題和社會問題。這樣的制度安排，實質上是在供給者和需求者直接的市場交易中間強行加入了與農民爭“地利”的政府，并使得土地流轉由市場主導變為政府主導，由一種經濟行為變為一種政治行為。

其次，由于對土地所有權的缺失以及使用權上的限制，農民無法對土地進行長期投資，不利于形成規模經營；另外農地不能作為抵押進行貸款，抑制了農村金融的發展。在某些地區，尤其是經濟比較發達，面臨城鎮化對土地強烈需求的城郊地區，土地產權的“共有私用”對農地“農轉非”規模經營造成了嚴重影響。農民強烈要求土地產權明晰化。因此，如何實行一種靈活的土地制度，滿足不同地區對產權明晰程度的不同要求，使他們能在土地的生產要素職能和社會保障職能上做出合理的選擇，是土地制度改革所要解決的一個難題。

二、土地制度變革的不同主張和評價

面對我國在農村土地制度方面暴露出來的問題，專家學者大致提出了三種主張：一是私有化，二是國有化，三是在目前集體土地所有制的基礎上對土地制度進行改良。

1.“私有化”主張的評價。私有化可以通過產權明晰化，賦予農民完整的土地產權，改善農民在城市化土地征用過程中的弱勢地位，加強農民對產權維護的能力，因為侵犯私有產權總比侵犯集體產權困難得多。私有化賦予農民完全的地權，能避免經常調整土地的弊端，可以促進農民對土地的長期投資，促進土地的流轉、抵押和規模化經營。但是，由于存在政府強大的征地權，私有化并不能完全消除不合理農地征用現象。另外，土地的流轉和集中，在對土地依賴性不大，需要更好地界定土地產權的地區能夠起到作用，但這種政策在我國大多數地區是不現實的。農業收入仍然是我國農民微薄收入中的主要組成部分，土地的社會保障職能非常明顯，在這種條件下私有化，放棄土地的社會保障職能，必然引起貧富差距進一步拉大。而且，大多數地區的農民并不希望土地私有化，如果貿然進行土地私有，會遭到反對。

2.對“國有化”的評價。國有化后如果實行和現在一樣的土地使用權制度，并不會改善現在土地產權模糊的現狀，因為農民仍只是獲得部分產權，而且相比之原來的集體所有制，農民的產權反而更加殘缺——所有權無論從名義上還是實際上都是不屬于他們的了，因此國有化并不會促進農民對土地的長期投資和經濟發達地區的土地流轉；另外，由于所有權屬于國家，而地方政府是國家在地方的代表，因此地方政府在某個地方擁有實際上的所有權，它可以更加肆無忌憚地對土地以各種方式進行征用，農民在城市化過程中對土地產權的保護只能處于更加劣勢的地位。國有化以后如何避免土地由集體轉為國有過程中土地的不合理分配仍是個棘手的問題，地方政府作為國家在地方的代表，他們在分配土地時完全可以利用個人權力做出有利于自己的分配。另外，即使權力分配合理，在對土地依賴性很大的地區，如何能夠避免土地的過分集中，土地分配不均導致的社會問題能否避免仍有疑問。在相當部分農民并不認同國有化的情況下，土地國有化的政治阻力也是不能小視的。

我們認為，土地集體所有制仍然是現在及今后相當一段時間內我國農地制度惟一可行的所有制模式。可以在現有所有制——集體所有制下，通過對土地產權束中其它權利的重新分配，改變土地產權相關者（主要是農民和地方政府）所擁有的決策結構，來解決我國土地的現有問題。

三、土地制度變革的立足點

1.從產權角度討論農村的土地制度問題。產權并非是所有權的代稱，土地的產權還包括使用權、租佃權、交易權、收益權等多種權利。產權本質上是一個權利束，這些權利之間還存在相互影響的關系，因此我們在討論農村產權的界定時，完全可以不改變所有權性質，而通過對其它權利的重新界定來改變產權的權力結構，進而改變產權相關人的行為和收入——恰如二十多年前的“包產到戶”改變了農民的決策結構和土地的激勵功能，進而改變了農民的行為和收入一樣，現在我們也可以根據實際情況，通過重新界定產權而不是所有權來改變農戶和地方政府的行為，實現我們所期望達成的目標。

2.在整個宏觀經濟的背景下來談農業。隨著經濟的發展，人民收入水平的提高，恩格爾系數必然日趨降低。農業收入水平在國民收入中所占比重必將下降。所以，在市場經濟條件下，指望靠農業自身的發展，指望靠各種技術進步來解決農民收入水平低下的問題是不現實的。我們在談三農問題時，著力點應該放在如何快速平穩地工業化和城鎮化上。從這個角度來看，我國現今的農地制度客觀上體現了快速實現工業化的要求，由政府以低價征收土地可以避免農民的惜地行為。但是現今的土地制度安排剝奪了農民在土地農轉非過程中本可以獲得的收入，這對失地的農民和城鎮的發展都是不利的，我們的城鎮化應該是讓農民得到相對農業更好的工作，更高的收入，而不是讓他們到城鎮后成為貧民、難民。

由于農業增收的瓶頸，現階段我國政策導向應該是在快速、健康地實現工業化和城鎮化的同時保證農村地區的穩定，這就要求首先在城市化過程中盡量減少或者消除政府對農民土地農轉非過程中收益的侵占，并在這些地區對產權更加清晰地界定。另外基于我國農村普遍貧窮的現狀，和社會保障制度受到地方政府財政約束而不可能在近期內迅速得到改善的現實，在大部分農村地區仍然要積極發揮土地集體所有的社會保障職能。

3.尊重地區差異，不搞一刀切。我國各地區經濟發展水平不同，對農業的依賴程度不同，土地制度也應有所區別。我國東南沿海的廣東、浙江等地，隨著工業的迅速發展，大量人口工業化，農業收入并非其主要收入（不到30%）。同時由于這些地區的農民有大量的工業崗位可以就業，農業生產的機會成本比較大，他們需要土地規模化經營，形成規模收益。而廣大的中西部地區，受到經濟發展水平和工業就業吸收能力的限制，大部分農民仍然比較貧窮且農業收入占總收入的絕大部分，這些地區對土地的社會保障職能就有特別強烈的需求，地權平均化并積極發揮集體土地的社會保障職能，會是這些地區農民的普遍選擇。不僅東西部，在同一個地區，也存在近郊遠郊的差距。在近郊地區，由于農民在城鎮中會有兼職工作，農業收入比重相對沒有那么高，他們面臨的主要土地問題是如何避免政府的不合理征用，阻止政府侵犯他們的利益，因此這部分農民對土地產權的清晰界定的要求比較強烈。而遠郊農民由于其它非農收入相對很少，農作物的生產收入，仍然是其主要的收入來源，而且相對于近郊農民而言更加貧困，因而他們對土地的平均地權和集體土地制度下的社會保障職能有著更強烈的要求。

4.尊重農民的自主選擇。我們在制定土地制度政策時，要給予農民充分的自主選擇權，因為只有他們才能了解自己的處境。我國的土地制度在具體實施過程中展現出各種各樣的模式，由于這些模式是農民的選擇，在促進我國農業生產和農村經濟發展中起到了不可磨滅的作用。

5.尊重我國的政治現實。我國是社會主義國家，我們實行的是農地公有制，土地私有化在目前及可預見的相當一段時間內仍然不具備實行的社會條件。另外，長期的農地集體所有制使人們形成了路徑依賴，人們對于土地國有和私有都不具有充分的接受能力和調整能力，在這種情況下改變土地的所有方式無疑會造成混亂。

6.土地制度的變革要有其它政策的配合。任何一項變革都會有利有弊，這樣就需要其它方面的變革對弊端進行彌補。譬如，如果要賦予農民土地流轉的自主權，即允許農用土地轉化為非農用土地，那么為了防止土地的過快流轉，避免威脅到糧食生產的安全，就要對糧食生產予以補貼等，以提高農民的種糧積極性。

四、改革農村土地制度的政策建議

（一）政策建議的基本內容

1.維持集體所有制，重新界定使用權的年限，允許永久承包權。在具體操作中，允許各個村根據具體情況，以民主的方式確定土地的使用權年限。但是法律要規定承包年限的下限（比如30年）、界定承包權年限和分配承包權時的法律程序、承包合同的具體內容樣式，并對可能產生的糾紛規定解決措施。對于任何年限的承包權在初次分配時村集體都不得收取承包費。

2.對永久承包權的權利界定。賦予持有對土地永久承包權的個人對該土地進行使用、交易、租用、抵押等各種權利。不限制土地的流轉方向，以提高永久承包權的產權明晰性，使得它與土地私有權的權限相接近；限制個人擁有“永久承包權的土地”的最高限額，并進行土地登記制度，嚴格控制土地過分向私人集中；不允許法人組織擁有耕地的永久承包權，法人從土地流轉中得到的永久承包權只能用于非農業用地。

3.對國家征用土地的行為進行限制。重新界定公共利益范圍，防止地方政府利用土地的征地權與民爭利；提高政府征地的補償金額，補償標準在總體上要比現有標準高；征地不僅要現金補償，還要與我國的保障制度相連，即在征用土地時按照征用數量給予農民一個社會保障的賬戶，使其以后享有與城市人口同等的社會保障權利。

4.對于非永久承包權的土地，在經過集體允許的情況下可以轉為非農用途或者抵押。

5.逐步建立農村的社會保障體系，減少農地的社會保障職能，提高農地的生產要素職能。

（二）提出此政策建議的主要思路

1.既然要發揮農民的自主權，為什么要對土地承包的年限設置下限？根據一項調查顯示①土地的頻繁調整并非大多數村民的個人選擇。所以土地承包期限應有一個最低限，并嚴格執行。

2.為什么對非永久承包權的土地，個人不能私自轉為非農用途，而必須經過集體同意？這是因為非永久承包權的土地，將來還要調整，重新發包，集體中的個人實際上只擁有村集體全部土地的產權的一部分，這種情況下如果將一塊土地私自轉為非農用途，實際上是侵犯了集體里面其他人對這塊地的一部分產權。

3.為什么不允許集體收取承包費？只有不收取承包費下的永久承包權才是對土地的“完整”產權，一旦收取承包費，永久承包權就會受到集體所有權的限制，這不利于永久承包權的產權明晰作用的發揮。在集體可以征收承包費（這相當于土地租金）的情況下，集體將永久成為土地產權相關者，它可能利用手中的權力與私人爭利，使得土地的產權殘缺。

4.取消農用地轉為非農用地的限制，會不會導致糧食危機？在市場經濟條件下，如果糧食短缺，市場會通過相對價格的變化，提高糧食的相對價格，來促使人們耕種更多的土地，并對耕地進行更多的科技投入。但是這里有一個前提，就是為了保障中國的糧食生產能力，必須在國際貿易上通過關稅或者限額的方式，防止國外的低價糧食大批進入，并通過對農業的補貼，提高國內糧食產品的競爭優勢，否則在國外低價糧食的競爭面前，我國的農業會受到巨大的沖擊。目前，我國的經濟已經具備了反哺農業的能力。另外，我國農業無論在計劃經濟通過剪刀差還是改革開放后通過不合理的征地，都為經濟發展做出了巨大的貢獻，現在也該到了補償農業的時候了。

（三）對此建議的大致評價

1.符合我國的社會現實和政治現實。本文所提出的建議既沒有走激進的私有化路線，也沒有選擇尚有相當人不能接受的國有化方向，這樣的政策更有利于讓已經習慣了集體所有并對它形成路徑依賴的人們適應政策的變化。并且由于并不涉及所有制上的改變，更容易為人們所接受，容易使政策得到比較好的推行。

2.充分尊重我國的地區差異和農民的自主性，盡量避免了“一刀切”式的政策設計模式，使得各地農民可以根據自己的實際情況作決策。因此，本建議的實行可以達到“土地制度多元化”的效果，使得土地制度更加具有靈活性，以適應不同地區的實際情況。可以說此項政策建議既注意到了一些地區對土地產權明晰化以實現土地生產要素職能的要求，也照顧到了大多數地區農民對土地的社會保障職能的要求，其實現方式就是通過把決策權交給農民自己。

3.為了防止賦予農民永久承包權后土地的不合理集中，建議中特別強調了限制個人擁有永久承包權數額，并建議不允許法人擁有耕地的永久承包權。這樣避免了土地的過分集中，避免了農業剩余人口由于得不到土地保障而被迫流向城市，避免了過分的社會震蕩。

4.通過對政府土地征地權的限制，和賦予農民永久承包權，使得政府對農民土地產權的侵害受到嚴格限制。不僅法律上的規定使得地方政府在征地問題上不會肆意妄為，而且由于農民面對迅速的工業擴展，很可能將土地承包期擴展為永久承包權——因為只有將其擴展為永久承包權才允許“個人”使用的土地轉為非農用地。這樣通過對農民使用權利益的強調，使得農民在面對政府時有更強的支持，避免了由于產權不清導致的集體與農戶個人都不能很好保護土地的弊端。通過這一系列的產權安排，可以解決城市化過程中的政府侵權問題，將土地流轉市場化。

5.對于沒有永久承包權的土地，通過集體同意后可以轉為非農用地或進行貸款抵押，這樣有助于農村地區的工業化和土地財產的資本化，賦予土地更完整的產權，有利于土地價值的充分實現和農村地區的工業化，減少土地對工業發展的束縛。

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（收稿日期: 2006-09-26 責任編輯: 垠喜）