改革行政審批制度 創建服務型政府

［摘要］當前，我國行政審批制度改革中存在許多問題，諸如配套措施不夠完善、理論基礎不夠系統、行政審批人員的審批服務意識不明確等，與創建服務型政府的改革目標尚有一定距離。因此，進一步深化行政審批制度改革已是勢在必行。

［關鍵詞］行政審批制度；改革；服務型政府

［中圖分類號］Ｄ63［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2007）01－0031－02

國務院總理溫家寶在2005年3月5日召開的全國人大十屆三次會議上所作的《政府工作報告》中提出：“努力建設服務型政府。創新政府管理方式，寓管理與服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。”這是“服務型政府”首次在國務院的正式文件中出現，這標志著建立“服務型政府”將是今后我國行政體制改革的目標選擇。所謂構建服務型政府就是要求政府作為公共機構應承擔為社會和經濟發展提供公共服務，要求政府一切從服務社會出發，將各項職能都納入服務的軌道，而不是從包攬社會、直接參與經濟建設出發。這就要求政府要盡量減少對微觀經濟活動的直接干預，轉變政府職能，從管制走向服務。我們知道，一個政府部門它的精力要是主要放在審批上，它就不可能成為服務型政府，所以可以簡單地說，要建設服務型政府，必須改革行政審批制度。改革的實踐已經證明，政府不要去做那些市場可以做到的事情，轉變政府職能的關鍵是合理界定政府管理的疆域，由傳統的管制監控型管理轉變為引導和服務型管理，最終形成社會主義市場經濟體制中政府、社會、企業良性互動的局面。近幾年來，從中央到地方的各級政府都在深化行政審批制度改革，減少了許多審批事項，但由于行政審批制度改革過程中缺乏系統的理論基礎、行政人員觀念不明確、配套措施不完善等原因致使我國服務型政府建設的任務仍然離預期有一定距離。

一、我國行政審批制度改革中存在的問題

第一，行政審批制度改革缺乏系統的理論基礎。任何一項制度改革中都包含著某種價值追求，在行政審批制度改革中，也包含著確立一種什么樣的政府行為模式的價值取向，審視當前各地方政府的改革實踐不難發現，由于理論上的不透徹，改革的價值取向比較模糊，導致當前的改革往往只是單純為了完成任務、減少審批事項而進行。

《行政許可法》已經頒布實施并取得了一定成就，行政審批過程得到精簡，這是我國建設服務型政府走出的重要一步，但是也應看到其中還存在著的一些問題。實踐中對審批項目設定的范圍還不統一，沒有一科學、準確的界定，影響了審批制度改革進一步深入發展。在衡量審批制度改革成效的問題上，各級機關普遍地把數量和比例指標作為唯一的標準。由于層層政府削減的審批事項都由指標管著，行政審批制度改革成了一種強迫性的任務，因此很多機關都單純的追求一定的削減百分比以完成任務，這也是有些地方完成減項指標而未根本轉變政府職能的癥結所在。實際上審批制度改革并不是單純的減少審批事項，而是有取有舍、有廢有留，要從行政審批制度改革的價值追求中考慮，從政府與市場、政府與社會、政府與公民關系中考慮，才能把握行政審批的合理范圍。目前行政審批制度改革之所以還沒有處理好數量與質量的關系，問題的根源就在于現存的理論還停留于對精簡幅度的研究，而忽視了行政審批制度改革的內在價值追求。

第二，行政審批人員的審批服務意識不明確。行政審批制度改革是一項復雜的系統工程，受制于體制的歷史狀態，與國情、文化、地區差別、發展階段和水平、行政人員的制度認知等因素相關。另外?，我國正處在新舊體制的轉換時期，新的體制尚未完全建立，行政管理還承襲著舊體制的強大慣性，行政人員不可避免地在一定程度上延續舊體制的管理觀念。

第三，行政審批制度改革的配套措施不完善。我們知道建設服務型政府是一個系統工程，行政審批制度改革是其中的關鍵一環，但隨著行政審批制度改革不斷地深入，我們可以越來越清楚地發現，行政審批的許多問題并不僅僅是由行政審批制度本身引起的，而是多種因素共同造成的，需要各項配套措施的跟進。，沒有改革措施的配套進行，行政審批制度改革就不能進一步向縱深推進，行政審批制度改革就不可能獲得真正意義上的成功。從某種意義上說，沒有全局性的行政管理體制內的各項具體制度的改革共同配合實施，任何一項改革都不可能取得成功。行政審批制度改革要改變目前的這種尷尬境地，就需要各項配套改革與之齊頭并進。

二、進一步深化行政審批制度改革的措施

第一，行政審批制度改革的過程中必須注意基礎理論的準備。行政審批制度改革不能只著眼于表面，還必須從深層去認識我國行政審批制度所存在的問題。當前，我國正在進行大幅度的行政審批制度改革，主要是清理審批項目的層次，在理論上還有待進一步地深入。事實上，行政審批制度的種種問題只是傳統行政審批制度的外部彰顯，如果進一步分析，我們就不難發現，它的背后還隱藏著更為本質的問題，這些問題主要體現在用以指導行政審批制度的理論根據陳舊。傳統行政審批制度的理論基礎是“政府管制論”，其中心思想是維護行政權力，強調國家管理的重要作用。這一理論的主要缺陷有兩點：一是強調行政權力的優越性；二是忽視個人權利保障。在這種理論中很難找到制約行政權力的依據。隨著社會的發展，這種理論所存在的實踐基礎已經發生重大變化。控制日益膨脹的行政權、崇尚法治與尊重個人權利成為當今社會的共識。因此，仍以計劃的經濟模式為存在基礎的“政府管制論”顯然不適應社會之需求，相應地，以該理論為基礎而建構的諸如行政審批等政府管理制度也就必然會暴露出各種問題。當前我們正在進行的職能轉變實際上就是要改革以往的管制型政府，逐步向服務型政府轉變。這里提到的服務型政府是指一種在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。可見，服務型政府與管制型政府體現著不同的兩種管理理念。在政民關系上，服務型政府摒棄管制型政府的官本位、政府本位、權力本位理念，向公民本位、社會本位、權利本位回歸；在公民權利上，服務型政府強調以人為本，保障和實現公民權利就是這種新的政民關系的內在要求；在政府職能上，服務型政府是以為公民服務為根本的出發點和歸宿。因此，以建立服務型政府理論為指導，對行政審批項目的清理應有三個層次的標準：第一，依據現行的法律、法規，修改或廢止那些與社會主義市場經濟發展不相適應的審批項目；第二，根據公共利益而不是方便行政管理的需要去審查行政審批項目；第三，從構建服務型政府的目標出發，對行政審批項目進行清理，對那些管制取向的行政審批項目加以廢止，對那些管理取向的項目進行修改。

第二，強化審批人員服務意識，提高審批人員素質。“萬事人為本”，有了完善的制度，還必須有一支優秀的隊伍去實施，否則再好的制度也發揮不了作用。由于行政審批涉及的社會關系復雜，專業性、技術性較強，而行政審批人員在實施審批行為時，又享有較大的自由裁量權，所以，行政審批人員必須具有良好的道德素質，熟練的專業知識和法律知識，并牢固樹立依法行政、為民服務的意識，以提高辦事的效率和質量。目前的一個突出問題就是審批人員的管理意識根深蒂固，服務意識卻十分薄弱，因此，提高審批人員素質的重點應放在淡化其行政審批意識，強化服務意識，采取引導、建議、勸告等非強制性手段，以謀求相對人合作，也就是說，行政審批制度改革需要行政審批人員思想觀念的轉變，要用民為本、以公民權利為本、以社會服務為本的服務型政府理念，代替官本位、權本位、管本位的傳統管制型政府理念，這樣他們才可能主動地參與改革，否則改革措施的執行就會走樣，流于形式。

第三，完善行政審批制度改革所需要的相關各項配套措施。這其中主要包括培育社會中介組織、構建公共財政體制等。行政審批制度改革的實質就是還權于民，將政府的一部分職能轉移給社會組織承擔。為了有效的實現這一點，要進一步培育和發展社會中介組織，提高整個社會的組織化程度，充分發揮行業協會、商會等民間組織對會員的自律作用，使他們自覺維護市場秩序并能夠承擔由行政管理部門轉移出來的一部分社會管理職能。我國目前中介組織發展遲緩，質量也不高，因此，規范和培育社會中介組織的發展是搞好行政審批制度改革，建設服務型政府的當務之急。

此外，行政審批中的收費混亂是企業和公眾反應最強烈的一個問題。從某種意義說，行政審批權是與行政收費聯系在一起的。這就是為什么行政審批的范圍如此之廣的重要原因。因此，各級政府在進行行政審批制度改革時，一般都對行政事業性收費和銀行賬戶進行了清理。這一舉措對于清除遺留問題、規范行政事業性收費具有重要意義。但是，要進一步遏制部門利益，從源頭上防止腐敗，就要實行“收支兩條線”部門財政預算以及國庫統收統支，構建公共財政體制，當然這將是一個逐步實現的過程。

行政審批制度改革涉及到政府職能內容、方式的轉變和管理體制的轉型，涉及對傳統的管制型政府模式的根本變革，改革所應該達到的最終目標是實現政府職能方式和管理體制的全面轉型，構筑服務型政府，實現這一轉型的過程是復雜的，需要各項配套措施的跟進。因此，在加快推進行政審批制度改革的同時，我們也必須考慮改革涉及政府與市場、政府與社會關系的重新調整，要充分認識行政審批制度改革的復雜性與艱巨性。由于社會、經濟生活的發展是不斷變化的，因而審批制度也必須根據社會發展的要求，不斷地對審批的范圍、對象、條件等進行調整，不能指望一勞永逸或者僅僅考慮短期的轟動效應，否則改革很容易走回頭路，重回到原先的軌道上。

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責任編輯 宋桂祝