“以人為本”與我國行政訴訟受案范圍的重構

［摘要］我國現行《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的規定存在諸多缺陷，致使行政訴訟受案范圍受到諸多不適當的限制。隨著我國行政法治的發展以及人權保護意識的增強，重構行政訴訟受案范圍已成為社會各界共同的呼聲。重構行政訴訟的受案范圍必須堅持“以人為本”人文精神的支撐與指引，最大限度地保護行政相對人的合法權益，并在此基礎上進行制度設計與安排。

［關鍵詞］以人為本；受案范圍；行政訴訟

［中圖分類號］Ｄ912．1［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2007）01－0015－02

一、我國行政訴訟受案范圍的局限性分析

行政訴訟受案范圍是行政訴訟制度的核心，也是行政訴訟中爭議最多的問題。我國現行《行政訴訟法》實施16年有余，應該說在保護公民、法人和其他組織合法權益，監督和控制行政權等方面發揮了重要作用。但同時也必須看到，現行立法對行政訴訟受案范圍的確立模式、可訴行政行為的范圍、行政訴訟權利保護等方面依然存在缺陷，致使行政訴訟受案范圍仍受到諸多不適當的限制。具體表現如下：

1．采用列舉式受案范圍模式，致使行政訴訟受案范圍過窄。從表面上看，我國《行政訴訟法》第2條似乎是一個關于受案范圍的概括性規定，但實際上，這條規定的立法本意并不在于確定行政訴訟的具體受案范圍，而在于確定行政訴訟受案范圍的標準，不能直接用于確定具體的行政爭議是否可訴。況且，這條規定中含有“依照本法”的限制，這進一步說明它僅僅表明了一種具有宣示意義的國家態度。《行政訴訟法》第11條采用肯定列舉方式列舉了可訴行政行為的范圍，第12條又采用了否定列舉的方式列舉了不可訴行政行為的范圍。由此可見，我國《行政訴訟法》采取的是列舉式受案范圍模式。列舉式受案范圍模式的缺點在于：由于成文法固有的局限性，不可能窮盡所有的可訴行政行為，便會造成肯定和否定范圍之外的大量行政行為無法進入行政訴訟的受案范圍，造成行政相對人投訴無門。

2．可訴行政行為范圍過窄，無法充分保護行政相對人的合法權益。我國《行政訴訟法》以具體行政行為為受案標準，對于抽象行政行為引起的爭議不列入受案范圍。這不利于行政相對人合法權益的保護。眾所周知，在行政機關的行政活動中，抽象行政行為具有相當的比重。抽象行政行為不僅適用范圍廣，而且還具有反復適用性。抽象行政行為一旦違法，其造成的影響和危害要遠遠大于具體行政行為。《行政訴訟法》將抽象行政行為排除于受案范圍之外，實際上致使大量的、主要的行政侵權行為處于司法審查的真空地帶。另外，根據《行政訴訟法》的規定，可訴行政行為必須是外部行為，行政機關對其工作人員的獎懲、任免等內部行為不可訴。這一規定是不科學的，因為行政機關對其工作人員獎懲、任免等決定，會對公務員的人身權、財產權等造成實際影響。從保障公務員權益的角度出發，應將其列入行政訴訟的受案范圍。

3．可訴行政行為僅限于侵犯人身權和財產權的行為，侵犯其他權利的行為被排除在受案范圍之外。根據我國《行政訴訟法》的規定，只有具體行政行為涉及公民、法人或其他組織的人身權或財產權的才可被起訴，凡涉及人身權、財產權以外的權利都不能起訴。這一規定無疑是欠妥的。人身權和財產權是現代民主和法治國家的公民所享有和保持的兩項基本權利。但公民的政治權利和社會權利也是公民基本人權的重要體現。如果這些權利受到行政機關的侵犯卻得不到救濟，則無疑是我國法治的敗筆。

我國《行政訴訟法》是1989年制定并通過的，當時確定行政訴訟受案范圍的一個重要指導原則是受案范圍不宜規定過寬，而應逐步擴大，同時要正確處理審判權和行政權的關系，法院不要代替行政機關行使行政權力，以保障行政機關依法有效地進行行政管理。由此可見，我國行政訴訟受案范圍的確立是受到法院承受能力以及對于行政權不能干預過多等方面原因的限制。同時，《行政訴訟法》出臺時，我國行政法制建設尚處于初始階段，人權意識的薄弱和人文精神的缺失使得我國行政訴訟受案范圍并沒有把對行政相對人權益的保護放到最根本的地位。因此，行政訴訟受案范圍過于狹窄也就不足為奇了。如果說我國行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規定是特定歷史條件下的產物，那么在《行政訴訟法》已實施16年后的今天，我國行政法制建設已取得了巨大的進步，人權保障事業得到空前的發展，因此重構我國行政訴訟的受案范圍，從而實現對行政相對人合法權益最大限度的保護，已成為我國行政法治發展的重中之重。

二、重構我國行政訴訟受案范圍，應堅持“以人為本”的指導思想

重構我國行政訴訟受案范圍，首先必須有一個正確的指導思想，以保證行政訴訟受案范圍的重構沿著正確的方向進行而不至于再次走入誤區。同時這一指導思想將成為重構我國行政訴訟受案范圍的精神指引與精神支柱，并貫穿在重構后的行政訴訟受案范圍之中。筆者認為，這一精神指引與精神支柱就是自始至終貫穿“以人為本”的理念。

1．“以人為本”的實質是“以人權為本”。西方社會在表述“以人為本”的意思時，往往更多地以“人文精神”來表述。人文精神是一套觀念體系，也是一種崇高的理念。其要義是：一切從人出發，以人為中心，把人作為觀念、行為和制度的主體；人的解放和自由，人的尊嚴、幸福和全面發展，應當成為個人、群體、社會和政府的終極關懷；作為主體的個人和團體，應當有公平、寬容、誠信、自主、自強、自律的自覺意識和觀念。人文精神以弘揚人的主體性和對人的權利的平等尊重和關懷為特質。“以人為本”的價值理念與人文主義精神的實質內涵是一致的，或者說，“人文精神的實質是以人為本”。

“以人為本”包含著對個人價值的尊重。它意味著對任何個人的合法權利都應給予合理的尊重。也意味著對人的活動所面臨的對象，都應注入人性化的理念。它要求我們對現實社會中一切違背人性發展合理要求的不尊重人的現象進行反思和超越，不斷推進人的全面發展。

“以人為本”的實質是“以人權為本”。尊重和保障人權是“以人為本”的實質和核心，是“以人為本”的生命力之所在，而人權正是行政訴訟法的邏輯起點。行政訴訟法的產生和存在正是來源于對公民、法人和其他組織合法權益的保護。同時對公民、法人和其他組織合法權益的保護也正是行政訴訟法最終的目的和價值。行政訴訟受案范圍作為行政訴訟法的核心組成部分，理應在目標模式上與行政訴訟法保持一致，即確定行政訴訟受案范圍應堅持“以人為本”，把對公民、法人和其他組織合法權益的保護作為最根本的目的和出發點。

2．“以人為本”是控制行政權的必然要求。在權利與權力關系中，應以何者為本位，一直是法學研究中舉足輕重的理論問題。對此學界有不同的觀點。張文顯教授認為：在權利與權力關系中，應以權利為本位。筆者認為這一觀點是科學和理性的。權力來源于權利。也就是說，公共權力的存在基點與運行的最終目標，就是保障全社會成員的自由與安全。即國家的一切權力都是為了權利而設定。權力是由權利創設而來的，沒有權利，就沒有權力。權力是為權利服務的。但權力一旦形成，如不加以控制，便容易走向反面。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是千古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到有界限的地方才休止。”

行政權作為一種重要的國家權力，本身具有主動性、廣泛性、強制性、優益性、裁量性、單方性、擴張性等特點，極容易被濫用，相對于強大的行政權而言，公民權處于弱勢地位。因此對公民權的保護與對行政權的控制便成了行政訴訟法最重要的立法目的。控制行政權是手段，保護公民權是根本。而在對公民權的保護途徑中，賦予公民訴權無疑是最有效的。提起行政訴訟的權利，是公民享有的一項憲法權利。對此，我國憲法第41條有明確規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關或國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提起申訴、控告或檢舉的權利”。因此，要切實保證公民憲法權利的實現，就要切實地賦予公民訴權。

三、“以人為本”，重構我國行政訴訟受案范圍的思考

1．關于確立受案范圍的模式。我國行政訴訟受案范圍模式為列舉式。這種列舉式存在的最大弊端就是難以窮盡所有可訴行政行為，無法全面保護行政相對人的權利，更違背了“以人為本”的理念和精神。因此筆者建議，我國行政訴訟受案范圍可采用下列模式來確定：對可訴行政行為的范圍作出概括性規定，對不可訴行政行為作出列舉式規定。即Ａ為概括式，Ｂ為排除項目，（Ａ－Ｂ）則為受案范圍。這種肯定的概括與否定的列舉相結合的方式吸收了概括式涵蓋面廣和列舉式界定明確的優點，對司法實踐具有良好的指導作用。

2．關于公民權益的保護范圍。完善的行政訴訟制度應當全面而廣泛地保護公民的各種權利和自由，這是社會文明和進步的表現，也是法治國家的基本要求。筆者認為，《行政訴訟法》作為一部重要的法律，它自身如不在對人身權、財產權之外的權利是否可以提起行政訴訟方面作出積極規定，就難以寄希望于其他法律、法規作出積極規定。因此，筆者建議在重構《行政訴訟法》的受案范圍時，應將公民權益的保護擴大到“合法權益”，不僅包括財產權、人身權和社會經濟權利、受教育權，同時亦包括政治權利和自由。唯有如此，才能真正實現對公民權利保護的最大化。

3．關于對抽象行政行為進行司法審查的范圍。從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規在內的所有抽象行政行為加以規范和監督，但從目前法制狀況及法規規章在執法的過程中所起的作用看，筆者認為應將規章及規章以下的規范性文件納入司法審查的范圍，而行政法規暫不納入司法審查范圍。主要理由是：目前行政法規具有較嚴格的制定和備案審查程序，相對而言具有較高的立法技術和水平，出現違法的可能性不大。而規章及其他規范性文件數量眾多且目前存在的問題較多，應首先列入司法審查的范圍。

4．行政機關對其工作人員的獎懲、任免等內部行政行為的可訴性。我國《行政訴訟法》在確定行政訴訟受案范圍時提起行政訴訟，并未對公民的職業進行限定。一個普通公民在進入公務員隊伍之后，不能忽略其作為一個人的獨立性，其人格并沒有被公務員的身份所吸收，而是依舊存在的。行政機關針對公務員作出了涉及其權利、義務的內部行為，如果該行為影響了公務員作為公民所具有的權益，就應該賦予其訴權，從而真正實現“以人為本”。

我國是一個有著幾千年封建專制傳統而缺乏法治傳統的國家。長期盛行的“官本位”思想使得我們缺乏法治賴以生存的理性文化和人文精神的土壤。尤其是長期以來，我國的行政法制建設中缺乏“以人為本”的信仰和理念，這也正是我國行政訴訟受案范圍不夠成熟和完善的根本原因。因此，重構我國的行政訴訟受案范圍，必須在指導思想上堅持“以人為本”，把保護公民、法人和其他組織的合法權益作為根本的出發點和最終的歸宿。

責任編輯 鄒順橋