“十一五”時期我國社會保障體制改革展望

(中國社會科學院人口與勞動經濟研究所，北京 100732)

[摘要]我國“十五”計劃期間社會保障體制改革取得了重大進展。城市初步建立了一個社會統籌與個人賬戶相結合的社會保障體系?！笆晃濉币巹澠陂g，我國將著力推進醫療保障體制改革和農村社會保障體系建設。在完善社會保障體系過程中，需要從擴大社會保障體系覆蓋面、增加財政投入、提高社會保障體系監管水平，以及做好農村社會保障體系建設整體規劃等方面著手，解決社會保障體系建設所面臨的若干深層次問題，從而實現社會保障體系可持續發展。

[關鍵詞]“十一五規劃” 社會保障發展目標 城市社會保障體制 農村社會保障體制

[中圖分類號]D632 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0016-07

[作者簡介]王德文(1967－)，安徽樅陽人，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員、社會保障研究室主任、勞動與社會保障研究中心副主任、經濟學博士，主要從事勞動力經濟學研究。

從20世紀90年末期開始我國全面建立城鎮社會保障體系，通過“十五”期間的努力，已初步建立了一個獨立于企業事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。2006年底，勞動和社會保障部制訂了我國社會保障事業“十一五”發展規劃。從進度上看，通過備方面努力，“十一五”發展目標能夠實現。但是，在完善社會保障體系過程中，一些深層次的問題，如養老金隱性債務、個人賬戶空賬、擴大覆蓋面的制度約束、農村社會保障體系建設滯后等等，都需要在“十一五”期間采取積極的改革措施，著力加以解決。

本文根據全國和調查省份社會保障事業“十一五”發展規劃，結合《中國城市就業和社會保障研究》住戶調查資料，分析我國社會保障體系改革進展狀況和主要問題，提出了有針對性的政策建議。

一、社會保障體制改革進展情況

(一)全國情況?！笆濉庇媱澠陂g，通過深化改革，我國城鎮社會保障事業取得發長足發展。首先，實施的“兩個確?！闭撸涌炝藝衅髽I改革和城鎮社會保障體制轉型。城鎮下崗職工通過再就業服務中心按月領取基本生活費，生活獲得了基本保障。“十五”期間，全國共籌集下崗職工基本生活保障資金618億元，確保了2400多萬進入再就業服務中心的下崗職工的基本生活。從2001年開始，國有企業下崗職工基本生活保障制度并軌轉入失業保險制度。同時，企業離退休人員的基本養老金也做到了按時足額發放。“十五”期間，全國共發放企業離退休人員基本養老金13867億元，其中補發歷史拖欠40多億元。

在東北三省改革試點成功經驗的推動下，我國城鎮社會保障體系的覆蓋面不斷擴大。到2005年底，基本養老保險參保人數達到1.75億人，比“九五”期末增加了3900多萬人，占城鎮就業數量比例從2000年的51.7％上升到55.2％，提高了3.5個百分點。養老保險社會化管理服務水平逐步提高，基本養老金實現了社會化發放，超過60％的企業退休人員納入社區實行社會化管理服務。企業年金制度也開始實行。

“十五”期間城鎮醫療保險體制改革進展最為迅速。到2005年底，城鎮職工基本醫療保險參保人數達到1.38億人，比“九五”期末增加了近1億人，占城鎮就業人員比例從2000年的15.7％上升到44.3％，提高了28.6個百分點。通過改革，城鎮初步實現了公費、勞保醫療制度向城鎮職工基本醫療保險制度的平穩轉軌。在建立基本醫療保險制度的同時，醫療補助、醫療救助和企業補充醫療保險等措施也相繼推行，較好地滿足了參保人員多層次的醫療需求。

失業保險覆蓋范圍繼續擴大。到2005年底，失業保險參保人數達到1.06 億人，比“九百”期末增加了240萬人。同時，失業保險制度的政策體系不斷完善，保障基本生活和促進就業的作用有所發揮。2005年全年共有678萬人享受過不同期限的失業保險待遇，比“九五”期末增加了381萬人。

“十五”期間工傷保險制度取得了巨大突破。2003年，國務院頒布的《工傷保險條例》奠定了工傷保險制度基本框架。隨后，有關參保、費率、認定、鑒定、康復、預防等方面的配套政策出臺，進一步完善了這項制度，發揮了它在保障工傷職工權益、分散企業風險、促進社會穩定等方面的重要作用。到2005年底，工傷保險參保人數達到8478萬人，比“九五”期末增加了4100萬人，參加工傷保險的人數占城鎮就業人數比例從2000年的18.8％上升到31.0％，提高了12.2個百分點。

城鎮生育保險覆蓋面也不斷擴大。全國有20個省、自治區、直轄市出臺了地方生育保險辦法，2005年底生育保險參保人數達到5408萬人，比“九五”期末增加2400多萬人，占城鎮就業人數比例也從13.0％上升到19.8％。

“十五”期間，農村社會養老保險制度處在調整和探索之中。2005年底，全國31個省、自治區、直轄市的1900個縣(市、區、旗)開展了農村社會養老保險工作，5442萬農民參保，占農村就業人數的11.2％，在數量和比例上都比“九五”期末有所下降。這種下降主要來自對農村社會養老保險基金整頓和規范，以防范其風險。在整頓規范農村養老保險制度的同時，推行了對被征地農民、鄉鎮企業從業人員、農民工等群體特點的社會保障體制改革試點，積累了有益的經驗。

(二)調查城市的社會保障覆蓋情況。2004年和2005年，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所在19個城市開展了《中國城市就業與社會保障研究》家庭和個人調查。樣本城市包括5個大城市和14個中小城市。為了便于比較，我們選擇了5個大城市及其周邊5個中等城市來進行分析。

這次調查采取了相同的統計口徑，選擇了大體相同的城市住戶和外來住戶數量，不僅為我們觀察包括外來移民的城市社會保障狀況，提供了難得的資料，而且也彌補了現有的統計不足。在目前的官方統計中，我們無法獲得有關外來移民，特別是農民工的社會保障狀況。樣本城市采取分層等距隨機抽樣方法，10個城市一共抽取了9336戶，其中城市住戶4823戶、外來住戶4513戶，合計25130人。

從調查情況看，對于城市本地勞動力而言，養老保險和醫療保險的覆蓋率較高，10個城市的養老保險覆蓋率平均為61.7％，醫療保險覆蓋率平均為52.3％，而失業保險和工傷保險平均都不到20％。與全國資料比較，養老保險和醫療保險的覆蓋率高于全國城鎮平均水平，但失業保險和工傷保險低于全國平均水平。

從城市之間比較看，省會城市并不一定好于中等城市。由于各城市所面臨的勞動力市場狀況和財政能力等因素差別，它們在建立社會保障體系進展等方面也存在著較大的差異。例如，無論是城市本地勞動力還是外來勞動力，5個中等城市的養老保險、醫療保險和失業保險的平均覆蓋率都大于5個大城市。

與城市本地勞動力相比，外來勞動力的社會保障覆蓋率非常低。城市外來勞動力的養老保險覆蓋率為8.3％，不到城市本地勞動力覆蓋率的1/7；城市外來勞動力的失業保險覆蓋率4.4％，不到城市本地勞動力覆蓋率的1/4；城市外來勞動力的醫療保險平均覆蓋率6.8％，不到城市本地勞動力覆蓋率的1/6。如果把外來勞動力數量也計算在內，那么，調整后的城鎮社會保障覆蓋率就會有所降低。隨著進入城市的農民工數量上升，城市人口和勞動力的基數增大，如果沒有覆蓋面同步或以更快速度擴大，那么，就會出現社會保障覆蓋率緩慢上升或下降的局面，“十五”期間養老保險覆蓋率和失業保險覆蓋率的變化就說明了這個問題。這也從一個側面反映出在城市化過程中我國社會保障體系建設仍面臨著艱巨的任務。

二、“十一五”時期

我國社會保障體制改革目標及其措施

(一)改革目標。“十一五”期間，我國社會保障體制改革的總體目標是：建立健全社會保障制度和管理服務體系，實現資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化。進一步擴大社會保障覆蓋范圍，基本實現城鎮各類就業人員平等享有社會保障。健全農村社會保障制度。到“十一五”期末，城鎮基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到2.23億人、3億人、1.2億人、1.4億人和8000萬人以上，參加農村社會養老保險和企業年金的人數逐步增長。

從增量變化看，“十一五”期間城鎮醫療保險覆蓋人數增加最多，新增1.62億人；其次是工傷保險，增加5522萬人；養老保險處于第三位，增加4813萬人；生育保險列第四位，增加2592萬人；失業保險處于最后一位，增加1352萬人。從增長率變化看，醫療保險和工傷保險的計劃目標在“十一五”期間都超過了兩位數的增長，分別達到15.6％和10.0％。生育保險的計劃目標在“十一五”期間也保持了較快增長，達到了7.8％。養老保險和失業保險的參保人數在“十一五”期間相對較慢。

到“十一五”末，全國醫療保險的參保人數將超過養老保險人數，處于第一位。工傷保險的參保人數將超過失業保險的參保人數，處于第三位。養老保險的參保人數降到第二位，而失業保險和生育保險的參保人數分別列第四位、第五位。與“十五”期間相比，除了失業保險的參保人數增長率外，參加其他四項保險的參保人數增長率都低于“十五”時期平均增長率，但它們的絕對數量增量都超過“十五”期間，因此，實現“十一五”規劃目標仍需要作出很大努力。

從調查省份看，由于省份之間經濟和社會保障事業發展不平衡，各省“十一五”期間社會保障發展目標也有較大差異。東部沿海省份由于經濟發達，收入水平高，財力充裕，社會保障事業發展的基礎較好，這些省份計劃在“十一五”期間社會保障事業有更大的發展。

在城鎮社會保障體系覆蓋企業職工的基礎上，廣東省力爭以促進非公有制企業職工、靈活就業人員參保為重點，努力擴大社會保險覆蓋面。計劃到2010年將95％的本省城鎮戶籍從業人員納入養老保險，全省城鎮職工基本養老保險參保人數達2180萬人，工傷、失業、基本醫療、生育保險參保人數分別達到2000萬人、1300萬人、2200萬人和600萬人。計劃到2008年，將工傷風險較高的建筑行業、非煤礦山等采掘行業的農民工全部納入工傷保險，將與城鎮用人單位簽訂勞動合同的農民工全部納入醫療保險范疇，將符合條件的被征地農民全部納入被征地農民養老保障范圍，在有條件的地區建立農村養老保險制度。計劃到2010年新型農村合作醫療覆蓋率達85％，建成以縣區統籌、保大病保住院為主的農村合作醫療體系，進一步完善農村醫療救助制度、城鄉低保和五保供養體系等等。

遼寧省計劃到“十一五”末期，基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、職工生育保險參保人數分別達到1328萬人、1100萬人、620萬人、550萬人、347萬人。做實基本養老保險個人賬戶基金466億元，累計做實667億元。

相比之下，中西部省份由于經濟落后，財政能力較弱，社會保障事業發展起步較晚，這些省份也計劃在“十一五”期間社會保障事業有所發展。湖北省參加養老保險的職工人數到“十一五”末，反而比“十五”末期有所下降。與全國水平比較，中西部省份在“十一五”期間的工傷保險發展相對較快。湖北和陜西兩省工傷保險的參保人數“十一五”增長速度都在兩位數以上。在醫療保險方面，仍然以廣東省的參保人數增長最快。

(二)主要措施。勞動和社會保障部制訂的《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要(2006年～2010年)》中提出了五個方面的具體措施。由于是參照全國規劃來制定本地規劃的，各地在政策措施選擇上具有高度的相似性。

一是完善各項社會保險制度。積極推廣東北三省完善城鎮社會保障體系試點經驗，采取統一政策，將非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入城鎮基本養老保險覆蓋范圍；改革社會保障資金征收和管理辦法，做實個人賬戶，建立基本養老金正常調整機制。發展企業年金制度和推進機關、事業單位養老保險制度改革。積極創造條件，基本實現基本養老保險省級統籌等。

在不斷完善城鎮基本醫療保障政策和管理條件下，建立健全運行保障機制，加快城鎮醫療救助制度建設，規范補充醫療保險，構建以基本醫療保障為主體，以保障大病風險為重點，兼顧多層次需求的醫療保障體系，逐步擴大基本醫療保障覆蓋范圍。

完善失業保險金申領辦法，結合失業人員求職和參加職業培訓的情況完善申領條件，建立失業保險與促進就業聯動機制。推動東部地區適當擴大失業保險基金支出范圍試點，發揮失業保險制度促進再就業功能。對靈活就業人員的失業保險問題做出相應的制度安排。逐步推進失業保險市(地)級統籌。

完善工傷保險政策和標準體系，擴大工傷保險覆蓋面。完善工傷認定制度和勞動能力鑒定制度，建立工傷事故的預防制度、工傷康復制度和工傷保險儲備金制度。進一步擴大生育保險覆蓋范圍，建立健全生育保險醫療服務管理體系和費用結算辦法。

探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。采取適合不同群體特點和需求的方式，著力推進被征地農民社會保險工作，優先解決農民工工傷保險和大病醫療保障問題，抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法?；窘⑿滦娃r村合作醫療制度。

二是多渠道籌措社會保險資金。規范征收流程，強化征收管理，做到社會保險費應收盡收。建立健全社會保險基金預決算制度，開辟新的渠道籌措社會保障基金，形成穩定的資金來源。妥善解決困難群體醫療保障費用來源問題，將困難企業職工、關閉破產企業退休人員、城鎮居民中的困難家庭納入醫療保障體系。

三是完善社會保障基金運營和監督管理機制。完善社會保障基金收支兩條線辦法，制定按基金性質進行分類投資的政策。在確?；鸢踩那疤嵯拢芯恐贫B老保險個人賬戶基金、農村社會養老保險基金投資管理辦法。加強全國社會保障基金和企業年金市場化投資運營的監管，實現規范運作和基金的保值增值。建立健全行政監督、專門監督、社會監督、內部控制相結合的監督體系，加大查處力度，堵塞基金支付漏洞。

四是完善參保人員社會保險關系轉移、銜接的政策措施。解決城鎮各類群體之間社會保險制度設計、政策銜接中存在的問題，實現不同群體之間社會保障制度政策的有效銜接，便利就業人員的擇業流動。

五是建立健全社會化管理服務體系。加強資源整合，規范服務標準和流程，推進社會保險經辦機構服務規范化、信息化、專業化建設。建立激勵和約束機制，全面提高社會化管理服務水平。加快公共老年服務設施和服務網絡建設，鼓勵有條件的地方興建退休人員公寓，提高退休人員的生活質量。

三、改革面臨的主要問題

無論從全國水平看，還是從調研省份看，在“十一五”規劃中，量化指標主要集中在擴大社會保障體系覆蓋面上，而解決社會保障資金缺口、做實個人賬戶、發揮社會保險的積極作用、解決城鎮個體勞動者和靈活就業人員、農民工、被征地農民、農村務農人員的社會保障問題，以及提高社會保障基金的運行績效等方面沒有明確的指標。這說明有些問題尚處于改革試點或積累經驗階段，短期內徹底解決的難度很大，需要通過“十一五”期間改革試點，為下一輪改革做好準備。就實現“十一五”社會保障發展目標來講，下一步改革面臨著如下的問題：

(一)擴大社會保障體系覆蓋面存在制度約束。從表1可以看出，如果以城鎮職工作為基數計算社會保障覆蓋率，那么，養老保險的參保比例超過100％，醫療保險和失業保險的參保比例均超過90％，工傷保險的參保比例超過70％，生育保險的參保比例接近50％。這些數據與按照城市就業人員的計算得到的結果有很大差距。這種差距預示著“十一五”期間擴大社會保障體系覆蓋面的重點對象應該是城鎮個體勞動者、靈活就業人員、私營企業就業人員、城鎮困難家庭群體、進城農民工等。但是，由于這些就業群體缺少單位依托，而社會保障制度設計在覆蓋對象劃定、繳費水平、繳費收益等方面存在著不完善的地方，擴大覆蓋面的工作難度很大。

從政策角度講，養老保險已經把非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入城鎮基本養老保險覆蓋范圍，但由于機關和事業單位改革尚未進行，這些人員被排除在城鎮養老保險覆蓋范圍之外。失業保險的參保人員范圍劃定為城鎮企事業單位職工，不包括城鎮個人經營戶和自我雇用者、靈活就業人員，也不包括國家機關工作人員。醫療保險的人員范圍也是劃定為城鎮單位的職工，沒有將城鎮個體勞動者、靈活就業人員、私營企業就業人員和農民工納入覆蓋范圍。很顯然，這種制度上的原因給擴大覆蓋面增添了一定難度。

社會保障繳費率高也不利于吸引企業和個人參加社會保險。按照“五項”社會保險(養老、醫療、失業、工傷和生育)繳費標準，企業需要為員工支付將近工資總額的25％配套資金，用于社會統籌。這種高繳費對企業并不帶來什么好處，因此，不少企業通過采取各種手段逃避繳費。由于城鎮個體勞動者、靈活就業人員和私營企業就業人員大多數屬于低收入群體，在缺乏企業或單位配套的情況下，個人需要繳納工資收入的28％左右，在繳費率高而收益預期不確定的情況下，這些群體缺乏加入城鎮社會保障體系的積極性。

(二)解決社會保障資金缺口的制度保障欠缺。養老和醫療是社會保障資金缺口的主要部分。按照制度設計，基本養老保險和基本醫療保險都需要建立個人賬戶，并將其與統籌賬戶分開，但在實際運行過程中，由于體制轉型產生了“老人”(新體制建立前的離退休人員)、“中人”(新體制建立前參加工作的尚未退休人員)、“新人”(新體制建立后參加工作的人員)的養老負擔問題，即“老人”和“中人”在新體制建立前缺乏積累，形成了一個巨大的缺口，結果使得統籌賬戶劃撥個人賬戶資金，用于支付離退休人員養老金，造成了個人賬戶“空賬”問題。解決這個問題對于保障社會保障體系可持續性發展和擴大覆蓋面有著重要意義。

為了解決養老金賬戶缺口問題，在20世紀90年代末政府曾嘗試國有股減持辦法，即通過股票市場出讓國有資產的方式，來填補歷史欠賬問題。但這項政策很快被終止。近年來，一些學者提出劃撥10％～15％的國有股來充實社?；?，利用這些股票資金收益，部分地解決社保資金缺口問題。還有些學者提出將部分外匯儲備劃撥充實社保基金。這些意見目前都停留在談論階段，政策上沒有實質性進展?！笆晃濉币巹澲皇翘岢隽艘鸩教岣呱鐣Ｕ现С稣钾斦傊С龅谋戎兀]有明確的比例，這就使得解決養老和醫療等社會保障資金缺口的問題充滿了變數。

由于歷史欠賬問題沒有及時解決，而通過高繳費率積累又需要較長時間，就形成了高費率與擴大覆蓋面之間的矛盾、現收現付運行與分賬運行目標之間的矛盾。加上社會保障資金統籌層次低和管理上的漏洞，養老和醫療等社會保障基金在大多數省份都是赤字運行，并且規模逐年上升。東北三省在試點改革過程中，中央財政轉移支付解決了其大部分赤字問題，但其他中西部省份自身難以消化社會保障資金的赤字問題。

(三)社會保險的基本功能尚未得到充分發揮。由于歷史遺留問題沒有解決和投入不足，社會保險的基本功能并沒有發揮其應有的作用。例如，由于衛生醫療體制改革滯后、公共衛生投入不足和醫療保險覆蓋率低，醫療保險在解決“看病難”和“看病貴”等問題上力不從心。

根據對天津、大連和青島三個城市調查，失業保險制度在運行過程中存在以下四個方面問題：一是覆蓋率仍然較低。城市靈活就業人員和農民工等被排除在外。二是失業保險金的受益水平太低。失業保險金水平處于城鎮低保和最低工資水平之間。三是失業保險金的受益水平和繳費貢獻之間缺乏關聯。無論繳費貢獻大小，失業保險金的領取水平與繳費年限有關，與繳費貢獻沒有關聯四是統籌層級較低。失業保險基本上是市級統籌，有些地方甚至是縣級統籌，統籌層次低導致抗御風險能力差由于上述原因，失業保險很難實現其保障基本生活和促進就業的目的。

工傷保險工作重心目前集中在醫療救治和經濟補償等方面，不僅覆蓋面小，而且屬于消極的工傷保險政策。積極的工傷保險政策應將工傷保險延伸到工傷事故和職業病發生之前和之后，通過加強安全生產和工傷預防，將工傷發生的概率降低到盡可能最小程度，保障就業人員的生命安全和健康。

(四)建立農民工和農村社會保障體系缺乏整體方案。從全國的規劃看，“十一五”期間政策的重心仍放在城市，并且提出了具體的目標。但是，針對建立農民工和農村社會保障體系只給出了指導性的意見，缺乏整體方案和長遠規劃。相對而言，東部地區一些省份，如廣東、江蘇和浙江等，對建立農民工和農村社會保障體系有比較明確的方案和長遠規劃。由于缺乏全國整體方案，隨著不同省(市)社會保障規劃實施，到“十一五”末，社會保障水平的地區差距將有可能進一步擴大。

從發展階段和收入水平看，我國目前已經具備條件建立農村社會保障體系。從協調城鄉發展和建立和諧社會的要求看，建立農村社會保障體系的需求更加迫切?！笆晃濉睍r期是我國社會經濟發展的關鍵性時期，起到承上啟下的作用。因此，下一步改革應考慮制定農民工和農村社會保障體系整體方案、發展規劃，用來推動社會保障事業的全面進步。

四、政策建議

“十一五”期間，我國社會保障事業應該有更大的發展。不僅要實現已經制定的目標，而且還要通過深化改革和加大投入，為建立覆蓋全民的社會保障體系做好準備。做好這項工作，將有利于確保社會保障體系的可持續發展，有利于我國國民經濟保持持續增長，有利于實現我國社會穩定、經濟繁榮和人民安居樂業。

(一)完善制度設計擴大社會保障覆蓋面。首先，通過適當降低基本養老保險和基本醫療保險過高的名義繳費率和參保標準，把城鎮個體經營人員、靈活就業人員納入城鎮社會保障體系覆蓋范圍，提高其參加社會保障的積極性。

其次，深化機關和事業單位社會保障制度改革，將公務員等納入統一的城鎮養老、醫療、失業、工傷和生育等社會保障體系，這樣，既擴大了城鎮社會保障的覆蓋面，又增加了社會保障資金的繳費基數和資金來源。

第三，對于城鎮低收入群體和貧困家庭，通過財政收入轉移和公共衛生保障等制度，對其加入社會保障體系給與一定比例的免費、低收費衛生服務或者醫療救助，將其納入城鎮社會保障體系。

第四，通過將繳費多少與繳費收益掛鉤，制定合理的收益水平和標準，充分發揮社會保險的積極功能。例如，適當提高或調整職工個人繳納失業保險費的比例，使雇主與雇員各承擔50％的繳款比例，提高就業人員參加失業保險的積極性。同時，適當縮短領取時限和適度提高失業保險待遇水平，發揮失業保險保障基本生活和促進就業的功能。

(二)加大政府投入和政策扶持力度。適當降低社會保障繳費率并不一定意味著會加大社會保障資金的缺口。如果通過合理的制度設計，它反而可能起到縮小社會保障資金缺口的作用。在解決社會保障資金缺口的問題上，首先要明確各級政府的社會保障的投入比例，并將其納入年度財政預算，確保落實到位。

其次，由國務院出面協調國資委、社保基金理事會、財政部、勞動和社會保障等相關部門，劃定國有企業盈利若干比例，用來充實社會保障基金。同時，建議劃撥一定比例的外匯儲備，用來彌補社會保障資金缺口。

第三，完善稅收制度，允許企業將繳納社會保障的費用列入稅前成本，提高企業繳納社會保障費用的積極性。在條件成熟情況下，將社會保障費改為社會保障稅，提高征收強制性。通過開征新的稅種，如利息稅、遺產稅，或者發行債券、彩票或其他募捐方式，擴大社會保障資金的籌集渠道。

(三)提高社會保障的征管、統籌和配套水平。除了財政投入外，個人和企業繳費是社會保障資金的重要來源。因此，要加強社會保險基金征繳和支出監督，在全面落實企業和個人責任的基礎上，盡量做到社會保險基金賬戶收支平衡。

其次，提高社會保險的統籌層次。目前，養老保險基金在12個省基本實行了省級統籌；失業保險基金大多數只做到了在地市級層次上統籌。醫療保險基金大多停留在縣市級層次統籌。“十一五”期間應提高社會保障基金的統籌層次，爭取將“五大”保險基金做到省級統籌層次水平。

第三，解決好社會保障制度內部之間以及與其他政策的銜接問題。例如，失業保險只能對參加這一制度的保障對象在需要時提供一定期限、一定水平的幫助或補償。如果失業超過失業保險待遇期限而又無法就業，變成長期失業者，或者臨近退休年齡的失業者，這時失業保險就起不到應有的作用。需要借助社會救助制度或最低生活保障制度，對其提供幫助。針對青年失業問題，如果把部分失業保險金用于青年失業者的培訓支出，提高其就業能力，也會減輕對失業保險的壓力。

(四)加快農民工和農村社會保障體系建設步伐。將農民工納入城鎮社會保障體系，需要結合農民就業和流動特點，分類設計和處理。對于擁有比較穩定職業并在城鎮就業時間較長的農民工，可以將其直接納入城鎮社會保障體系，與城市職工同等繳費、享受同等待遇。對于沒有穩定職業且流動性大的農民工，可設計過渡性方案，劃定強制性險種和自愿性險種，強制性險種必須參加，自愿性險種尊重個人選擇。對于進城從事經營性的自我雇用農民工，可參照城鎮個體戶參保辦法。農民工加入城鎮社會保障體系的資金來源，采取個人、企業和財政三方籌集。

針對失地農民的社會保障，在給與農民土地補償金的同時，還應該為其建立相應的養老、醫療、失業、低保等社會保障，加大對他們的就業培訓，提高其就業能力。失地農民加入社會保障體系的資金來源可以從財政撥款和土地使用權出讓金中按比例提取，進行籌集。

農村社會保障體系建設應在全面建立農村最低生活保障制度和新型合作醫療制度的基礎上，分地區探索建立農村養老保障制度。通過改革養老保險制度，鼓勵有條件的地區發展城鄉一體化的國民養老金和公共醫療制度。

責任編輯：垠 喜