擴大內需應充分利用市場功能

[摘要]擴大內需在進一步降低政府干預，充分利用市場功能的基礎上進行，才有可能實現最優的配置和安排；而脫離市場，人為擴大消費的政策實不足取。這是本文對上一輪經濟周期和第一次擴大內需政策分析得出的主要結論。為推動擴大內需戰略的實施，公共政策需要做出相應的調整：加快財政制度改革，政府承擔起提供公共消費品的責任；轉變政府職能、構建公共服務型政府及完善宏觀調控等。

[關鍵詞]經濟周期 擴大內需 公共消費 財政政策

[中圖分類號]F045 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0038-03

[作者簡介]趙曉(1967－)，江西奉新人，北京科技大學教授，主要研究方向為宏觀經濟；陳光磊(1978－)，江西奉新人，北京大學中國經濟研究中心博士研究生，主要研究方向：經濟學。

一、我國擴大內需政策及經濟周期分析

(一)第一次擴大內需政策回顧與分析

1．我國經濟周期的回顧。由于宏觀經濟更多采用“同比增長”的度量指標，所以，直到1998年3月，人們才意識到通貨緊縮問題。解釋緊縮的起因主要有：政策失誤，經濟運行內生結果，外部沖擊。

而要真正把握這場通貨緊縮的成因必須解釋三個問題：(1)通貨緊縮為什么緊隨通貨膨脹之后，1993年宏觀調控措施是否矯枉過正。(2)為什么資本品一主要是生產資料價格和工業部門工業品出廠價格一指數率先下跌。(3)為什么會出現全面的產能過剩。

經濟學認為只有不合理的制度安排，沒有非理性的個體行為和個體選擇。個體包括個人、企業和政府盲目投資、重復建設的說法并不準確。在市場經濟中，投資領域的經營者無法從消費者的行動中獲得與其經營有直接相關的信息，會高度依賴如利率等所傳遞的一般性市場信息。一旦銀行信貸擴張時，企業在虛假的價格信息的誤導下，就會重新配置資源，從消費領域轉移到投資領域。1992年中國的市場雖然并不健全，但各種企業的經營已經無法依賴計劃，主要還是靠價格指引。所謂經濟過熱時，產生更多的是錯誤投資而不是盲目投資或過度投資。錯誤投資意味著社會生產結構和生產秩序的扭曲，對社會生產造成的危害超出程度一般的過度投資。

中國開始出現各種產品供大于求狀況，生產資料首當其沖，整體生產能力的發揮還不到80％。過度投資理論沒有資本結構的概念，考慮不到生產結構的變化，僅靠推測建設工期，無法解釋如此全面的產能過剩。而僅僅從消除過剩的結果出發得出推行積極財政政策(如公共工程支出，新農村運動等)并沒有從根本上解決結構問題，治標未治本。沒有認清這一點，在治理過程中，有關政府宏觀經濟管理部門往往會高估自身對經濟的調控能力，而低估市場機制的自我調節能力；容易夸大市場機制的缺陷及其影響，而低估行政干預的成本和危害。

2．積極財政貨幣政策過程及政策演進。1998年7月，國務院轉發了當時國家發展計劃委員會《關于今年上半年經濟運行情況和下半年工作建議》，正式決定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。1998年8月，全國人民代表大會常務委員會第四次會議審議通過了財政部的中央預算調整方案，決定增發1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎設施專項建設，標志著積極財政政策正式啟動。目的是以增加社會總需求作為切入點，抑制經濟衰退。財政政策包括四大常用工具：預算政策、稅收政策、支出政策和公債政策。1998；年以來實施的積極財政政策，所采取的各項措施基本上都可以歸類為以上四個領域。

由于最初的失效，貨幣政策被看作只是通過國債發行起到對財政政策協調配合的作用。人民銀行放松銀根的政策，主要集中在加大貨幣供應量和降低利率方面，這一過程的主要措施總結為四個方面：(1)存貸款方面；(2)法定存款準備金；(3)公開市場操作；(4)金融穩定計劃。

(二)從財政制度角度看我國經濟增長

1．我國財政制度變遷的內生性。在“放權讓利”的道路上，企業與中央政府之間存在信息不對稱問題，由于政治集權，放松管制必須通過向地方政府分權來進行。中央政府代表國家所要做的是調節中央與地方之間財政關系，而計劃體制中對經濟的集中控制則轉變為市場機制中的宏觀調控職能。從這個意義上來看，分權在很大程度上是放松管制的手段，是由經濟改革目標內生決定的。

2．地方政府預算軟約束。一直以來，政府通過國有化和政策制定掌控了眾多經濟資源，通過這些資源直接影響到微觀經濟主體的決策行為，從而影響到經濟體的產出水平。政府行為對經濟增長的影響可以從以下幾個方面進行考察：直接通過投資影響資源配置；通過產業政策影響地區經濟結構和經濟增長；通過財政、行政和法律手段調控貿易政策，進而影響經濟主體的決策；直接干預或間接影響價格水平等。上述行為內生于特定的政府結構，這些行為可能直接影響到消費者和生產者福利，也可能通過影響收入水平或價格水平來影響資源配置。在分稅制度下，我國形成了地方政府主導的區域經濟模式。通過市場化改革，投資拉動，區域經濟規模迅速擴大，創造了“中國經濟奇跡”。

3．地方政府主導經濟的發展模式。因為由中國經濟改革目標內生決定，分稅制是強迫性制度變遷的結果。制度供給失衡的條件下的財政分權，存在制度供給失衡問題：沒有法律保障、財政分權和行政垂直集權矛盾以及制度安排責任界定不明確。

我國的制度安排使以財政最大化為目標的地方政府同時具有兩種行為的激勵：一是直接參與市場的形成和運作，實現對不發育或殘缺市場機制的部分替代，從推動經濟發展中彌補財政缺口；二是利用產權界定模糊(土地征用等)和預算“軟約束”(預算外收入，地方政府隱性舉債等)攫取利益。地方政府行為在二者之間搖擺，政府主導經濟模式決定了經濟改革的方向和進程。

在漸進式改革中，中央政府(委托人)通常通過地方政府(代理人)在現行的行政框架內推進制度變遷。隨著依靠制度模糊租金來贖買代理人進一步進行體制改革的邊際成本越來越高，現有財政分權制度的交易費用正在迅速上升。這個改革路徑的戰略性拐點的政治經濟學含義是：在此處，繼續實行分稅制度，地方主導經濟增長的邊際成本等于或即將超過其邊際收益。因此，必須從明晰產權和硬化預算約束的角度，規范地方政府所面臨的制度環境，這個過程只有中央政府采取政府主導的自上而下的強制性制度變遷來實施才是成本最小的，才能盡快改變制度變遷自我強化的路徑依賴，實現真正的市場經濟，走上健康穩定的發展道路，這也是長期擴大內需的重要制度前提。

從制度變遷的角度，重新審視分稅制的制度設計過程，理清其中的脈絡是十分必要的。擴大內需問題，便能從這一理性的梳理當中找到根源。

二、第一次擴大內需政策的不足及改善對策

第一次擴大內需政策的主要的理論基礎是凱恩斯學派的需求管理理論，是以通貨膨脹，擴大政府投資，反蕭條、解決失業問題的一系列理論和政策為主導的。增加總需求主要有兩種方法，一是增加消費支出，二是增加投資支出。凱恩斯主義忽略了資本結構和跨期調整問題，以及經濟活動是連續的“跨期”行為。同時抽象掉了個人、企業等市場過程的參與者，只注重總量(如總產出，就業)等之間的簡單總量均衡關系，并以之替代其他各種經濟關系對于現實宏觀經濟問題的影響和解釋。不可否認，為擺脫深度經濟危機而實行凱恩斯主義會取得很快的成效。但目前如果一味地實行擴張性需求管理政策(這正是轉型經濟慣有的沖動)，而不是從完善市場經濟制度的角度出發，研究經濟周期發生的深層次原因以及如何預防，將是很大的政策失誤。

(一)第一次擴大內需政策的不足

經濟衰退時，擴張性財政政策對經濟確有積極作用，但同時也對政策的制定、執行、評估提出了很高的要求。學界對于第一次擴大內需的負面效應和不足的討論并不多，多是從財政赤字和債務規模過大，加大了財政風險和財政政策手段不夠全的角度來看的，對政策的一致性、效益的評價也有含糊的地方，尤其一些措施對當前經濟運行仍有很大影響，有必要重新總結一下，從中獲取一些經驗和新的認識。

1．財政收支的超常增長。第一次實行積極財政政策時，加大政府支出卻沒有降低政府收入，降低了財政政策的作用力度。原因有幾點：一是所得稅減免對居民消費一儲蓄決策影響不大，反而有可能會增加儲蓄；二是取消了大量不合理收費項目，相當于減輕了企業的負擔；三是擔心政策財政狀況不能承受。

如何解釋積極財政政策實施過程中，支出擴張政策與收入緊縮政策的矛盾?因為經濟衰退期不大可能會出現稅收收入反倒自然性超常增長的現象。既然沒有新增稅種，也沒有提高稅率和實行增稅政策。很大可能就是在支出擴張過程中，實行了扭曲產業結構，有利于稅收增收的通貨膨脹政策。局部經濟過熱等現象，產能過剩、房價飛漲也正是財政收入增速排名前幾位的幾個省市經濟發展的典型特征。以犧牲經濟良性發展換來的財政收入和支出的非正常增長，違背了實施財政政策的本意。

2．財政政策的排擠效應和拉動效應。財政赤字有沒有排擠效應和對經濟增長是否起到拉動作用是衡量政策績效的兩個重要指標，國內也有很多這方面的實證。在我們看來，財政政策的拉動作用是有限的。由于各類原因，造成民間部門投資對利率缺乏彈性。因此，財政赤字具有零排擠效應。這種說法的問題在于在利率沒有市場化的情況下，投資資金一旦緊張就只能實行信貸配給，不需要經過利率就可以直接排擠民間投資了。事實上，財政政策的實施過程中，確實存在占用銀行貸款資金的問題。

3．國債投資的結構問題。作為積極財政政策主要工具之一的支出政策的方向是公共工程支出而不是社會保障支出。國債資金被廣泛地運用于公共工程建設，而中央政府的相關部門是支配國債資金的決策者，這強化了高度集中的審批制度，降低政府資金配置效率并且強化了地方利益；另一方面，社會保障支出的不足，嚴重遲滯了市場化改革的進行。同期的公共教育、衛生等占財政支出卻不斷下降。

總的來說，第一次擴大內需的政策沒有起到幫助市場調整生產結構的作用，通過國債項目和長期低利率，制造了一些低效的公共工程和新的信貸擴張，支出的投向忽視了教育、醫療和社會保障安全網等公共品的提供。

(二)關于拉動內需的戰略建議

我們所講的拉動內需目標，不僅是指啟動現在的需求，更重要的是指未來的需求，以實現經濟動態有效增長的目標。這是擴大內需作為國家戰略的深刻含義。相信市場能實現最優的配置和安排，這也是我們從分析上一輪經濟周期和積極財政政策中得出的主要結論。為推動擴大內需戰略的實施，公共政策應當做出相應的調整。本課題集中于財政等政策調整的戰略構想，但并不意味著其它公共政策，如貨幣政策等無足輕重。我國的金融問題歸根結底是財政脆弱性問題，一旦嚴格執行財經紀律，理順中央和地方的財政分權關系，改革和市場化的進程將大大加快，利用金融機構實行信用膨脹的政策會被遏制，貨幣政策可以作為獨立的調控工具充分發揮作用。基于以上的討論，我們為實施公共政策配合擴大內需戰略提出如下建議：

1．加快快財政制度改革。消除地方政府干預經濟運行的動機要割斷二者之間聯系，減少因信貸擴張而引發經濟波動的可能性。由于我國特殊的財政分權關系，大部分的公共消費品由地方政府提供，中央和地方責權的重新劃分和定義應當提上新一輪稅改的議事日程。最后公共消費品的責任還是應當由地方政府承擔。優化公共產品和公共服務的質量后，社會發展才能建立在人性化的平臺之上，高效的市場競爭才能運作，才能真正落實以人為本的科學發展觀。財政政策應加快淡出步伐，特別是政府要退出競爭性行業，建立公共財政體制。

2．轉變政府職能，構建公共服務型政府。將政府部門從事的公共管理活動放在市場經濟運行的背景下重新定位，界定其應擔負的職能，歸納其必須發揮的作用。在現代經濟社會的諸種產業中，政府部門所經營的產業就是公共物品或服務。公共服務型政府的全部職能事項，說到底就是為滿足社會公共需要而生產或提供公共物品或服務。政府行業主管部門的宏觀經濟服務職能和宏觀經濟管理職能主要應通過市場力量進行。

3．完善宏觀調控。我國從計劃經濟向市場經濟過渡，并不意味著弱化宏觀調控。在構建市場經濟的過程中，經濟轉型往往伴隨很多不利的方面，尤其在內需與外需、產業和行業結構調整這些經濟發展的重要方面，更應該強調宏觀調控的作用；另一方面，正確的宏觀調控可以保證經濟的長期平穩發展，但若是宏觀調控措施不當，則會造成嚴重的后果，所以，我們不僅應該重視宏觀調控的作用，更重要的是能夠使用科學完善的宏觀調控措施。

責任編輯：垠 喜