我國農村養老保險制度創新的若干思路

(中央民族大學經濟學院，北京100081)

[摘要]農村養老保險制度的創新對于提高農民生活水平，拉動農村需求，構建城鄉和諧社會具有重大意義。本文提出和探討農村養老保險制度創新的原則和目標、實施機制以及支持措施。

[關鍵詞]農村養老保險 制度創新 實施機制 支持措施

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2007)03-0023-03

[作者簡介]史錦華(1967-)，女，河北滄州人，經濟學博士，中央民族大學經濟學院教師。研究方向：經濟運行與金融調控。

當前，農村消費需求不旺，除了農民收入增長緩慢原因之外，就是農村的養老、大病醫療問題尚未得到很好的解決，農村社會保障制度不完善，農民尚有后顧之憂。建設社會主義和諧社會目標之一是構建城鄉和諧，縮小貧富差距。但是中國的特殊國情是城鄉差距大、農村貧困人口多，因此，當務之急是建立起農村社會保障的基礎框架。針對農村的現實需求，對早期農村養老保障制度進行根本性改革，研究建立完善的新型農村養老保險制度成為十分必要和迫切的問題。本文認為，農村養老保險制度應在制度設計的原則、目標、內容、實施機制等方面有所創新，要適合當前我國“三農”問題實際情況，既有一般指導原則和硬性指標，又要結合不同地區的經濟發展水平制定切實可行的措施。

一、農村養老保險制度創新的原則與目標

農村養老保險制度創新應當堅持的原則是：

1．立足于“三農”現實、統一籌劃的原則。農村養老保險制度的創新必須結合農業產業結構的調整和發展，社會主義新農村建設，以及縮小城鄉差距來整體設計，統一籌劃，否則就會缺乏長遠動力。

2．統一指導和分步實施的原則。我國農村人口占總人口的70％多，農村地域廣大，各省各地之間經濟發展水平不一、經濟承受能力不同。在堅持統一指導的前提下，要結合不同地區的現實情況，從條件成熟地區開始，分步推進實施新型農村養老保險制度。

3．公平與效率相統一的原則。這里的“公平”具有兩層意思：一是由于中國“二元經濟”結構的存在，導致“三農”長期在“體制外”循環，受到另類政策對待，但是，“三農”在我國整個的經濟發展中做出了重大貢獻，社會保障在農村的缺失，與農民所做的犧牲與貢獻是極不相稱的。將農民納入社會保障體系，對農民實行“國民化”待遇，有利于和諧社會的構建。二是指對于農村中所有以“農民”為身份的公民實現機會均等的原則。新型農村養老保險制度的設計要具有激勵機制，要以最少的支出和成本來使盡可能多的人獲得養老保障，使養老保險基金能保值增值，不斷實現良性循環。

4．區別對待與多種保障方式相結合的原則。要結合現代高科技農業的發展、農業資源環境保護、農村計劃生育、失地農民權益保障等政策，區分不同的人群，實行區別對待，在農村養老保險制度創新的安排上給與特殊優惠。另外，在推進社會養老保障的同時，要大力宣傳中國優良的道德傳統文化，發揮個人、家庭的養老保障作用。

農村養老保險制度創新的目標為：以做好目前新型農村養老保險試點地區工作為突破口，加大政府的財政和政策支持力度，分地區穩步推進農村養老保險制度創新，力爭到2015年使參保人口占農村應保人口的50％左右，爭取在2025年基本建立起覆蓋全部農村人口、實現基本生活保障的養老制度。同時，要逐步完善法律法規，實現保障形式多樣化、資金來源多元化、基金管理規范化、服務水平標準化等比較健全的制度體系。

二、農村養老保險制度創新的實施機制

1．制度保障。農村養老保險制度的建立可以說是國家自上而下的強制性制度變遷，因此，制度保障尤為重要。鑒于目前還沒有出臺農村養老保險的有關法律，比較現實可行的方針是繼續實行并完善民政部制定的《基本方案》。但是，國家應盡快就此問題進行調查研究，爭取早日出臺一部《農村(民)養老保險法》。這樣不但可以規范農村養老保險機制的運作，而且能增加農民對社會養老保險的信任，如果出現養老保險方面的訴訟，仲裁機構或人民法院均能依法進行仲裁或判決。

2．政府責任。目前，在我國農業發展緩慢、增收困難、農村人口老齡化趨勢加快的形勢下，政府對農村養老保險有必要承擔直接的責任。總的來說，政府的責任主要包括三個方面：政策制定責任、財政支持責任和法律保障責任。農村養老保險制度作為一種公共產品，需要政府的財政投入和成本支出。在我國現階段城鎮養老保險制度體系已經建立起來的情況下，政府應把制度建設的重點放在農村，著力構建和經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架，建立健全農村社會保障的管理體制，兌現國家對農村社會保障的財政責任；推動多渠道籌集農村社會保障資金，確保農村社會保障基金的保值增值，建立健全農村社會保障事業的監管機制；推動農村社會保障的立法建設，創造適宜農村社會保障制度建設的外部環境(李迎生，2005)。

3．保障對象。根據2000年我國第五次全國人口普查顯示，農村人口達80739萬，但到2006年底，只有5442萬農民參保，占農民總人口的比重僅為6.74％。針對這種情況，根據農村新型養老保險制度設計的原則和目標，應盡快擴大保障對象和覆蓋人群。參保對象可以定為：男年齡為16～60歲、女年齡為16～55歲，其戶口在農村的公民均可在當地參加養老保險。對于富裕型的地區和溫飽型中經濟條件較好的農民，可實行強制性參保；對于溫飽型中條件較差的和貧困型地區的農民，采取自愿參保。同時，依照國務院《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》精神，把農村中生活特別困難者，納入農村養老保險制度的救助參保對象。

4．資金籌集和賬戶設計。農民的養老問題關鍵在于經濟保障，資金的籌集是新型農村養老保險制度的關鍵問題。《基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，表明政府的財政支持責任沒有到位。溫克勒在研究歐盟國家農民養老金的財政狀況時提出的：“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼。”改革開放20多年來，我國經濟以年均8％左右的速度發展，應讓全體國民都能夠分享到經濟發展的成果。要加大政府的財政支持力度，建立低保財政資金支持，并將低保資金列入財政預算的制度；根據各地發展水平，實行中央財政資金轉移支付，地方財政資金配套補貼的措施建立基本養老基金。在個人養老保險基金的繳納上，繼續實行等級制度；每個人都可以根據養老保障需要，來選擇不同的等級。

在賬戶設計上，一個養老保險基金賬戶包括政府提供的基本養老金和個人(家庭)自籌繳納的養老保險金，輔之以集體養老基金補貼和個人自愿養老儲蓄等。在經濟發達的農村地區，可以建立針對每個人的養老保險基金賬戶。在條件較差的農村地區，作為最終向個人養老保險基金賬戶過渡的形式，可以針對一個家庭建立一個養老保險基金賬戶。家庭內部成員之間可以互為調劑，上一輩老人去世后余下的養老基金可以充實到后輩人的賬戶中，這有利于資金的節約和合理使用。在養老保險基金繳納的每一期初，政府先提供基本養老保險金的50％；另外50％和個人繳納的數額相配套，待個人繳納完畢后政府的配套基金到位。在繳納標準上，要按照國際通行的養老保險測算模式進行保險費和養老待遇的設計，設計從低到高多個標準檔次，由參保人根據不同的經濟條件、收入水平、健康狀況進行自主選擇，并可在申請批準后調整繳納檔次。最低繳費標準按最低享受(支付)標準倒推，加上政府和集體的補助后，應能保證基本的養老需要。

另外，要制定城鄉社會保險關系轉移、銜接辦法，保障農民的養老金能在地區之間進行有效流轉，能在不同的保障方式之間進行有效接轉。

5．基金的管理與運營。農村養老保險基金是對農民的負債基金，是參保農民日后養老的“活命錢”，是農村養老保險制度運行的基石，其管理和運營的質量直接關系到該制度的成敗。在機構建制上，可設立農村養老保險基金管理監督委員會，主要負責基金管理、投資運營和內部稽核審計等工作。在基金征管上，可由勞動和社會保障部門負責養老金的征繳和管理。在基金的運營上，要以安全性、流動性和收益性為核心，合理設置各類投資項目，既保障基金的安全，又實現基金的保值增值。同時，應加大社會監督力度，建立開放式的監督機制，完善審計、財政等各有關部門聯合組成的外部監督機制，充分保證基金安全。

6．保險基金給付。原則上男年滿60周歲、女年滿55歲時開始領取養老保險，享受一定的給付標準。按照個人繳納基金檔次所規定的養老保險領取標準，按月給付或按季給付。據測算，如果一個16歲的年輕人現在每年繳費190元，那么在他(她)60歲以后可每月領取100元養老保險金；如果每年繳納570元，則每月領取300元養老保險金。在保障水平上，原則要求應達到低保標準的120％以上，或在農民人均純收入的15％至30％的幅度之內。

三、農村養老保險制度創新的支持措施

1．加大宣傳力度，強化農民的養老保險意識。一種制度的確立必須得到社會的廣泛認可，否則就難以長久。農村養老保險制度的建立，意味著廣大農民從傳統的家庭保障意識向現代保障意識的轉變，必然會受到傳統思想、文化、心理以及價值取向的阻滯。因此，要想使所有農民都能理解、支持和參加農村社會養老保險，就必須認真做好扎實細致的宣傳普及工作，引導農民轉變思想，由“要我保險”變“我要保險”。

2．提高農民收入水平，繼續穩定土地保障。在繼續對“三農”實行多予少取的政策支持之外，還應對農村土地制度進行改革。近些年，在城市化、工業化、現代化的背景下，我國農村土地制度的弊端不斷凸現，如耕地減少、土地收益降低、土地自行流轉困難等。在農村土地制度的完善中，要重視引入市場機制，發展農村土地現代產權制度，對農村土地資源進行合理配置。

3．加快農村金融改革和創新，促進農村金融市場發展。農村銀行的試點和推行，對于動員民間資財，引導城市多余資金向農村流動，啟動農村消費市場都是十分必要和有益的。今后要積極探索發展農村金融市場的道路，加快構建功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力的農村金融體系，促進農村金融市場發展。

責任編輯：垠 喜