事業(yè)單位改革要巧用“三力”

[摘要]事業(yè)單位改革是一項龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要從研究系統(tǒng)的內(nèi)部要素和環(huán)境影響入手，尋找合適的“支點”，來增大改革的“壓力”，放大改革的“動力”，漸減改革的“阻力”，確保事業(yè)單位改革快速、有效、穩(wěn)定、和諧地推進(jìn)。

[關(guān)健詞]事業(yè)單位 改革 對策

[中圖分類號]D61 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）05-0093-02

[作者簡介]蔣佳林（1963—），江西萬年人，中共無錫市委黨校培訓(xùn)中心副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，主要研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代化理論。

事業(yè)單位改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其進(jìn)程不僅影響到公共服務(wù)的質(zhì)量，也直接影響到國家軟實力的提升，關(guān)系到和諧社會的建設(shè)。加快事業(yè)單位改革的進(jìn)程，確保事業(yè)單位改革的質(zhì)量，需要深入研究其系統(tǒng)的內(nèi)部要素和外部環(huán)境，用好系統(tǒng)內(nèi)外一切有利的力量，尋找合適的“支點”。

善增“壓力”

事業(yè)單位改革是一個系統(tǒng)的功能轉(zhuǎn)換過程。使一個處于穩(wěn)定態(tài)系統(tǒng)的功能產(chǎn)生變異，系統(tǒng)內(nèi)外的壓力是不可缺少的。壓力可以使系統(tǒng)內(nèi)各要素重新尋找適應(yīng)的位置，要素之間的聯(lián)系方式將發(fā)生大的改變，使系統(tǒng)的功能趨于強(qiáng)大。

1.轉(zhuǎn)政府壓力為單位壓力。傳統(tǒng)事業(yè)管理體制是計劃經(jīng)濟(jì)與高度集權(quán)行政管理體制下國家包辦事業(yè)、壟斷事業(yè)資源的產(chǎn)物。由于國家掌握了幾乎全部事業(yè)資源， 加之所有制結(jié)構(gòu)單一及國家依據(jù)“計劃一切”、“管理一切”原則配置事業(yè)資源、管理社會事業(yè)， 整個社會事業(yè)納入國家直接控制之中， 社會事業(yè)變成了國家事業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，公共需求的品種和數(shù)量急劇增加，社會事業(yè)國家舉辦的“一條腿走路”局面需要徹底改變。要推進(jìn)公共事業(yè)多元化進(jìn)程，實現(xiàn)國家事業(yè)的社會回歸，充分調(diào)動市場機(jī)制、社會機(jī)制發(fā)展社會事業(yè)的積極性，保持合理的競爭態(tài)勢，變政府壓力為單位壓力，轉(zhuǎn)換壓力的“受力面”，使系統(tǒng)內(nèi)最具活力要素的潛能得到發(fā)揮，增強(qiáng)系統(tǒng)的“原動力”。

2.加大公共服務(wù)的采購力度。調(diào)動市場機(jī)制、社會機(jī)制的積極性，應(yīng)改革事業(yè)單位財政資源的撥付辦法，從“養(yǎng)人型”變成“養(yǎng)事型”。擴(kuò)大公共服務(wù)的采購范圍。這樣不僅可使有限的財政資源得到更充分的利用，而且可以拓寬企業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增添“后勁”。規(guī)范公共服務(wù)的采購程序，放大了事業(yè)單位生存、發(fā)展的壓力，將使事業(yè)單位內(nèi)部的凝聚力進(jìn)一步增強(qiáng)。

3.加強(qiáng)事業(yè)單位的資產(chǎn)管理。據(jù)有關(guān)資料顯示，事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)近3000億。不少地方的黃金地段房產(chǎn)為事業(yè)單位所用，資產(chǎn)總量非常龐大。大量土地和房產(chǎn)的無償占用，一方面會帶來事業(yè)單位分配的苦樂不均，增大了事業(yè)單位到主管部門和財政部門申請項目的“沖動”，只求占有，忽視效益。另一方面，土地和房產(chǎn)的無償占用與公益性承諾沒有直接掛鉤，導(dǎo)致事業(yè)單位的資源不能完全用于社會事業(yè)的發(fā)展，而且房產(chǎn)出租過程中的“黑箱”操作，也為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床。因而應(yīng)加強(qiáng)對事業(yè)單位的房產(chǎn)資源的管理，把土地、房產(chǎn)的“虛擬”租金計入政府對各項事業(yè)的投入。還應(yīng)加強(qiáng)對事業(yè)單位空閑房產(chǎn)資源的管理，學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、文化場館的空閑房產(chǎn)只能用于同類事業(yè)的發(fā)展，為公共服務(wù)的市場化提供方便。

4.完善對事業(yè)單位的績效考核。目前事業(yè)單位的運行普遍呈低效狀態(tài)，這是其服務(wù)產(chǎn)品的特殊性決定的。事業(yè)單位提供的服務(wù)產(chǎn)品既包含了大量的公益性因素，也包含了市場化內(nèi)涵。對公益性因素，因為傳統(tǒng)事業(yè)單位“管辦一體化”，導(dǎo)致主管部門更多地關(guān)注部門利益，忽視了事業(yè)單位的公益性評估。對待市場化因素，也因為市場化發(fā)育程度過低，導(dǎo)致市場信息不對稱現(xiàn)象加劇。政府主管部門應(yīng)負(fù)起監(jiān)管重任，要仔細(xì)研究行業(yè)政策中還有哪些疏漏和缺陷，盡快制定相關(guān)的政策加以彌補(bǔ)。同時，對待行業(yè)市場異化現(xiàn)象，不能簡單取締，應(yīng)采用道德勸導(dǎo)和制度規(guī)范的雙重辦法加以解決。

放大“動力”

事業(yè)單位改革不同于國有企業(yè)的改革，不能采用推向市場的辦法。因為服務(wù)的不可流動性和消費的不可逆轉(zhuǎn)性，過早地將其推向市場，最終受害的將是百姓福利和政府的威信。因此，目前事業(yè)單位改革的切入點還是要用好各種激勵工具，放大事業(yè)單位改革的“動力”。

1.完善激勵機(jī)制。事業(yè)單位是知識分子密集之地，內(nèi)部激勵機(jī)制不能完全采用物質(zhì)激勵的方法，要多采用情感交流，解決業(yè)務(wù)骨干的生活、事業(yè)發(fā)展的后顧之憂。激勵機(jī)制要建立在尊重知識、尊重人才、尊重勞動、尊重創(chuàng)造的基礎(chǔ)上。要營造人才脫穎而出的環(huán)境，鼓勵冒尖、激勵冒尖。要允許人才合理流動，使人才資源得到合理的配置，提升人力資本質(zhì)量。

2.完善治理機(jī)制。事業(yè)單位的內(nèi)部治理機(jī)制不同于企業(yè)。事業(yè)單位類型紛繁復(fù)雜，功能千差萬別。行政類事業(yè)單位更多地體現(xiàn)政府監(jiān)管的功能，應(yīng)該進(jìn)一步完善問責(zé)制，用較低的監(jiān)管成本，獲得較大的監(jiān)管效果。要改變現(xiàn)有的監(jiān)管思維，善于利用系統(tǒng)外的監(jiān)管資源，實現(xiàn)監(jiān)管業(yè)務(wù)的外包。公益類事業(yè)單位的功能體現(xiàn)在社會的公益性，理事會應(yīng)當(dāng)是公益類事業(yè)單位的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，理事會半數(shù)以上的成員應(yīng)當(dāng)來自于受益群體之中，管理層和政府的理事之和不能超過半數(shù)，管理層應(yīng)定期向理事會匯報單位的公益性績效。市場服務(wù)型的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立董事會，外部董事應(yīng)有國有資產(chǎn)管理方代表、中介組織代表、受益群體代表，要加強(qiáng)對這類單位的國有資產(chǎn)監(jiān)督，尤其是要加強(qiáng)對這類單位的管理層報酬的監(jiān)控。同時，在進(jìn)行有效的公益性評估的基礎(chǔ)上，給予恰當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼。

3.完善崗位競爭機(jī)制。行政類事業(yè)單位的內(nèi)部崗位競爭機(jī)制可套用公務(wù)員選撥、任用方法，在考察工作能力和工作水平的基礎(chǔ)上，著重考察監(jiān)管績效。要充分征求服務(wù)對象的意見，建立崗位高低與責(zé)任大小掛鉤、責(zé)任大小與報酬多少掛鉤的“雙掛鉤”制度。公益類事業(yè)單位要考慮素質(zhì)和服務(wù)態(tài)度兩個因素，改革現(xiàn)有的職稱評審和聘任制度，打破資歷界限，把有真才實學(xué)、樂于奉獻(xiàn)的人選撥到管理崗位。市場服務(wù)型事業(yè)單位要同時考慮公益性和貢獻(xiàn)度兩個因素，公益性體現(xiàn)為服務(wù)素質(zhì)和服務(wù)態(tài)度，貢獻(xiàn)度體現(xiàn)為單位利益最大化的貢獻(xiàn)程度。要建立新型的工資報酬制度，切實理順職工個人與單位的利益關(guān)系，將個人的工資報酬與個人對單位的貢獻(xiàn)以及本單位的效益緊密聯(lián)系在一起。只有這樣，才能提高職工的積極性，從而提高整個單位的效益。

4.完善投入管理機(jī)制。行政類事業(yè)單位的投入要本著節(jié)約高效的原則，不要形成太大的資金缺口，否則行業(yè)監(jiān)管變成了“以權(quán)創(chuàng)收”，公眾利益將會受到很大侵害。公益類事業(yè)單位的投入方式有兩種，一種是目前普遍采用的投入供方，關(guān)鍵是要建立有效的投入產(chǎn)出評價機(jī)制，盡量避免單位使用市場化籌資方式來滿足公益性需求。另一種是投入需方，通過加大保障力度、發(fā)放消費券方式來推進(jìn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。市場服務(wù)型事業(yè)單位的投入，主要是加強(qiáng)對單位投入風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管，要保持這些單位合理的負(fù)債比例，以免政府承擔(dān)破產(chǎn)的后續(xù)責(zé)任。要防止市場服務(wù)型事業(yè)單位的盲目擴(kuò)張。

漸減“阻力”

事業(yè)單位改革有些阻力來自于系統(tǒng)內(nèi)部，靠系統(tǒng)的自我完善能力可以克服，有些來自于系統(tǒng)外部，必須借助外部力量。

1.完善社會保障制度。行政類和公益類事業(yè)單位應(yīng)該同公務(wù)員一樣，不宜在目前社會保障資金缺口比較大的情況下，用增加財政負(fù)擔(dān)的辦法建立社會養(yǎng)老制度。有些地方在拆鄉(xiāng)并鎮(zhèn)過程中，導(dǎo)致事業(yè)單位產(chǎn)生大量富余人員，也可以參照企業(yè)的做法，建立事業(yè)單位的社會化養(yǎng)老制度。市場服務(wù)型事業(yè)單位主要通過產(chǎn)權(quán)制度的改革，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)國有資本的全部或者是部分退出，事業(yè)單位員工的身份由“單位人”變成“社會人”，用國有資本退出的收益來建立完善的社會保障制度，使市場服務(wù)型事業(yè)單位真正轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)有社會責(zé)任的市場競爭主體。

2.通過合并、分立的方式轉(zhuǎn)變思維模式。可以把分布在各個單位的公益性成份進(jìn)行適當(dāng)歸并，合并為一個純公益性事業(yè)單位。將事業(yè)單位中的生產(chǎn)經(jīng)營實體剝離出去，成為自負(fù)盈虧的法人企業(yè)。通過合并、分立的方式，轉(zhuǎn)變固有的“單位人”思維定勢，可以大大降低事業(yè)單位改革的阻力。

3.漸進(jìn)式推進(jìn)改革。制定事業(yè)單位改革方案， 必須充分聽取事業(yè)單位行政領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)技術(shù)人員的意見，不能僅靠領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”就作決策，不能以犧牲公眾利益來減輕政府的負(fù)擔(dān)。要充分認(rèn)識到事業(yè)單位市場化帶來的風(fēng)險，事業(yè)單位改革的目的是要提高運行效率，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，因此要漸進(jìn)式推進(jìn)，確保社會的穩(wěn)定、和諧。

4.管辦分離各司其職。推進(jìn)管辦分離， 能有效解決政府部門“掌舵”與“劃槳”職能不分的問題。政府作為公共管理者通過規(guī)劃、引導(dǎo)、調(diào)控、監(jiān)督等手段促進(jìn)各項事業(yè)的發(fā)展， 也可以通過舉辦各類事業(yè)組織直接提供事業(yè)服務(wù)。要調(diào)整集管事業(yè)、辦事業(yè)、養(yǎng)事業(yè)于一身的國家事業(yè)職能， 根據(jù)職能性質(zhì)、實現(xiàn)方式將其分為公共管理職能與所有者職能。公共管理職能主要包括: 明確事業(yè)發(fā)展方向與公益性質(zhì)； 規(guī)定組織、法人、產(chǎn)權(quán)等基本制度；規(guī)范財務(wù)、人事、經(jīng)營等規(guī)則； 制定教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等行業(yè)政策。所有者職能主要包括: 重大決策制定、財政供給范圍與方式確定、機(jī)構(gòu)編制宏觀管理、主要領(lǐng)導(dǎo)推薦與任免、監(jiān)督控制等。實施管辦分離， 嚴(yán)格劃分開政府兩類不同的事業(yè)職能與行使職能的方式，可為社會力量參與社會事業(yè)提供公平競爭的條件，確保事業(yè)單位改革快速、有效、穩(wěn)定、和諧地推進(jìn)。

(收稿日期: 2007-08-14 責(zé)任編: 垠 喜)