我國石油儲備管理體制和運行機制的構建

[摘要]我國應本著適度集中、政企分開、機構精干的原則，建立起由中央統一管理，決策層、管理層和操作層相互分離的三級石油儲備管理體制。同時，在石油儲備的儲存、動用等環節采用政府監管、社會參與、市場化運作的方式，最終形成管理科學、調控有力、高效靈活、費用節省的石油儲備運行機制。

[關鍵詞]石油儲備 管理體制 運行機制

[中圖分類號]F253 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）05-0065-05

[作者簡介]金三林（1972—），安徽安慶人，經濟學博士，國務院發展研究中心信息中心副研究員，研究方向為宏觀經濟、資源和環境經濟。

科學、規范、透明的石油儲備管理體制和運行機制是國家石油儲備體系充分發揮作用的基礎。我國從2004年開始建設國家石油儲備基地一期工程，“十一五”期間，還將繼續擴大政府儲備的規模，并規范商業儲備，建立企業法定儲備，逐步完善國家石油儲備體系。為了使我國的石油儲備體系盡快發揮作用，必須借鑒國外經驗，盡快完善相關管理體制和運行機制。

一、美日德三國的石油儲備管理體制

和運行機制

國際能源署（IEA）根據儲備主體的不同將石油儲備劃分為政府儲備、企業儲備（又分為法定儲備和商業儲備）和機構儲備三種，并把政府儲備和機構儲備（還包括企業法定儲備）稱為公共儲備，公共儲備和商業儲備一起組成國家石油儲備體系。從國外的實踐來看，政府對石油儲備管理的重點是公共儲備（包括政府儲備、機構儲備或企業法定儲備），對石油儲備運行的法律規定也集中在這些方面。

（一）美國的石油儲備管理體制和運行機制

美國的石油儲備體系包括政府戰略儲備和企業商業儲備。石油儲備的管理分三個層次：石油儲備的購買、動用等決策權屬總統；石油儲備的管理機構是能源部；石油儲備的具體操作則由民間機構承擔。其中，能源部負責戰略石油儲備基地建設、石油購買，以及釋放銷售、設施維護等管理工作，并保證按總統指示在緊急狀況下迅速將儲備石油投入市場。為此能源部專門設立了戰略石油儲備辦公室，負責儲備政策和規劃。

美國石油儲備的運行機制可以概括為：政府所有和決策，市場化運作。戰略石油儲備目標、預算等均需由總統提出，國會批準后由能源部戰略石油儲備辦公室負責具體購買事宜。為了降低購買成本，戰略石油儲備的購買采取公開競標方式。戰略石油儲備辦公室與民間機構簽訂管理和運行合同，由其負責儲備基地的日常運行、維護和安全保護。

美國法律對戰略石油儲備的使用有著嚴格的限制，目前有三種動用模式，其條件要求如下：

一是全面動用。只有在總統認定出現了“嚴重能源供應中斷”情況，才能發布全部釋放的命令。“嚴重能源供應中斷”的定義包括以下內容：出現緊急石油供應中斷，且石油供應中斷涉及范圍廣、持續時間長；可能對國家安全和經濟造成嚴重負面影響；嚴重能源供應中斷可能是由于進口石油產品供應中斷、國內石油產品供應中斷，或由于受到破壞和其它不可抗拒原因造成。

二是有限動用。只有總統有權做出限量釋放的決定。決策依據包括：在國際或國內有可能出現大范圍、長時間的石油供應短缺；采取限量釋放措施可避免或減少因供應短缺對經濟帶來的負面影響。限量釋放的總量不能超過3000萬桶；限量釋放時間不能超過60天；在戰略石油儲備量低于5億桶時不能進行限量釋放。

三是測試性動用。主要是為了防止在緊急動用時發生故障，測試儲備設施系統和銷售程序能否正常運行。能源部長有權對戰略石油儲備進行測試性動用，每次動用總量不能超過500萬桶。

自建立戰略石油儲備以來30年間，美國政府僅在1991年海灣戰爭期間以直接銷售的方式向市場投放了3300萬桶儲備原油。1985～1990年間，進行了兩次試銷售；1996～2000年間，進行了4次輪庫。

為了減輕石油動用對市場的影響，美國戰略石油儲備的投放也采取招標機制，政府向石油公司招標，再由石油公司按市場價格銷售，回收資金交財政部的石油儲備基金專門賬戶，用來補充石油儲備。

（二）日本的石油儲備管理體制和運行機制

日本的石油儲備體系包括三個部分：政府儲備、企業法定儲備和企業商業儲備，石油儲備管理包括三個層次：

一是由通產大臣及通產省的資源能源廳組成的決策層。日本《石油儲備法》授權通產省負責石油儲備的管理事務，包括制定石油儲備政策，協調政府部門之間的工作關系，制定石油儲備目標，管理石油儲備資金，審批石油儲備基地項目，決定國家石油儲備的收儲、動用，負責管理石油公團等。

二是由日本石油公團承擔的管理層。日本石油公團是根據1967年頒布的《石油公團法》成立的，由政府全額出資，作為政府特別法人，在通產省的管理和指導下，對國家石油儲備公司進行管理、投資。負責石油儲備規劃、計劃、應急預案的實施，并代表國家與石油儲備公司簽訂儲備協議，支付石油儲備的管理費用。

三是由10個“國家石油儲備基地”組成的執行層。每個國家石油儲備基地即為一個國家石油儲備公司，是具體承擔儲備基地建設和儲存儲備石油的基層單位，負責基地的安全、設備操作、石油進出庫等工作。

2004年2月，日本石油公團與金屬礦產事業團合并，成立石油天然氣金屬礦產資源機構，實施新的石油儲備管理體制。資源機構受經濟產業省委托管理石油儲備，國家儲備公司轉變為全部由民間投資的操作服務公司。操作服務公司只負責基地的運行管理，接近于物業管理公司，對設施不再擁有產權。資源機構與操作服務公司簽訂《國家儲備石油管理委托契約》和《國家儲備設施管理委托契約》，雙方均按合同條款規定的責、權、利進行運作。

另外，承擔法定儲備義務的企業必須每半個月向政府報告儲備情況，政府通過監督、命令、勸告等方式對企業法定儲備進行管理。

日本石油儲備的動用分為三個層次：在國內石油供應短缺或中斷的情況下，首先考慮需求抑制；其次是動用企業儲備，動用方式是降低企業儲備目標量；最后才動用政府儲備。動用的權力歸經濟產業省大臣。但是這一程序最近有所改變，日本政府認為在緊急情況下，應優先動用政府儲備。

（三）德國的石油儲備管理體制和運行機制

德國石油儲備體系包括三個部分：機構（儲備聯盟）儲備、企業法定儲備和商業儲備。石油儲備管理也分為三個層次：德國經濟部是石油儲備的決策機構，負責石油儲備的宏觀調控和管理，主管聯盟儲備的投放；石油儲備聯盟（EBV）是石油儲備的管理機構，負責石油儲備的具體管理工作；操作層來自兩個方面，一是石油儲備聯盟自身的儲備部門，另一個是民間的儲備公司。

石油儲備聯盟（EBV）建立于1978年，根據法律規定，所有煉油廠、石油進口公司、石油銷售公司及使用石油發電的電廠都必須是聯盟成員。聯盟會員大會是最高權力機構，下設理事會，在會員大會閉會期間行使聯盟的全部職權。

德國政府不輕易動用石油儲備。決定動用的前提是：能源供應受到直接威脅；國內出現能源供應短缺；履行歐盟或國際能源署的義務。如果投放期限超過半年，須經聯邦參議院批準。當需要動用時，聯邦經濟部通過發布緊急投入法令，規定投放量及投放原油或油品品種。EBV收到經濟部的緊急投放令后，就向會員發出投放令與通知書，確定投放時間、投放量及投放地點。向各會員的投放量按各會員交納給EBV的會費比例決定，投放價格一般采用當時市價而不是儲備油購入時的價格。

企業法定石油儲備在緊急時期可由各企業自行決定動用，但動用后必須迅速補足原定的儲備量。必要時，政府可以命令企業降低庫存。

可以看出，由于各國石油儲備體系的構成不同，各國石油儲備的管理體制和運行機制存在一定的差別，但是這些國家在石油儲備管理上都形成了清晰的決策層、管理層和操作層，并通過法律文件明確規定各層次的職責。在石油儲備的收儲、動用等環節，這些國家充分發揮政府和市場這兩只手的功能，在國家統一管理下，鼓勵中介機構和私營企業參與。即使政府自身的操作，也會通過契約管理等市場方式來進行。這些，都值得我國借鑒。

二、我國石油儲備體系的構建目標

我國石油儲備管理體制和運行機制的目標模式，主要決定于我國石油儲備體系的基本框架。從我國是石油生產和進口大國、以國家石油公司為主導、目前還處于社會主義初級階段等國情出發，我國應建立與國家發展階段、能源市場化程度相適應的、動態的國家石油儲備體系。

（一）我國石油儲備體系的終極目標

如前所述，目前國際上有三種基本儲備模式，可以單獨應用，也可組合應用，其優缺點如下表所示：

可以看出，8種儲備模式各有優缺點，但總的來看，“政府－機構－商業”的儲備模式優點比較突出，采用的國家越來越多，也比較成熟，宜作為我國國家石油儲備體系的終極目標。

（二）我國石油儲備體系的動態目標

與動態目標相適應，我國石油儲備體系的建設過程宜分三步走，到2020年基本建成符合國情、特色鮮明、管理高效、運行暢通的國家石油儲備體系。

1．起步期（2010年以前）

我國于2002年開始建立政府戰略儲備，計劃到2010年實現1200萬噸（約22天凈進口量）的石油儲備量。同時，三大石油公司也擁有一定數量的商業儲備。因此，以政府戰略儲備為主體、以企業商業儲備為補充的國家石油儲備體系是我國石油儲備體系建設的起點和客觀現實。

2．過渡期（2010～2015年）

在這一時期，政府戰略石油儲備基地將基本建成，政府儲備規模擴大。同時，應通過立法要求主要石油生產、銷售企業和用油大戶企業在正常的商業儲備以外，建立法定儲備。由于我國石油企業以國有企業為主，企業法定儲備很適合我國。企業法定儲備和政府儲備一起，形成國家的法定儲備量。

3．成熟期（2015年以后）

進入這一時期以后，企業法定儲備的管理和運營比較成熟，國內石油領域的市場化程度大大提高，可擇機建立石油儲備聯盟，使企業法定儲備向機構儲備轉變。最終建立起以政府戰略儲備為主導、以機構儲備為主體、以企業商業儲備為補充的國家石油儲備體系。

三、建立由中央統一管理，決策層、管理層和操作層分離的三級管理體制

石油儲備涉及國家安全和宏觀調控，必須體現政府的意志，置于政府管理，但在具體的操作和運行中又要遵循市場經濟的一般規律。我國應本著適度集中、政企分開、機構精干的原則來完善我國石油儲備的管理體制。

（一）我國石油儲備管理體制現狀

2002年，原國家計委啟動了石油儲備基地的建設工作；2003年5月，負責建設和管理國家戰略石油儲備基地的國家石油儲備辦公室正式運作；2005年四大國家石油儲備基地公司成立。同時，國家還在醞釀成立國家石油儲備中心，其運作將類似國儲糧、國儲棉模式，即以國有獨資的方式受國務院委托進行國家儲備的管理，自主經營、自負盈虧。

可以說，我國已基本搭建了決策層（國家石油儲備辦公室）——執行層（國家石油儲備中心）——操作層（國家石油儲備基地公司）三個層面的機構，初步形成了決策層、管理層和操作層分離的管理體制。但是，這一體制還很不完善，不僅國家石油儲備中心還沒有正式成立，而且，各機構的職能、相互關系也不明確，需要進一步完善。

（二）我國石油儲備管理體制的目標

借鑒美國、日本、德國等國家的經驗，結合我國的實際國情，我國應建立起由中央統一管理，決策層、管理層和操作層相互分離的三級管理體制。

第一級是決策層，具體機構是國務院能源主管部門。其主要職責是：負責研究提出我國石油儲備的指導思想，制定有關的政策、法規和條例，負責確定我國石油儲備的規模、結構和布局，制定中長期石油儲備規劃和年度計劃，負責向國務院提出動用石油儲備的方案，并監督指導方案的具體實施，監督、指導國家石油儲備管理中心的運作。可設立國家石油儲備辦公室作為具體辦事機構。

第二級是管理層，具體機構是國家石油儲備管理中心。國家石油儲備管理中心是體現政府意志、事關國家利益和安全的特殊性質的機構，應參照國有獨資公司的方式設立，作為政府的特別法人機構。其主要職責是：在國家石油儲備辦公室的監督指導下，按企業的運作方式，具體負責組織實施政府石油儲備的建設、國家石油儲備的調控運作、以契約方式委托和管理石油儲備基地公司，依法承擔對企業法定儲備、機構儲備的監管工作。國家石油儲備管理中心替國家承擔石油儲備的具體實施、執行，不以贏利為目的。國家石油儲備管理中心的資本金和流動資金全部由政府負責籌集，建設資金和日常運營資金由政府撥付和銀行貸款、發行石油儲備債券解決，管理費用由國家核定支付。

第三級是操作層，包括政府成立的石油儲備基地公司，將組建的石油儲備聯盟，也包括參與石油儲備的其它企業。他們是依法設立的具有獨立法人資格的經濟實體，是具體承擔石油儲備任務的基層組織單位。其主要職能是負責石油儲備基地的后勤管理、日常維護、儲備石油進出庫等工作，類似于物業管理公司。政府成立的石油儲備基地公司，其所有權應該歸屬于國資委，而不是國家石油儲備管理中心，以保證政企分開，便于國家石油儲備管理中心對基地公司的監管。

我國石油儲備管理體制的目標如下圖所示:

（三）建立石油儲備管理協調機制

國家石油儲備的日常管理和實施調控涉及到國務院能源主管部門、發改委、財政部、商務部、海關、交通部、金融機構等多部門，為充分發揮石油儲備體系的作用，提高運行效率，應該建立由上述有關部門參加的國家石油儲備管理協調機制，并形成制度，以利于進一步加強部門之間的協調，避免無謂的扯皮，切實提高運行管理效率，確保調控適時、適度，并在關鍵時刻調得動、用得上。

四、采用政府監管社會參與

市場化運作的石油儲備運行方式

借鑒其它國家石油儲備運行的經驗教訓和發展趨勢，我國石油儲備運行的相關環節應采用政府監管、社會參與、市場化運作的方式，最終形成管理科學、調控有力、高效靈活、費用節省的石油儲備運行機制。

（一）我國石油儲備的基本運作方式

我國石油儲備的購買、入庫、輪庫、動用等環節應堅持市場化運作。

應通過招投標的方式引進競爭機制。石油儲備管理中心和儲備基地公司之間是一種委托代理關系。作為委托方，石油儲備管理中心要付出代理費用，承儲企業因承攬石油儲備保管業務而獲得相應的代理儲備費用。在競爭壓力下，承儲企業會以最小的儲存成本保證經營和管理好國家石油儲備。因此，國家石油儲備應面向全社會招標，實行國家石油儲備代理制，只要符合儲存條件和要求的石油企業都可以參與投標競爭。應允許民營企業成立油儲備基地公司并積極參與競標。

在保證可控制的儲備總量的前提下，允許國家石油儲備管理中心利用國際國內兩個市場、現貨期貨兩種交易所帶來的有利機會，通過國際國內現貨、期貨的反向操作和對等交易等方式，適當增加石油儲備的流動性。在保證儲備功能的同時，提高石油儲備的效益，減輕國家財政負擔。國家可通過對石油儲備管理中心非市場化行為的準確估價和補償，保證石油儲備管理中心應有的效率。

（二）石油儲備的儲存

國家石油儲備的儲存分為石油購買和入庫保管兩部分。國家石油儲備管理辦公室根據石油儲備的總體規劃和國際、國內的石油供需情況，制定政府石油儲備的采購計劃，報國務院能源主管部門批準后下達。政府石油儲備的采購計劃由國家石油儲備管理中心負責具體執行，采購的渠道可以是國家石油儲備管理中心自行在國際市場采購，也可以委托國家石油公司進行采購，還可以采用政府采購的形式進行招標。同時，以合同的形式委托石油儲備基地公司進行儲備石油的具體入庫和日常管理維護工作。

企業法定儲備或機構儲備（儲備聯盟）的儲存由企業或聯盟根據法律規定自行實施，國家石油儲備管理中心進行監督。

（三）石油儲備的動用

國家石油儲備的動用分為正常的倒庫輪換和庫存動用兩種方式。正常的倒庫輪換是指根據技術上的要求對庫存石油進行輪換，但庫存總量并不減少。政府石油儲備的輪換計劃由國家石油儲備管理中心提出，決定權在國家石油儲備管理辦公室。國家石油儲備的庫存動用計劃是國家為應付危機或根據形勢需要對石油市場進行宏觀調控而動用國家石油儲備。國家石油儲備的庫存動用計劃由國家石油儲備辦公室提出，報國務院批準后，由國家石油儲備管理中心負責組織實施。在過渡期，應優先動用政府儲備；在過渡期后，應優先動用機構儲備。每次最大動用量不得超過實際儲存量的2/3，且必須在規定的時間動用完畢。

（四）石油儲備的計劃管理

為了保證實際石油儲備規模的合理性和相對穩定，國家應在五年規劃上明確提出國家石油儲備規模的總目標，并根據石油儲備的結構，確定每個層次石油儲備的具體規模。石油儲備實際規模允許根據石油供需的矛盾情況進行年度調整，但這種調整同樣要進入國家計劃。

[參考文獻]（略）

(收稿日期: 2007-07-18 責任編輯: 垠 喜)