農村金融機構的多元化路徑

推進農村金融機構多元化，政府的作用不在于禁止或直接參與組建新的金融組織機構，而在于給予經(jīng)濟主體充分的選擇權利，確立有效、公平競爭的規(guī)則。

2006年12月22日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)，這不僅是深化中國農村金融機構改革的一項創(chuàng)新之舉，是中國銀行業(yè)市場準入政策的重大突破，還標志著中國銀行業(yè)特別是農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構發(fā)展將邁入一個新的階段。由此也以“放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入”為契機，正式啟動了農村金融領域的以金融機構多元化為中心內容的新一輪制度變遷。

中國金融界的理論與實務部門，在推進金融機構多元化的必要性認識上已經(jīng)沒有分歧，但是，在對金融機構多元化路徑選擇的認識上，卻存在較大差異。

農村金融組織機構多元化的影響

中國農村金融領域的機構多元化過程，是伴隨著農村金融體制改革的推進而逐步演進的。農村金融體制改革，是在農村經(jīng)濟體制改革和農村商品經(jīng)濟發(fā)展的過程中實現(xiàn)的。改革的初始動因，是1978年以來國內卓有成效的農村經(jīng)濟改革推動了農村經(jīng)濟的商品化和貨幣化，產(chǎn)生了投資主體多元化和融資主體多元化要求，并由此演繹了一場以金融機構多樣化為主要內容的農村金融體系變革和制度變遷。因此，可以認為，農村金融組織機構多元化是農村金融發(fā)展和制度變遷的歷史邏輯。

中國農村金融組織體系與制度變遷是從兩個領域同時逐步推進的：一是在政府主導下的正規(guī)金融領域內的農村金融組織機構存量的結構重組和增量改進，股份制商業(yè)銀行的誕生、政策性銀行的成立，以及2005年5月開始推進的只貸不存小額貸款公司等，都屬于增量改進。而農村信用社向農村商業(yè)銀行和農村合作銀行的轉型，則屬于存量結構的重組，并部分地產(chǎn)生了增量結構調整效應。二是民間非正規(guī)金融領域自我發(fā)育和成長形成了一些創(chuàng)新型金融機構，如非政府小額信貸組織的出現(xiàn)、農戶資金互助合作組織的產(chǎn)生、農村社區(qū)發(fā)展基金的萌生和繁衍等，均是在正規(guī)金融不足的情況下由需求催生的民間自我金融創(chuàng)新的產(chǎn)物。兩個領域的農村金融變革與創(chuàng)新過程的最終結果，集中體現(xiàn)在金融機構的多元化局面出現(xiàn)。

金融機構種類多元化表現(xiàn)為九個并存。即國有金融機構與非國有金融機構并存，正規(guī)金融機構與非正規(guī)金融機構并存，商業(yè)性金融機構、政策性金融機構與合作金融機構并存，銀行金融機構與非銀行金融機構并存，大型金融機構與小型金融機構并存，批發(fā)性金融機構與零售性金融機構并存，存款型金融機構與非存款型金融機構并存，自營性金融機構與代理型機構并存，可持續(xù)發(fā)展的金融組織與臨時性的金融組織并存。

產(chǎn)權主體形式安排多元化。國有獨資、國有控股、私營股份制、外商獨資、中外合資、合作制等形式并存。

市場主體多元化，市場競爭格局逐漸形成。金融服務市場逐漸由賣方市場轉向買方市場，金融服務產(chǎn)品價格是在市場競爭的基礎上形成的風險定價。金融機構多元化必將推動金融業(yè)務、市場結構、監(jiān)管機制的變化。

與組織機構多元化并存的是金融業(yè)務的多樣化。多元化金融機構的存在，為提供多樣化的業(yè)務、滿足社會大眾多樣化的金融需求提供了組織制度保障。

組織機構多元化最終導致市場結構的改變。市場結構的改變主要體現(xiàn)在社會融資結構和市場占有結構的改變，即通過資本市場實現(xiàn)直接融資和銀行間接融資的結構將改變，間接融資中大銀行和小銀行融資的比重關系也會發(fā)生變化。國有及國有控股大型金融機構所占市場份額逐漸減少，中小金融機構的市場份額逐漸增加。

組織機構多元化要求監(jiān)管手段和方式、監(jiān)管機制的多元化。審慎監(jiān)管與非審慎監(jiān)管結合、現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管結合、監(jiān)管機構的監(jiān)管與行業(yè)自律結合，是機構多元化狀態(tài)下監(jiān)管機制的重要特征。

多元化實現(xiàn)過程三大特征

中國農村金融組織機構多元化變革與創(chuàng)新的過程存在三個方面的特征。

漸進的發(fā)展過程。與中國經(jīng)濟改革與制度變遷戰(zhàn)略一致，農村金融改革與制度變遷也采取了漸進式的改革與變遷戰(zhàn)略。農村金融領域的改革，實際上從20世紀70年代末期就開始了，到2007年年初，先后已經(jīng)實施的改革和創(chuàng)新舉措主要包括：恢復農業(yè)銀行；對農村信用社放權讓利，下放經(jīng)營權；恢復農村信用社的“三性”，農業(yè)銀行推行經(jīng)營責任制；農業(yè)銀行企業(yè)化經(jīng)營、商業(yè)化發(fā)展；成立農業(yè)發(fā)展銀行，農村信用社與農業(yè)銀行脫鉤；按照合作制原則重新規(guī)范農村信用社；按照三種產(chǎn)權模式和四種組織形態(tài)明晰農村信用社產(chǎn)權，其管理權下放給省級政府；放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入。這些改革和創(chuàng)新舉措的實施，促進了農村金融供給機制的逐漸完善，實現(xiàn)了機構多元化。2003年開始試點并于2004年全面啟動的農村信用社領域的新一輪改革，很顯著地帶來以往具有同質性的農村信用社機構的分化和演進，機構多元化效應是比較明顯的。

正是由于這個過程的漸進性，因此，其持續(xù)的時間比較長，實現(xiàn)的成本較高。農村金融改革和制度變遷的過程，實際上也是利益的重新調整。在這個過程中，因為改革和制度變遷的時間較長，改革不能盡快到位，而改革的推動者又總是急于求成，所以往往出現(xiàn)改革舉措實施的頻率較高，政策多變。這樣，一是使改革的參與者和涉及的利益相關者對改革的預期和目標缺乏正確的把握，或者無所適從，或者消極對待，這是80年代初以來農村金融改革的一些舉措沒有得以實施或者效果沒有達到設計初衷的重要原因；二是導致改革成本巨大，還產(chǎn)生了一些沒有預料到的新成本，即非預期成本。國有商業(yè)銀行改革、農村信用社改革之所以成本如此巨大，與中國金融領域的漸進式改革戰(zhàn)略不無關系。不過，筆者并不主張在金融領域實施激進式改革，而是主張在認清金融改革目標的前提下，加快推進制度創(chuàng)新，縮短機構多元化的實現(xiàn)過程，使金融供給機制的完善盡可能通過市場化的過程實現(xiàn)。

政府參與和主導的過程。與中國經(jīng)濟領域內的許多改革進程類似，農村金融領域內的改革，很多方面都是由政府推動的。政府推動的優(yōu)點在于，新的制度安排取代舊的制度安排的阻力較小，改革能夠很快到位，減少制度變遷的成本，但同時也可能出現(xiàn)制度供給缺陷。

政府往往是從自身的需求出發(fā)來推進改革，從便于管理和控制的角度出發(fā)來界定改革的目標和戰(zhàn)略、設計改革方案，很多方面與市場需求脫節(jié)，引起制度供給不足。農村金融領域的制度供給不足主要表現(xiàn)在正規(guī)金融供給不足，這一點在中西部欠發(fā)達地區(qū)和傳統(tǒng)農區(qū)表現(xiàn)尤為突出。國有商業(yè)銀行改革發(fā)展戰(zhàn)略實施的結果，是遠離農戶和農村微小型企業(yè)；政策性金融供給不足，一種持續(xù)地向農戶和微小企業(yè)提供政策性金融服務的機制在中國還沒有建立起來；在原有的農村信用社改革戰(zhàn)略導向下，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村信用社→縣級農村信用社聯(lián)社→省級農村信用社聯(lián)社”框架下，沒有建立起一種有利于農村信用社市場主體地位提高、可持續(xù)發(fā)展能力增強的機制。

在增強實力、提高競爭能力、利于監(jiān)管和強化監(jiān)管的意識支配下，政府主導的改革和制度變遷，往往陷入政府權力擴張的怪圈，“貪大求洋”。2003年開始的農村信用社的新一輪改革，雖然設計了三種產(chǎn)權模式和四種組織形式，但實施的普遍結果卻是一個“做大”的概念，合并和擴大法人機構。從增強實力的角度來講這有好處，成立縣級聯(lián)社、省聯(lián)社也很有必要，但是從滿足需求的角度而言，大銀行在滿足小額資金需求方面是不及小銀行的。而就整個社會的經(jīng)濟活動主體而言，金融需求中80%甚至更高比例的部分實際上均是小額資金需求，其需要與之距離更近的機構，農戶和中小企業(yè)更是如此。在滿足農村金融需求方面，小銀行的優(yōu)勢要比大銀行更加突出。

逐漸市場化的過程。市場化的過程，實際上是政府逐漸放松市場準入、壟斷與管制，通過構建公平的市場準入和退出機制，更多地利用市場機制發(fā)揮作用的過程。農村金融市場化具體表現(xiàn)為操作手段市場化和機構運作機制市場化。衡量農村金融領域市場化的程度，可以利用三個指標：農戶和企業(yè)通過直接融資方式實現(xiàn)的融資占融資總量的比重；農戶和企業(yè)從非合作金融渠道與非政策性渠道得到的融資占融資總量的比重；民間私人資本和合作制形式的金融機構占金融機構總數(shù)比重。

多元化進程六大不足

改革開放以來，政府一直以非常積極的姿態(tài)促進農村金融機構多元化。農村金融領域的初始狀態(tài)是國有銀行一統(tǒng)天下，農村信用社雖然在名義上存在，但是缺乏獨立的人格主體。隨著20世紀80年以來農村金融制度變遷的逐漸深化，以農村信用社脫離農業(yè)銀行為開端，國有銀行機構下伸到中小城市和鄉(xiāng)村、對非公有制金融的容忍、允許非政府組織開展小額信貸等，均現(xiàn)實地推動了農村金融領域機構多元化狀況的改進。但是，就現(xiàn)實狀態(tài)而言，農村金融機構多元化仍然嚴重不足，在中西部地區(qū)和傳統(tǒng)農區(qū)多元化發(fā)展尤其滯后。

正規(guī)金融組織的多元化不足。中國農村金融組織制度變遷的重要特征是其政府主導性，農村金融機構多元化是在外力推動下“嵌入”性地改進的，內生性激勵機制調動不足，要么出現(xiàn)局部性制度供給過剩，要么出現(xiàn)制度供給缺陷。因此，國有商業(yè)銀行撤并農村機構、農村合作基金會被關閉以后，在較多的傳統(tǒng)農區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，農村信用社成了惟一向農戶和微小企業(yè)提供金融服務的正規(guī)金融機構。在農村信用社擴大法人機構、改制成農村商業(yè)銀行和農村合作銀行的過程中，因為業(yè)務創(chuàng)新不足而出現(xiàn)遠離農戶和微小企業(yè)的情況并不少見。這樣，在這些地區(qū)，國有銀行撤離了、政策性金融服務機制不到位、股份制商業(yè)銀行沒有進入、農村信用社服務跟不上、因經(jīng)濟基礎薄弱而導致的內生性金融創(chuàng)新也不足，農村金融服務甚至出現(xiàn)“真空”地帶。

正規(guī)金融組織占主導，非正規(guī)金融發(fā)育不足。改革開放以來，隨著農村經(jīng)濟快速增長，農戶和農村企業(yè)的金融需求增長較快，正規(guī)金融長期供給不足。而在對待民間金融上，政府一直將其視為非法，限制民間金融生存和發(fā)展的空間，非正規(guī)金融只能艱難地在“灰色”環(huán)境下生存。這樣，由需求驅動的自發(fā)金融創(chuàng)新所產(chǎn)生的非正規(guī)金融，如地方私人錢莊、個人放貸者、合會等，只能是“地下經(jīng)濟”化，不但扭曲了市場供求關系，而且使金融產(chǎn)品的供給價格偏離均衡價格。

國有產(chǎn)權以外的金融形式發(fā)育不足。雖然農村信用社可以在一定程度上歸結為非國有產(chǎn)權形式，但政府長期控制著農村信用社的剩余控制權和剩余索取權，2003年開始的改革，因為省級聯(lián)社運作機制和定位不完善，甚至從某種程度上還強化了政府對農村信用社的剩余控制權和剩余索取權，農村信用社實際上成為國有產(chǎn)權邊界進一步擴張的產(chǎn)物。在國有商業(yè)銀行退出農村金融市場之前，地方政府曾經(jīng)以農村合作基金會的形式，在推動國有金融產(chǎn)權的增長方面做出過努力，但是，由此而形成的對國有產(chǎn)權的競爭，并沒有帶來農村金融領域內一個穩(wěn)定的多元金融產(chǎn)權結構和市場結構的形成。

非政府小額信貸組織的發(fā)展、“只貸不存”小額貸款公司的出現(xiàn)，是政府對非國有金融產(chǎn)權擴張忍耐程度提高的表現(xiàn)，可以局部性地導致國有金融產(chǎn)權份額的下降。但是，其發(fā)展是在政府的市場準入控制下以市場經(jīng)濟主體非自由選擇的形式推進的，不會帶來農村金融市場機構多元化格局的整體改進。

非銀行金融機構發(fā)育不足。經(jīng)濟活動主體的金融需求，是多樣化、綜合性的，所以，需要有多元化的金融機構存在，或者是在機構單一的狀態(tài)下，金融機構需要提供綜合性的一攬子金融服務。但是，在較多的農村地區(qū)，農戶和企業(yè)能夠享受到的金融服務，只來自于銀行類機構，并且這些銀行也僅僅能夠提供傳統(tǒng)金融業(yè)務，保險、租賃、信托投資、咨詢、有價證券發(fā)行與代理買賣、資本營運、外匯業(yè)務、理財、典當、期貨交易、信用擔保等金融業(yè)務的經(jīng)營機構發(fā)育嚴重滯后。

小型金融機構多元化不足，針對小規(guī)模金融需求提供服務的供給者缺乏。目前，在農村正規(guī)金融領域，除了農村信用社還針對農戶和微小型企業(yè)提供部分金融服務外，其他金融機構在發(fā)展過程中，特別是在貸款發(fā)放過程中，均存在“大客戶”、“大企業(yè)”偏好。與大型金融機構相比，小型金融機構更愿意服務于小規(guī)模的金融需求。

小型金融機構具備金融空間結構效率方面的比較優(yōu)勢，可以利用分散而豐富的地方知識，信息更充分，更易于發(fā)放小額貸款。銀行規(guī)模越小，其小額貸款占貸款總額的比重越大，小額貸款占資產(chǎn)總額的比例越高，銀行規(guī)模與其向小企業(yè)貸款的力度（占銀行資產(chǎn)的百分比）之間存在明顯的反向關系。還有研究表明，結構復雜的大銀行較少向小企業(yè)貸款，新建立的銀行比同等規(guī)模的既存銀行向小企業(yè)提供較多的貸款。

政策性金融機制多元化不足。農戶不僅需求政策性信貸融資，而且也需要政策性保險和政策性擔保機制。而目前國內農村金融市場雖然存在統(tǒng)一的政策性信貸融資機制，但極不完善，且政策性信貸融資機制的結構也不合理。同時，政策性保險和政策性擔保機制僅僅在部分地區(qū)存在，運作機制也亟待完善。

多元化政策建議

農村金融機構的多元化不能單獨完成，需要與中國金融業(yè)發(fā)展的整體戰(zhàn)略步驟協(xié)調一致推進。

農村金融機構多元化必須是需求導向性的，需要考慮農村金融需求的特點。農村金融需求主要存在五個方面的特點：需求主體是分散與集中并存的，更多的是較為分散的；單個主體的需求量有大有小，參差不齊，更多的是小規(guī)模金融服務需求；較多的需求屬于非有效的市場需求，難以通過市場化和商業(yè)化的金融供給手段得到滿足，特別是新農村建設中村鎮(zhèn)和社區(qū)范圍內的較多投資需求，如農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利建設、良田改造、“四通工程”等大額中長期投入需求，缺乏產(chǎn)權明晰的經(jīng)營主體，且難以實現(xiàn)穩(wěn)定的收入來源，因而缺乏有效的承貸載體，難以得到商業(yè)金融機構的信貸支持；需求種類的多樣性；農戶和農村微小型企業(yè)最需要、同時也最缺乏的是信貸融資服務的供給。

因此，農村金融機構的多元化需要從多種產(chǎn)權形式，多種組織形式，正規(guī)與非正規(guī)，銀行與非銀行，商業(yè)性、政策性與合作金融機構、大型金融機構與小型金融機構等多角度、全方位推進。

政府的作用應該主要放在建立規(guī)則上。推進農村金融機構多元化需要發(fā)揮政府的作用，但是政府的作用不在于親自禁止或直接參與組建新的金融組織機構，而在于在有利于產(chǎn)權保護的基礎上，給予經(jīng)濟主體充分的選擇權利，制定合理的制度框架，確立有效、公平競爭的規(guī)則。

推進農村金融機構多元化的具體措施應是多種多樣的。要真正形成基于競爭效率的農村金融業(yè)組織結構，目前在政策方面仍有較多地方需要進一步探索。比如《意見》對資本金的準入界定以及進入形式的界定，對于農村地區(qū)銀行業(yè)結構改進推動意義顯著，但是，《意見》對現(xiàn)有銀行業(yè)機構的參與過分依賴，從銀行業(yè)金融機構參與必要性的角度考慮，“應有1家以上（含1家）境內銀行業(yè)金融機構作為發(fā)起人”、“單一境內銀行業(yè)金融機構持股比例不得低于20%”，以及只有商業(yè)銀行和農村合作銀行才“可以在農村地區(qū)設立專營貸款業(yè)務的全資子公司”，必將限制縣（市）村鎮(zhèn)銀行、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村鎮(zhèn)銀行、貸款公司的投資者來源，仍然是在一定程度上對市場形成壟斷，沒有為所有經(jīng)濟主體提供一種可以自由選擇的機會。而《意見》中關于村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的社區(qū)性信用合作組織的界定，更具有實際操作意義。

農村金融機構多元化的可持續(xù)性需要配套制度和機制保障。需要有完善的法律法規(guī)；健全的存款保險制度；完善的監(jiān)管機制；良好的金融生態(tài)環(huán)境；健康的信用文化，健全的金融需求主體的金融消費意識。例如，需要有《合作金融法》，需要出臺一定的措施和辦法，鼓勵正常范圍（符合資金供求規(guī)律）的民間金融活動，扼制非法的金融活動（如金融詐騙等）。

（作者單位：中國農業(yè)大學農村金融與投資研究中心）