發(fā)展農(nóng)村金融難題依舊

十幾年來，我國的農(nóng)村金融改革和發(fā)展基本上是“機(jī)構(gòu)不足建機(jī)構(gòu)，補(bǔ)貼不足加補(bǔ)貼，監(jiān)管不足改監(jiān)管”。如果反思一下，可以肯定地說，我們?nèi)匀粵]有找到一條適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村金融發(fā)展之路。

發(fā)展農(nóng)村金融是世界各國尤其是發(fā)展中國家面臨的共同問題。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和各國情況的殊異，至今還沒有找到一個(gè)解決農(nóng)村金融難題普遍適用的良方。

農(nóng)村金融政策及其思路

從農(nóng)村金融理論的發(fā)展來看，強(qiáng)調(diào)政府作用的傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸被強(qiáng)調(diào)市場力量的新古典發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)所取代。20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論一直是農(nóng)村金融理論界的主流。80年代，農(nóng)村金融市場理論逐漸替代了農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論。90年代以來，農(nóng)村金融市場理論又得到了進(jìn)一步發(fā)展。

與國際農(nóng)村金融理論發(fā)展相比較，我國的農(nóng)村金融發(fā)展也基本上延續(xù)或者實(shí)踐著上述農(nóng)村金融理論的實(shí)踐。從新中國建國以來，我國為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅速增長并有效消減貧困，基本上實(shí)行的是“趕超式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村金融表現(xiàn)為兩大特征：一是強(qiáng)調(diào)優(yōu)惠貸款的作用，通常以低于市場水平的補(bǔ)貼性利率發(fā)放貸款，或附有其他優(yōu)惠條款；二是以金融機(jī)構(gòu)為信貸投放主體。這樣，大量補(bǔ)貼性信貸資金被源源不斷地通過各種機(jī)構(gòu)（包括政策性金融機(jī)構(gòu)）投放到農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村地區(qū)。投入的資金不可謂不多，其用心良苦。比如，在推進(jìn)金融體制改革中，專門設(shè)立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，以彌補(bǔ)金融商業(yè)化后農(nóng)村金融發(fā)展的不足。

但是，我國農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)狀充分證明了農(nóng)村金融在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中并不成功。可以說，十幾年來，我國的農(nóng)村金融改革和發(fā)展基本上是“機(jī)構(gòu)不足建機(jī)構(gòu)，補(bǔ)貼不足加補(bǔ)貼，監(jiān)管不足改監(jiān)管”。如果反思一下，可以肯定地說，我們?nèi)匀粵]有找到一條適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村金融發(fā)展之路。當(dāng)然，在探索我國農(nóng)村金融有效性的同時(shí)，也有很多好的觀點(diǎn)和思路，對促進(jìn)我國農(nóng)村金融的發(fā)展起到了很好的作用。

財(cái)政與商業(yè)性金融的定位

采取財(cái)政支農(nóng)還是金融促農(nóng)一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的主要爭論點(diǎn)之一。國際經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要政府有所為有所不為，關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)可行可控的財(cái)政資金撥付標(biāo)準(zhǔn)和撥付方式，而商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)能夠服務(wù)的范圍遠(yuǎn)大于目前傳統(tǒng)商業(yè)銀行的服務(wù)范圍，其關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)的市場化定價(jià)和建立有效的激勵(lì)機(jī)制等因素。

一般來講，財(cái)政的作用主要是提供公共產(chǎn)品，運(yùn)用財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為農(nóng)村發(fā)展提供公共產(chǎn)品，包括教育、法制和公共管理等等，而不應(yīng)該插手市場可以處理的問題，如農(nóng)民生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)企業(yè)投資資金的供應(yīng)和價(jià)格、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等等。政府財(cái)政資金的使用也要借鑒商業(yè)運(yùn)作模式，建立良好可行的激勵(lì)約束機(jī)制。農(nóng)村商業(yè)性金融并非不可生存，國有商業(yè)銀行也可以經(jīng)營農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，關(guān)鍵是如何根據(jù)不同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。同時(shí)，農(nóng)村金融商業(yè)化需要?jiǎng)?chuàng)新組織模式，盡可能降低監(jiān)管和運(yùn)營成本。

我國農(nóng)村金融體系包括政策性金融、商業(yè)性金融和合作金融，各種金融機(jī)構(gòu)的屬性也是比較明確的，但在實(shí)際中卻常常混淆它們的作用，本應(yīng)該屬于政策性金融的事情，往往由商業(yè)性金融實(shí)施，結(jié)果造成政策性銀行不做政策性金融業(yè)務(wù)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)卻有一定的政策性業(yè)務(wù)，其商業(yè)性金融業(yè)務(wù)也受到影響。

長期以來，我國財(cái)政支農(nóng)的資金運(yùn)用和投資分散在多個(gè)部門，使用效率較低，運(yùn)作機(jī)制不完善，基本上沒有發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)金融資金流入農(nóng)村地區(qū)的作用，政策性金融的作用也基本上沒有得到發(fā)揮。究其根源，在于政策性金融和商業(yè)性金融在農(nóng)村金融中的功能定位存在問題，特別是政策性金融和商業(yè)性金融的邊界一直處于模糊狀態(tài)。

在農(nóng)村金融改革中，一定要明確政策性金融與商業(yè)性金融的界限，既不能讓政策性金融從事商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，也不能強(qiáng)令商業(yè)性金融發(fā)揮政策性作用。特別是在承認(rèn)一些經(jīng)濟(jì)金融學(xué)基本原理的同時(shí)，也要正視商業(yè)性金融的局限性，比如對于貧困和“老少邊窮”地區(qū)的發(fā)展問題，就不能對商業(yè)性金融提出太高的要求，而應(yīng)該主要依靠政策性金融或者財(cái)政發(fā)揮作用。

另一個(gè)問題，是我國總體財(cái)力有限，政策性金融發(fā)揮作用肯定有一定的局限性，只能在特定的區(qū)域或者特定的時(shí)間發(fā)揮作用。在農(nóng)村金融市場中，商業(yè)性金融的資金量和可以發(fā)揮作用的余地肯定比政策性金融大，關(guān)鍵是引導(dǎo)其可持續(xù)發(fā)展。目前，很多人對此看法不一，一部分人仍然在強(qiáng)調(diào)金融的資金支持。如果把商業(yè)性金融當(dāng)成財(cái)政補(bǔ)助，肯定不利于金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，也不利于提高貸款數(shù)量和貸款的可獲得性。如果農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)沒有可持續(xù)性，誰還再提供貸款？

金融覆蓋面和農(nóng)業(yè)貸款量

衡量和評價(jià)我國農(nóng)村金融情況，必須正確認(rèn)識我國農(nóng)村金融服務(wù)現(xiàn)狀。國際上通常用“覆蓋面”作為評價(jià)農(nóng)村金融服務(wù)現(xiàn)狀的主要指標(biāo)。所謂覆蓋面是指金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)和農(nóng)戶提供的貸款、存款、匯兌、結(jié)算等金融服務(wù)指標(biāo)。覆蓋面又分為貸款覆蓋面和存款覆蓋面，分別表示貸款的可獲得性和金融機(jī)構(gòu)提供存款和匯兌的基本情況。

首先從貸款可獲得性來分析貸款覆蓋面。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，截至2006年6月末，農(nóng)村信用社（含農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行，下同）農(nóng)戶貸款余額為9454億元，占農(nóng)村信用社全部貸款余額的37%，比年初增加1517億元。在農(nóng)戶貸款中，小額信用貸款余額1927億元，比年初增加333億元；農(nóng)戶聯(lián)保貸款余額1214億元，比年初增加353億元。我國約有8億農(nóng)民，2.3億農(nóng)戶，獲得農(nóng)戶小額信用貸款的農(nóng)戶數(shù)約為6100萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的28%；獲得農(nóng)戶聯(lián)保貸款的農(nóng)戶數(shù)約為1200萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的5.5%。全國2.3億農(nóng)戶中，真正有貸款需求的農(nóng)戶約為1.2億戶，按照以上統(tǒng)計(jì)，有超過60%的農(nóng)戶貸款需求得到滿足。也就是說，凡是向農(nóng)村信用社提出貸款申請的農(nóng)戶，60%左右能得到貸款。與其他發(fā)展中國家相比，我國農(nóng)戶貸款覆蓋面處于較高水平。

從金融機(jī)構(gòu)提供的存款和匯兌情況來分析存款覆蓋面，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所提供的存款和匯兌結(jié)算等金融服務(wù)，基本上覆蓋了90%以上的農(nóng)村行政村，機(jī)構(gòu)覆蓋面高于世界上其他國家平均30%～40%的水平，比覆蓋面最高的印度（75％）高10多個(gè)百分點(diǎn)。分機(jī)構(gòu)看，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，分支機(jī)構(gòu)基本遍布縣級以上城市，糧棉收購資金貸款業(yè)務(wù)覆蓋鄉(xiāng)村。截至2006年6月，中國農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村地區(qū)最大的商業(yè)銀行，62%的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、52%的在崗員工和35%的貸款分布在縣及縣以下地區(qū)。農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社（不含聯(lián)社）和郵政儲蓄營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)超過3.5萬個(gè)，其中79%的機(jī)構(gòu)在縣及縣以下地區(qū)提供儲蓄、匯兌等金融服務(wù)。另外，還有一些商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)、大約300家非政府小額信貸組織以及部分非銀行金融機(jī)構(gòu)，如典當(dāng)商行等在農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)。從總體上看，我國農(nóng)村地區(qū)基本上能夠享受到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供的儲蓄、匯兌等基本金融服務(wù)。

我國農(nóng)業(yè)貸款主要包括農(nóng)業(yè)短期貸款、農(nóng)業(yè)中長期貸款和農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款。能夠發(fā)放這些貸款的銀行主要是中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)。據(jù)銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)，截至2006年11月末，農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的涉農(nóng)貸款余額達(dá)到4.5萬億元。

上述數(shù)據(jù)說明我國農(nóng)村金融的服務(wù)現(xiàn)狀還是不錯(cuò)的。這可能與我國長期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有關(guān)，特別是一些主要的金融機(jī)構(gòu)都是按行政區(qū)劃設(shè)置。但這不是說我國農(nóng)村金融就沒有問題了，比如隨著這幾年金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化，入戶貸款和小額貸款有減少和萎縮的趨勢，尤其是一些較為貧困的地區(qū)除了一般的存款和匯兌服務(wù)外，農(nóng)民貸款難問題仍然比較突出。

小額信貸在我國

從國際流行觀點(diǎn)定義，小額信貸是指向低收入群體和微型企業(yè)提供的額度較小的持續(xù)信貸服務(wù)，其基本特征是額度較小、服務(wù)于貧困人口，無擔(dān)保、無抵押。一般來講，小額信貸可以由商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供，也可以由專門的小額信貸機(jī)構(gòu)(或組織)提供。

自20世紀(jì)70年代以來，規(guī)模不一的小額信貸已經(jīng)在非洲、亞洲、拉美、加拿大乃至美國等廣大區(qū)域內(nèi)迅速發(fā)展起來，目前已經(jīng)演變?yōu)橐粓雎晞莺拼蟮膰H運(yùn)動(dòng)。1997～2002年，小額信貸的規(guī)模以每年40%的速度迅猛增長，到2002年底，世界范圍內(nèi)已經(jīng)有2500家以上的小額信貸機(jī)構(gòu)為共計(jì)6700萬客戶提供微型融資服務(wù)。在有些國家，小額信貸已經(jīng)具備能夠?yàn)檗r(nóng)村人口提供可持續(xù)的系統(tǒng)性金融服務(wù)的制度體系。

與國際市場不同，我國提供小額信貸的主力是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)小額信貸的定義，目前在我國發(fā)放小額信貸的機(jī)構(gòu)共有三類：大型商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和小額貸款組織。我國大型商業(yè)銀行針對下崗職工、學(xué)生和貧困人口等，截至2006年11月末，其發(fā)放的小額信用貸款已超過1000億元，貸款主要集中在城市地區(qū)。農(nóng)信社發(fā)放的主要是針對農(nóng)戶的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，截至2006年11月末，農(nóng)信社共對7072萬戶農(nóng)戶發(fā)放了9532億元的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，受惠鄉(xiāng)村人口約3億人。民間小額信貸機(jī)構(gòu)的主體是由各類捐贈(zèng)款支持的非政府組織，主要在農(nóng)村地區(qū)為農(nóng)戶提供貸款，總體而言余額比較小，到目前大約只有10億元左右。

小額信貸是有一定技術(shù)含量的勞動(dòng)密集型的貸款業(yè)務(wù)，小額信貸的客戶評信辦法和貸款管理技術(shù)與大額商業(yè)貸款完全不同。我國金融改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有很好的激勵(lì)和競爭，現(xiàn)有的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)沒有足夠的動(dòng)力進(jìn)入這個(gè)陌生的領(lǐng)域，很難積極開拓小額貸款市場。由于小額信貸的特殊性，專門小額貸款機(jī)構(gòu)發(fā)展起來以后，再以某種形式建立其與正規(guī)金融體系融資的渠道，讓它們作為一個(gè)整體，就能發(fā)揮完整的金融中介職能。

（作者單位：中國人民銀行研究局）