農村金融改革破冰之舉

通過調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，按照商業可持續原則，降低準入門檻，強化監管約束，加大政策支持，盡快使農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系，以更好地改進和加強農村金融服務，支持社會主義新農村建設。

致力改變農村金融現狀

《銀行家》：2006年底中國銀監會發布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）引起社會廣泛關注。請問，《意見》出臺的背景是什么？您認為意義如何？

臧景范：“三農”問題一直倍受社會各界廣泛關注，農村金融又是“三農”的重要支撐。加快農村金融改革與發展，著力改善農村金融服務，大力支持社會主義新農村建設，銀監會和銀行業金融機構責無旁貸。

近年來，銀監會積極督促和引導銀行業金融機構改進作風，轉換機制，增加投入，有效支持了農業和農村經濟的發展，促進了廣大農民群眾增加收入，農村金融服務正在發生積極變化。但是，總體看，農村金融改革發展和服務仍然比較滯后，其與城市地區金融業的快速發展相比不協調，與農民和農村經濟發展不斷增長的需求相比不適應，與新農村建設和構建和諧社會的要求相比還有差距。

這主要表現在五方面：一是銀行業金融機構在農村地區的機構網點較少，覆蓋程度比較低，大部分農村地區只有農村信用社和郵政儲蓄機構網點，一些偏遠落后地區還存在金融服務空白。二是農村信貸資金供應與新農村建設形勢不適應，除農村信用社外的其他銀行業機構在農村地區的信貸投入過少。這些銀行業機構在商業利益的驅動下，投放在農村地區的信貸資金基本維持原有的存量，新增投放大量向城市地區和非農產業轉移，沒有切實承擔農村信貸投入的社會責任。三是現有農村銀行業機構的服務效率低、手段落后、歷史包袱沉重。四是農民貸款難和農村中小企業貸款難等問題依然存在。由于農村的各類產業贏利性低，農民和農村小企業的還貸風險高，抵押擔保手段少，不少農戶和企業的貸款需求還難以滿足。五是財政資金和信貸資金、政策性金融和商業性金融沒有形成合力，在農村地區進行信貸資金投放缺乏寬松的政策環境和信用基礎。

為解決上述問題，從2006年年初開始，銀監會就在全國范圍內組織開展了農村金融服務與農村金融競爭充分性調查，初步掌握了當前農村金融服務中存在的突出矛盾和問題，為構建適應建設社會主義新農村需要的農村金融服務體系，全面提高農村金融服務水平提供了決策依據，其后銀監會先后下發了《關于農村合作金融機構小企業貸款指導意見》、《農村合作金融機構社團貸款指引》、《銀行業金融機構在農村地區開展代理業務的指導意見》。

為從根本上解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，銀監會又在認真研究論證和聽取各方面意見的基礎上制定發布了《意見》，其目的就是通過調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，按照商業可持續原則，降低準入門檻，強化監管約束，加大政策支持，盡快使農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系，以更好地改進和加強農村金融服務，支持社會主義新農村建設。

《意見》的發布是我國銀行業市場準入政策的重大突破，是農村金融改革的重大創新，調整放寬農村地區銀行業機構準入政策必將促進農村金融體系的完善和農村金融服務水平的提高，必將促進城鄉金融和城鄉經濟的協調發展，必將促進社會主義新農村建設與和諧社會的構建。

“十二字”核心

《銀行家》：您在2006年12月22日的新聞發布會上將《意見》的核心內容概括為“低門檻、嚴監管；增機構、廣覆蓋；拓功能、強服務”，能否請您再具體闡述一下其含義？

臧景范：“低門檻、嚴監管”是銀監會這次調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的基本原則。所謂“低門檻”，就是適當降低機構和業務的市場準入條件，增加農村地區銀行業金融機構覆蓋面；“嚴監管”就是強化監管措施，實行“剛性”市場退出約束。

《意見》根據農村地區金融服務規模及業務復雜程度，合理確定新設銀行業金融機構注冊資本：一是在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于人民幣300萬元；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于人民幣100萬元。二是在鄉（鎮）新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣30萬元；在行政村新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣10萬元。三是商業銀行和農村合作銀行設立的專營貸款業務的全資子公司，其注冊資本不得低于人民幣50萬元。四是適當降低農村地區現有銀行業金融機構通過合并、重組、改制方式設立銀行業金融機構的注冊資本，其中，農村合作銀行的注冊資本不低于人民幣1000萬元，以縣（市）為單位實施統一法人的機構，其注冊資本不低于人民幣300萬元。取消境內銀行業金融機構對在縣（市）、鄉（鎮）、行政村設立分支機構撥付營運資金的限額及相關比例的限制。同時，《意見》在投資人資格與境內投資人持股比例限制、業務準入條件與范圍、新設法人機構或分支機構的審批權限和公司治理等方面，也適度降低了門檻。

為落實“嚴監管”的持續審慎監管原則，《意見》強調，農村地區新設銀行業法人機構必須執行審慎、規范的資產分類制度，在任何時點，其資本充足率不得低于8%，資產損失準備充足率不得低于100%，內部控制、貸款集中、資產流動性等應嚴格滿足審慎監管要求，并針對銀行業金融機構資本充足率大于8%，介于 4%～8%之間，降至4%、降至2%等四種情形，適時采取遞進式嚴格監管措施，以確保及時分類處置有問題的農村地區銀行業金融機構。

“增機構、廣覆蓋”。在農村地區增設銀行業金融機構，提高金融機構覆蓋面是解決當前農村金融服務空白和競爭不充分的有效途徑之一。為此，《意見》要求銀行業金融機構的金融服務必須能夠覆蓋機構所轄區域的鄉（鎮）或行政村，并規定積極支持和引導境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資、收購、新設以下各類銀行業金融機構：一是鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行。二是農村地區的農民和農村小企業也可按照自愿原則，發起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區性信用合作組織。三是鼓勵境內商業銀行和農村合作銀行在農村地區設立專營貸款業務的全資子公司。四是支持各類資本參股、收購、重組現有農村地區銀行業金融機構，也可將管理相對規范、業務量較大的信用代辦站改造為銀行業金融機構。五是支持專業經驗豐富、經營業績良好、內控管理能力強的商業銀行和農村合作銀行到農村地區設立分支機構，鼓勵現有的農村合作金融機構在本機構所轄的鄉（鎮）和行政村增設分支機構。農村地區各類銀行業金融機構，尤其是新設立的機構，其金融服務必須能夠覆蓋機構所轄區域的鄉（鎮）或行政村。

“拓功能、強服務”。目前農村金融基本上只能提供存、貸、匯“老三樣”服務，農村金融創新能力不足，業務品種缺乏，服務方式單一，結算手段落后，難以滿足多元化的金融服務需求。銀監會在《意見》中“增機構、廣覆蓋”的同時，特別注重支持銀行業金融機構進行金融業務創新，這是提高農村金融服務充分性的有效措施。《意見》要求銀行業金融機構在成本可算、風險可控的前提下，積極創新符合當地客戶合理需求的金融創新產品和服務，完善金融服務價格形成機制，逐步將目前在城市地區開發、開辦的標準化的保險、代理、租賃、保管、擔保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等產品與服務盡快推廣到廣大農村，充分利用商業化網絡銷售政策性金融產品，滿足農村多元化金融服務需求。銀監會充分鼓勵政策性銀行與商業性銀行業金融機構在深入合作的基礎上廣泛開展業務合作，積極適當拓展業務空間，大力支持大型商業銀行創造條件在農村地區設置ATM機和發行銀行卡，以便為廣大的居民提供更廣泛、更便利、更優質的金融服務。

《銀行家》：為什么要強調“先試點，后推開”？您能否具體說明一下實施的時間表？從什么時候開始受理申請？

臧景范：當前，我國農村金融服務不充分地區主要集中在中西部、東北和海南省的縣（市）及縣（市）以下地區，以及其他省（市、區）的國定貧困縣和省定貧困縣，銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策目前主要基于以上地區。

考慮到銀行業市場準入制度調整政策性強，涉及面廣，推動這項工作既要積極，又要穩妥，必須按照“先試點、后推開；先中西部、后內地；先努力解決服務空白問題、后解決競爭不充分問題”的原則和步驟，在總結經驗的基礎上，完善辦法，穩步推開。首批試點將選擇在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省（區）的農村地區開展。

《意見》發布后，各有關方面都非常關心如何執行，特別是具體實施的時間表。目前，銀監會正在組織力量抓緊制定幾類新型農村銀行業機構行政許可的實施辦法，擬于2007年1月底前發布實施（當然僅限于先行試點的6個省份）。申請設立的機構，除符合規定的最低注冊資本要求及股權要求外，還要具備其他審慎經營條件。

需要強調的是，《意見》要求的注冊資本是最低限額，按資本充足率監管要求，銀行業金融機構有多少資本就只能經營相應規模的業務，如果業務規模增加，就需要相應增加注冊資本。另外，首批參加試點的6個省（區）也正在緊鑼密鼓地進行基礎性準備工作。

增量存量改革并進

《銀行家》：目前我國農村信用社改革仍在進行之中，農村地區的金融機構還有農業銀行、農業發展銀行和郵政

儲蓄等，在農村金融存量改革尚未到位的情況下增設新的農村金融機構，如何處理這次準入制度改革與其他改革的關系？

臧景范：農村金融改革包括非常豐富的內容，包括服務體系、結構功能以及公司治理、內在機制等。近年來，農村金融改革總體進展順利，特別是農村信用社的改革，經過3年多的努力，目前已取得重要進展和階段性成果。農業銀行的改制方案正在積極研究和論證，農業發展銀行逐步擴大了業務功能，郵政儲蓄銀行也已經正式獲批開業。

這次銀監會對農村銀行業市場準入政策的調整與整體農村金融改革是一脈相承的。同時，通過準入制度改革而新增設的農村銀行業機構在形式上主要是農民之間基于互助而成立的信用合作組織、在縣（市）或鄉（鎮）設立的村鎮銀行以及商業銀行機構在農村設立的專營貸款業務的子公司，這類機構在性質上與現有農村金融機構不同，并且有特殊的業務營運要求，它們與現有農村金融機構之間彼此獨立，又相互補充，從而滿足農村地區不同層次的金融服務需求。此外，農村地區銀行業市場準入制度的改革，并不影響現有農村金融機構改革的繼續深化，從改革目的上看，都是為了解決農村金融服務存在的問題，提升農村金融服務水平，支持社會主義新農村建設。

《銀行家》：銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策會不會帶來新的金融風險？如何確保新機構的可持續發展？

臧景范：銀監會對農村地區銀行業金融機構準入政策的調整放寬，是在股東范圍、注冊資本、業務準入、人員資格、公司治理、行政審批等方面的調整和放寬，在審慎經營方面的要求并沒有放寬。在監管要求方面，突出強調監管機構“要強化對資本充足率、資產損失準備充足率、不良資產率及單一集團客戶授信集中度的持續、動態地監管”，“村鎮銀行不得為股東及其關聯方提供貸款”防止出現貸款集中或貸款高度關聯等問題。

農村銀行業金融機構按照市場原則，在具備商業可持續發展條件的地區設立分支機構；對市場容量較小，不具備設立分支機構條件的地區，鼓勵商業銀行創新服務手段，為這些地區提供靈活的服務。銀監會對新設農村銀行業金融機構堅持“寬準入、嚴監管”的原則，對業務發展嚴格監管，對機構風險及時處理，使農村銀行業金融機構穩健經營，保證發展的可持續性。

《銀行家》：為什么要規定至少一家銀行業金融機構作為新設農村銀行業金融機構的發起人？信用合作組織也需要銀行業金融機構作為發起人嗎？

臧景范：吸收銀行業金融機構作為新設農村銀行業金融機構的發起人，主要是為了引進管理、機制和產品服務，有利于增強新設農村銀行業金融機構的經營管理能力，是確保新生銀行從一開始就具備良好基礎的重要措施。現有銀行業金融機構具備銀行經營經驗，在公司治理、內控制度和風險管理等方面經驗較為成熟，在產品開發、服務支持、清算網絡、人才培養等方面具有優勢。新型農村銀行業金融機構通過引入銀行業金融機構作為發起人，就可以借助外部的經驗、力量和資源，引入相應的資本、技術、管理、產品和人才，打造新生銀行良好的體制和機制基礎，防止“先天不足”，避免走彎路。

當然，這里需要說明的是，雖然信用合作組織也是銀行業金融機構，但它是由農民群眾自愿入股組成、實行入股社員民主管理，并為入股社員服務的金融機構，因此，此類新設的信用合作組織不需要銀行業金融機構作為發起人。

《銀行家》：解決農村地區的金融服務問題，單靠銀行業市場準入政策的調整可能只是一個方面，您認為是否還應該有跟進其他政策？另外，您對改進和加強農村金融服務還有哪些建議？

臧景范：這個問題提得好。解決農村地區特別是中西部貧困地區的金融服務問題，單靠銀行業市場準入政策的調整和放寬，降低機構、業務準入門檻是遠遠不夠的。通過準入制度改革，可以吸引部分資本到中西部創業發展，但由于中西部地區經濟環境較差、市場發育程度不高，僅靠監管上降低準入門檻，還難以實現這些地區金融機構的商業可持續發展，還有必要從政策上給予激勵和引導，需要相應的財稅政策、貨幣政策等予以支持，以達到降低門檻的政策效應。這是一個綜合配套的系統工程。

特別值得提出的是，農村金融服務問題是所有銀行業金融機構共同的社會責任，商業性金融、政策性金融、合作金融等都應發揮作用。特別在現階段，商業性金融不能發揮作用的地方，政策性金融應進入。其中，農業發展銀行應按功能擴大化方向深化改革，結合國家糧棉油市場放開的形勢，穩步拓寬業務功能，充分發揮農業發展銀行作為我國農村政策性金融的主渠道作用，支持社會主義新農村建設。農業發展銀行應在不增設新網點機構的前提下，按照保本微利原則，加大對農村地區的信貸投入。農業發展銀行在縣及縣以下地區的政策性金融服務，可以利用農村合作金融機構的人緣、地緣和網絡優勢，通過農村合作金融機構代理的方式辦理，還可以運用商業性金融的網絡來銷售政策性金融的產品。

還需要強調的是，不僅銀行業金融機構，非銀行業金融機構和業務也應盡快延伸到農村地區，諸如農業保險、擔保等等，城市金融產品也要因地制宜地運用到農村，以更好地滿足農村地區不斷增長的多元化的金融服務需求。