農業政策性金融國際經驗借鑒

為彌補金融市場在農業領域的不足，并引導社會資金回流農村，許多國家設立了農業政策性金融機構，且政策性機構和商業性機構分設，使政策性金融能夠及時根據國家宏觀政策調整服務范圍和領域。

在我國金融體制改革和糧棉流通體制改革不斷深化的背景下，如何充分發揮農發行的支農職能，有效推進現代農業發展，需要努力探索。國外農業政策性金融的發展經驗，對于完善我國農業政策性金融的職能具有重要的借鑒意義。

國際經驗

為彌補金融市場在農業領域的不足，并引導社會資金回流農村，許多國家設立了農業政策性金融機構，且政策性機構和商業性機構分設，使政策性金融能夠及時根據國家宏觀政策調整服務范圍和領域，這方面有代表性的是美國、日本、法國、韓國、泰國和印度的農業政策性金融機構。

農業政策性金融機構在農村金融中發揮骨干作用。美國農產品信貸公司主要根據政府的要求，實施價格和收入支持計劃，對農產品進行價格支持，其資金運用主要是提供貸款和支付補貼，包括農產品貸款、災害補貼、差價補貼、倉儲及加工設備貸款等。日本農林漁業金融公庫貸款范圍包括農產品生產、農業基礎設施建設、市場建設、生態環境改善、植樹、養殖等。法國的農業信貸銀行對與農業活動有關的領域發放貸款，其中優惠貸款包括個人房屋購置、農村組織建設、農田水利工程、農業經營、農村教育等。韓國農業協同組合中央會主要是向會員提供低于商業性貸款利率的農業生產所需資金。泰國農業和農業合作銀行配合國家農業發展計劃的實施，主要集中在農業及與農業直接相關的生產建設方面，并為農民協會和農業合作機構向其他金融機構貸款提供擔保。印度國家農業和農村發展銀行作為農村地區的中央銀行，一是對地方政府的直接貸款，用于較大的農業基礎設施建設和農村基本建設項目，二是對地區農村銀行、農村商業銀行和合作銀行等提供信貸資金，通過這些小金融機構覆蓋分散的農戶。印度和泰國的農業政策性金融機構還承擔及引導著農村資金回流的重要責任，兩國對各銀行機構的信貸資金支持農村和農業都有嚴格的規定，商業性金融機構支農資金如果達不到一定比例，就必須將差額部分轉存到農業政策性金融機構，由其用于農業和農村地區。

根據農業和農村發展需要適時調整農業政策性金融支持領域。各國農業政策性金融隨著不同時期經濟發展和產業政策變化，能夠靈活地進行調整，解決農業特定時期的矛盾。美國農民家計局在1935年成立之初主要是辦理農戶經營、農村建設、農村社會發展和農村工商業貸款，隨著農戶基本生活問題的解決，支持重點逐步轉向了農村綜合開發和穩定農業生產者收入等方面。日本農林漁業金融公庫在20世紀50年代成立之初處于戰后恢復階段，主要是支持增加糧食生產和供給；在70年代經濟起飛階段，其增加了農業機械、設施園藝等項目的貸款；進入90年代農業國際化階段以后，又強化了農業基礎設施建設資金的貸款，目前其主要是在促進新農民的培養，穩定提高農戶經營收入方面發揮重要作用。

政策性金融與商業金融互相結合。印度農村金融體系包括印度儲備銀行（主要負責監管和協調）、印度商業銀行、農業信貸協會、地區農村銀行、土地發展銀行、國家農業和農村開發銀行、存款保險和信貸保險公司等。從結構和功能上看，印度農村金融體系具有鮮明的多層次性，表現出既合作又競爭的特征。印度政府通過該體系提供了較強的政策性金融支持，為促進農業和農村發展發揮了重要作用。

在以商業性金融為突出特點的美國農村金融體系中，農業政策性金融仍占有重要地位。美國農村金融主要由三部分組成：一是商業銀行，完全按照市場原則來組織貸款；二是政府農業信貸機構，完全貫徹政府的農業政策和致力于改善農村福利；三是互助合作性質的農業信貸機構體系，一般是由政府出資設立，然后逐漸轉為債權人完全所有的合作性機構，在市場原則的基礎上繼續發揮政府政策實施的替代作用。

通過以上分析，可以得到三個結論：一是無論是發展中國家還是發達國家，農業政策性金融在農村發展中均起到主導作用；二是需要有一個功能健全、分工合理的農村金融體系；三是在農村金融體系中，只有政策性金融和商業性金融有機結合，才能發揮應有的效果。

農發行業務發展戰略選擇

我國農業產業結構不斷升級，對農村金融提出了新的需求。借鑒國外農業政策性金融的經驗，農發行改革的基本思路，應是在繼續做好中央和地方儲備及收購貸款業務、確保國家糧食安全的基礎上，支持農業和農村基礎設施建設、農產品及農業生產資料的流通和銷售、開辦扶貧開發業務等，同時開辦農業保險和貸款擔保等保障性業務，促進農業可持續發展。

支持國家糧食體系安全建設。確保我國糧食安全和有效供給，是構建社會主義和諧社會的前提條件之一。農發行要始終把支持糧棉油收購作為業務發展的重中之重，認真落實國家糧棉油調控政策和收購政策。要保證糧棉油儲備和調控的貸款供應，保證國家指定企業按最低收購價收購糧食的貸款需求。進一步優化糧棉油貸款客戶群體，支持多渠道收購。大力支持農業產業化龍頭企業和加工企業發展，引導和鼓勵具有市場開拓能力的加工企業，通過深加工和產業化經營，實現糧棉油產、供、加（工）、銷一體化，提高農民進入市場的組織化程度和增加農業綜合效益。要根據市場的供求變化，利用政策性金融推進農業產業結構調整，支持糧棉種子工程建設貸款、優勢農業和特色產品開發貸款、區域農業開發等。

支持農業和農村基礎設施建設。加強農業基礎建設，改善農業設施裝備，是建設現代農業的必要條件。鄉村道路建設、農村通信、農村電網、適合農村特點的清潔能源等領域，是農業、農村發展的重要領域，但由于這些項目投資大、周期長、見效慢、風險高，各級政府財力有限，商業銀行不愿介入，從而形成了巨大的資金缺口，需要農業政策性金融予以支持。

支持農產品及農業生產資料的流通和銷售。農產品市場是連接生產和消費的重要環節，農產品及農業生產資料市場體系的培育和發展，是完善市場機制的內在需求，也是發展市場經濟的必然條件。農發行要充分發揮政策性的特點，積極支持農村流通基礎設施建設和物流企業的發展，支持農產品和農業生產資料的流通和銷售等，促進現代流通方式和新型流通業態的發展。開辦與“三農”相關的進出口信貸業務和國際結算業務，加快農業“走出去”戰略實施。積極支持農產品期貨市場建設，充分發揮引導生產、穩定市場、規避風險的作用。充分利用現有網絡和人員優勢，提供優質便捷的結算服務，促進市場功能的進一步發揮。

支持農業科技創新和應用轉化。科技進步是突破資源和市場對我國農業雙重制約的根本出路。我國人均農業資源有限，糧食和棉花等農產品需求呈剛性增長，農業結構不合理，生態安全問題突出，這些基本國情及面臨的嚴峻挑戰，決定了必須把科技進步作為解決“三農”問題的一項根本措施，才能持續提高農業綜合生產能力，加快建設現代農業的步伐。農發行對農業科技支持范圍應主要包括：能夠提高農業綜合生產能力的科技成果轉化，包括農林植物優良新品種與優質高效種植、畜禽水產優良新品種與健康養殖、重大動物疫病防控等；能夠帶動農業產業化水平和農業綜合效益提高的成果轉化，包括農產品加工、現代儲運、現代農業技術裝備等領域；對促進農業可持續發展作用明顯的成果轉化，包括農業自然和生物災害綜合防控、沙漠化治理和農林生態保育恢復與治理、水資源可持續利用與節水農業等領域。

開辦扶貧開發業務。緩解和消除貧困是中國今后一項長期的歷史任務。盡快解決極少數貧困人口的溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產和生活條件，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落后狀況，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，任重道遠。扶貧開發是典型的政策性業務，農發行要積極支持能夠帶動貧困人口增加收入的種植業、養殖業和以農副產品為原料的加工業、勞動密集型企業、市場流通企業的發展，以及基礎設施建設項目，支持貧困地區改善基本生活條件，促進貧困地區經濟增長和貧困農戶增加收入。

開辦農業保險和貸款擔保等保障性業務。發展農業保險和農業貸款擔保的實質，就是要建立和完善農村風險轉移和分擔機制。由于農業生產的“高風險、高成本、高虧損、高賠付”的特點，一般商業性保險公司和擔保公司不愿意介入，僅僅依靠市場調節無法推動其健康發展，必須依靠國家政策扶持。建議國家以農發行為依托，進一步整合農村政策性金融資源，開辦農業政策性保險和擔保業務，降低農業生產經營風險，為商業金融、合作金融和社會資金進入農業和農村創造條件，改善農村信用環境，形成農發行對農業和農村多方位支持的格局。

(作者單位：中國農業發展銀行)