境外國有商業銀行完善公司治理的經驗

在國外實行國有商業銀行體制是一個十分普遍的現象。研究表明，在20世紀80年代中期，發達國家政府在銀行總資產中的比重占到了50%以上，到20世紀末，這一比重依然高達20%，而在發展中國家這一比重則更高。長期以來，各國的國有商業銀行也同樣面臨著與中國國有商業銀行類似的問題，比如，政策性負擔重，政府干預銀行經營，不良資產數額較大，資本充足率低等，有的國家國有商業銀行的資本充足率甚至為負數，積累了巨大的金融風險。進入20世紀80年代以后，許多國家的國有銀行的各種問題開始顯露出來，有的甚至演化成銀行業危機，例如拉美及東南亞的一些國家所發生的金融危機。進入90年代以來，金融自由化和全球化加速發展，各國的銀行業更是面臨著空前的競爭壓力，于是便開始了一場全世界范圍的國有商業銀行改革浪潮，包括俄羅斯、東歐轉型國家、拉美國家、法國、印度、韓國、墨西哥、印度尼西亞等等，為我國正在進行的國有商業銀行股份制改革提供了經驗借鑒。

股權結構調整對改善公司治理作用明顯

作為公司財務理論基礎的MM定理提出，在理想的市場條件下，公司價值與資本結構無關。具體到國有商業銀行，股權結構與績效的關系也是實證研究的熱點。非常有意思的是，股權結構與國有商業銀行績效之間是否存在必然的相關關系仍然是一個有爭議的問題。但縱觀國外國有商業銀行改革的實踐，他們都在不同程度地尋求股權結構的調整，如法國、東歐等轉型國家政府基本上退出了商業銀行領域，印度儲備銀行（RBI）雖然仍控股很大一部分商業銀行，但在改革的過程中政府也出售了部分股份（見表1）。

那么，如何理解國有股權與銀行公司治理之間的關系呢？從企業組織理論角度來分析，業主制企業不存在治理的問題，所有者就是管理人。在一般的公司制企業中，由于所有權與經營權的分離，如何使經理人的目標與所有者的目標一致就成了公司治理的核心問題。在政府作為所有者的情況下，問題就更加復雜了，它加長了國有商業銀行的委托—代理鏈條，并且在多數情況下的行政職能與所有者職能得不到很好的協調，結果往往是政府過度干預國有商業銀行的經營，迫使國有商業銀行承擔各種政策性業務，形成了大量的非系統性風險。因此，各國在對國有商業銀行實施改革中，均采取了不良資產剝離和注資等方法（見表2），然后尋求股權結構的調整，尤其是注重引入戰略投資者，以發揮股權多元化的制衡作用和私營產權的正向激勵作用。

完善的制度環境：公司治理改善的前提

在任何國家，銀行業都是受監管最嚴格的行業，這是因為一方面銀行體系本身存在脆弱性和較強的外部性，個別銀行的問題很可能漫延到整個銀行業，甚至對經濟造成巨大沖擊；另一方面因為銀行是高負債經營的企業，債權人（主要是存款人）的利益占據突出的地位，加上銀行資產組合不透明，很容易帶來道德風險問題。各國在國有商業銀行改革過程中，對銀行業的制度環境方面所做的調整主要包括以下方面：

提高資本充足率要求。目前各國對銀行業進行監管所遵循的共同標準是巴塞爾委員會關于資本充足率的要求。很多國際性的大銀行資本充足率都遠遠高于《巴塞爾協議》的要求。原則上，只要銀行資本達到標準就可以自由地選擇資產組合。但是許多轉型國家和發展中國家的國有商業銀行資本充足率只有3%～4%的水平，而發達國家跨國銀行的資本充足率都達到了12%左右（見表3）。各國提高資本充足率的辦法主要是通過政府注資、維持高利差以改善銀行的盈利、通過出售股權或IPO引入新的資本等。

調整銀行法。金融混業經營已成大勢所趨，比如法國1984年的銀行法就允許銀行從事傳統核心業務以外的一切金融活動，以便提升本國銀行的競爭力。

將銀行業的會計標準與國際標準逐步接軌。比如印度按國際慣例采取了統一的不良資產劃分標準，并實施更為嚴格的收入確認標準，將180天標準改為90天標準。

啟動特別機制清理不良資產。比如波蘭出臺了《企業和銀行財務重組法》，印度成立債務回收特別法庭等。

政府所有者權利與行政管理職能分離：完善公司治理重要保證

《OECD關于國有企業公司治理的指引》（以下簡稱“指引”）認為國有企業公司治理的困難主要在于兩個方面：一是如何保證在政府積極行使所有者權利（如提名和選舉董事會）的同時避免對企業管理施加不恰當的干預；二是如何保證形成一個私人部門與國有企業公平競爭的市場環境，政府不會用自己的規制和監管權力扭曲市場競爭。指引同時認為，應該通過一個機構集中行使或協調政府作為所有者的權力，以簡化代理鏈條，并制定一套明確穩定的所有權政策，減少政府對企業日常經營的干預。

但是在很多國家這方面的改革是不成功的，如在國有商業銀行仍然占主體的印度，其國有股權主要是由印度儲備銀行來持有和管理，這必然會與其作為中央銀行的職責發生沖突。事實上，正是這種體制，使得印度儲備銀行能夠對國有商業銀行施加強有力的信貸控制，給國有商業銀行帶來了很大的政策性負擔。

建立健全內控機制：完善公司治理的基礎

公司治理和內部控制是一種辯證統一的關系，兩者有著類似的經濟學內涵，都是用來解決公司客觀存在的代理問題而進行的制度設計?，F代公司治理已經從狹義的以股東利益為中心的“股東至上論”發展成為以公司價值最大化和公司決策科學化為目標的廣義的公司治理。公司治理解決的是所有者與經營者之間的委托—代理問題（表現為股東大會與董事會，董事會與總經理之間的契約關系），它為各方提供了一個博弈的平臺，形成企業的戰略目標。而內部控制所要解決的是以經營管理者為起點的多層次的委托—代理關系，是企業戰略目標得以實現的保證，它是企業協約的一種補充契約。在現代企業科學決策中，風險是核心的問題，內部控制已經擴展為企業風險管理框架，這一點在商業銀行的經營管理中尤為明顯。在商業銀行的董事會中一般都設有風險決策委員會，充分體現了風險管理、內部控制與公司治理的融合。

在境外國有商業銀行的改革歷程中，由于內部控制不健全而造成銀行經營困境的例子也是屢見不鮮的，最為突出的是法國的里昂信貸銀行。在法國當時的國有體制下，政府放任銀行進行無限制的業務擴張，里昂信貸銀行錯誤地向意大利投資商發放13億美元資金收購美國米高美電影公司，但此后米高美經營慘淡，收回貸款無望，于是里昂信貸又將貸款轉為股權，并先后投入了近10億美元的資金，但收效甚微，在這一投資上總共損失了約30億美元?，F在各國也越來越意識到內部控制對完善公司治理機制的重要作用，美國國會在安然和世通財務丑聞出現后出臺了《薩班斯法案》（Sarbanes－Oxley Act），從審計獨立性、信息披露、加強管理層責任等方面強化了企業的公司治理和內部控制。

（作者單位：北京特華財經研究所）