對中小銀行聯動監管的實際操作

2005年3月，劉明康主席指示對深發展進行聯動監管試點。自此之后的兩年多的操作實踐表明，對中小銀行聯動監管是中國特色銀行監管理念的重要體現，是監管自主創新能力的重要標志，也是提高監管科學性和有效性的重要保證。

何為聯動

從形象與狀態上講，聯動可以用“漁網原理”來表達?？梢岳斫鉃槭鶄€字，即“綱舉目張，網絡互動，聯絡互補，行動如一”。

《呂氏春秋》中有一句話，叫做“引其綱，萬日皆張”，就是說聯絡性很強，按照現今的情況，我們還可以理解為網絡互動、聯絡互補、行動如一?！秾O子兵法》里也有一句話，叫做“其勇如一，政之道也；善用兵者，攜手若使一人”。我認為這是協調性、聯動性良好的一種表現，即行動一致、行動統一、整體聯動。整體聯動能夠取得特殊的效果，就像“一夫當關，萬夫莫開。”

為何聯動

聯動是形勢發展的需要，是實現信息共享的需要，是統一監管標準和行動的需要，是適應監管國際化的需要，是充分利用監管資源和提高監管執行力的需要，也是進一步提高監管科學性和有效性的需要。

統一監管標準和行動。

可以用“木桶理論”來說明。我們都知道，計算木桶的容量不是簡單的長乘寬、底乘高。一個木桶容量大小，既不是取決于最長的那塊木板、也不是平均的那些木板，而是最短的那根木板。因此，要提高木桶的容量，主要是補齊其中最短的那塊木板，我的理解是，改造和彌補原有的缺陷，使之達到一定的標準和高度，以便統一行動。從監管角度講，我們通過聯動改善監管的薄弱環節，實現監管標準的統一和行動的一致。比如，在對中小商業銀行增資擴股股東資格進行審查，特別是對5%以上和異地股東的資格審核時，我們委托當地銀監局聯動審查，較好地彌補了對異地股東難以審查的缺陷。再比如對企業狀況、法人代表的道德水平等進行審查，提高了對股東資質審查的準確性。

充分利用監管資源和提高監管執行力。

在監管實踐中，我們在力圖不打破現有監管層級的前提下，通過監管職責的調整和權限的調整，實現銀監會系統內部的聯動，來提高工作的效率。例如，對股份制銀行法人資格的審查，以前經常借用省局的同志到北京來，或者到法人所在地區進行檢查，連續跟蹤三年，情況怎么樣呢？我們有所了解，但了解不深；我們對其分支機構也有跟蹤，但了解不廣。所以自2006年以來，如果要對一家法人機構授信業務進行檢查，我先要求各銀監局去，然后再對法人機構總行進行檢查。這樣就改變了原來你抓你的、我抓你的、中間還有一個斷層的狀況。通過這種聯動，省局的工作質量不僅未受影響，而且還提高了，對總行的檢查質量也有提高，對分支機構的情況了解更多。所以說有機聯動是改進我們監管效率的重要方面。

進一步提高監管的科學性和有效性。

有一種“共振理論”，用物理學術語講，就是兩個頻率相同的物體，當一個發生振動時，引起另一個振動。我把它叫做“共鳴原理”，也可以叫做“舉一反三”。在監管過程當中，通過上下內外聯動，增進銀監會系統內各監管部門政策執行的一致性，實現監管的一致行動，從而大大提高監管的覆蓋面和及時性。

這里有一個例子。2006年廣州出現了用虛假存折進行詐騙的案子，廣東銀監局立即向會里做了報告，我們根據情況進行分析整理以后，立即通知有關銀監局進行風險提示，要求各銀監局對中小銀行機構進行通報，使詐騙手段迅速失靈。你那邊有情況，我這邊就防范，這就是舉一反三。

聯動什么

按照有關領導監管新理念和國際化的要求，目前聯動至少包括十個方面，即非現場監管分析提示聯動，現場檢查聯動，公司治理監管聯動，內部控制監管聯動，撰寫監管報告聯動，實施監管措施聯動，監管評級聯動，風險處置聯動，市場準入聯動，促進改革與發展聯動。其中公司治理監管聯動和內部控制監管聯動，是我們當前最重要的工作，所以在此特別提出。

關于非現場監管分析提示聯動。2006年我們通過內網信息平臺，實現了城商行非現場監管信息上下互動，交流風險監管及提示，交流商業銀行內部管理改革、小企業貸款服務等方面的情況，累計已達數十萬字。

關于現場檢查聯動。這里講兩方面內容。第一，為提高現場檢查效率，2005年、2006年我們與四川局聯動，研究和開發現場檢查軟件。該軟件有三大功能體系，一是通過軟件實現信息共享，包括總賬、分紅賬等信息，二是便于組長和指揮人指揮，三是便于了解每一個檢查員所做工作的底稿，因此可大大提高了檢查效率。第二，為了持續監管整改效果，我們對股份制銀行連續跟蹤三年，真正與各局聯動進行檢查，使得問題的整改率達到90%左右。

關于公司治理監管聯動。我們與重慶銀監局聯動，為一家銀行優化高管團隊。我們發了聯動監管意見書，引起了當地政府的高度重視，使這家銀行團隊的優化工作得以啟動，通過內部專業提拔和外部聘任，高管團隊的專業知識水平有所提高，平均年齡下降兩到三歲。這是我們在公司治理方面的聯動，我們認為效果也是不錯。

關于監管報告聯動。2006年上半年，我們還是通過內網信息平臺，對部分銀監局上報的2006年上半年城商行監管報告進行點評，一些監管局根據點評情況，主動對報告進行修改甚至重寫，報告整體質量有很大的提高。我們對股份制銀行現場檢查進行聯動，慢慢要做到網上，在內網上進行管理和交流。

關于監管措施聯動。從2006年開始，我們運用了“聯動監管意見書”，2006年以辦公廳名義下發了9份，部內下發了80多份次，取得了較好的效果。舉個例子，我們與安徽銀監局聯動，對銀行改革重組進行跟蹤，安徽局高度重視，成立六個小組，跟當地商行10多個人進行項目推動，具體怎么樣，今年還要跟蹤評估。

關于監管評級聯動。在當前情況下，我認為監管評級是一項十分重要的工作，“監管評級、市場準入、監管行動”中，監管評級是第一道。以股份制銀行為例。各地監管局的監管評級進行初評和復評，然后，通過召開由所有屬地銀監局和監管二部的監管處長和主監管員參加的監管評級工作會，按照統一的標準和尺度，共同研究討論各行的最終評級結果?，F在城商行也基本上按照這個做。但城商行面廣，去年我們做了17家，想從今年、明年開始，逐步擴大一些范圍。例如今年年初，我們與遼寧銀監局一起成立了評估小組，對幾家城商行進行了評級，通過聯合評估進一步推動了該行的整改行動。

關于風險處置聯動。有很多例子，這里僅舉幾個。第一個例子就是與江西銀監局聯動，對一個地區信用社開展風險處置工作，加上跟省政府、當地政府協商，并與人民銀行會商，目前已取得了較好的成效。主要成效在于處置的資金已經基本落實，并開始逐步清理債務。我認為這在現有體制下是很不容易的事，特別是資金問題，我們也專門與人民銀行加強溝通、加強交流，尋求支持。第二個例子是與湖南局聯動，爭取地方政府和有關部門支持，迅速地化解了某銀行集中提款風波。第三個案例是與海南局聯動，持續推動海發行退出市場工作。第四個案例是與福建局聯動，加大城市信用社的處置工作。

關于改革發展聯動。希望在下面五個方面進行探討與交流，即：支持城商行適度跨區域發展的幾點考慮；城商行聯合重組有關問題；中小商業銀行選擇股東方面要注意的幾個問題；引進戰略投資者過程中要重視的幾項內容；引進外籍高管要追加考慮的幾項素質。這些問題，隨著我們全面開放，在我們銀行素質不斷提高、社會影響不斷擴大、世界知名度也在不斷提高的情況下，都是一些實際問題。有些法規還沒有完善，但實際工作要推動。因此需要討論。

關于支持城商行適度跨區域發展的問題。我認為有三點內容。第一，隨著我國加入WTO，金融業已經全面對外開放，城商行成為銀行體系的組成部分，也是銀行業的一支生力軍。城商行應該提升競爭能力，也應該有它們自己的競爭方式。所以我們認為，應該允許有能力的城商行進行合理的網點布局。第二，中央要求建設“新農村”，發展區域經濟、縣城經濟，所以城商行也應該有所發展。第三，我們要支持經營發展良好、風險管控能力強的城商行又好又快發展。又好又快發展也是中央的精神，對城商行也要區別對待，推動其前進也是我們的責任。

跨區怎么跨？現在好多省都在跨，我想可以有幾點考慮。第一是跨縣?，F在很多企業進口總量很大，我們要支持小企業和新農村建設、城鄉一體化改造和縣域經濟的發展，因此跨縣是可以的。第二跨就是在省內，地市與地市跨。第三跨就是跨省，但前提是監管評級達到股份制銀行中上水平，這是第一句話，第二句話就是統一傳統或者區域經濟跨度，比如珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區等。第四跨就是東南西北，跟全國性股份制銀行一樣，目前還在研究，時間上還是要慢慢地一步步走。適度跨區，要有制度安排，目前正在啟動中資銀行制度修改和城商行跨區域辦法的修改。

關于城商行聯合重組要注意的幾個方面。現在有幾個省已經提出這方面的思路和目標。為了把工作聯動的更好，我想先指出幾個要點。第一個要點，要先處置好歷史風險?，F在不少省里報來風險處置方案，或者叫做改革方案，一定要執行好，處理到位。不要老風險沒有解決，新風險又出來。第二就是各銀行的董事會要依法辦事，要堅持自愿原則，我們不能強迫，否則會出現風險。監管部門主要是政策引領和資格審查。第三是關于名稱問題。名稱要有幾個有利于，即要有利于提高本行自身發展，有利于打造自己的品牌，有利于地方經濟建設。名稱要與城市和地方相關，起碼要讓我們聽了名字就能知道是什么地方，別叫長征、火箭、星星等等，我們不知道你行在什么地方，萬一出事我們都不知道到哪里去。第四就是要保持業務穩健和人心穩定。第五個要點是要密切關注和防范聯合重組過程中可能發生的新的風險，包括操作風險與道德風險。

關于中小銀行選擇股東要注意的幾個問題。為了我們更好地聯動，提高監管效率，根據新的情況以及遇到的一些實際問題，提出幾點建議。

第一點，股東企業現在的狀況要符合我們現行投資入股辦法的有關要求，主業要突出，流動性強，有良好的發展前景。第二點，企業與銀行無違規的管理關系，沒有多頭借貸現象，負債率較為合理。第三點，派出的董事或參與銀行經營管理的高管，要事先了解銀行的運作情況，要掌握一定的金融知識，特別是城商行，政府作為大股東，委派了一些高管，在這方面也要有一定的條件。第四點，股東對銀行長遠發展要有信心，持股鎖定期是三到七年，不能搞短期投機。不管是境內還是境外投資者，鎖定期都是三年以上，為什么還有一個七年呢？對城商行來說，現在的風險處置都是政府組織平臺公司進行不良資產的抵消，而這些平臺公司往往從這些銀行借錢，這些貸款都是10年左右，有些是20年。為防止不良資產的增加，對城商行股東要有一個鎖定期。第五點，企業集團及其子公司投資入股銀行機構不能超過兩家，同時，要嚴格防止關聯關系。另外對老股東增持股份也要區別對待，要跟蹤監管。今后對5%以上的股東我們都要進行跟蹤監管與了解。

關于引進戰略投資者要重視的幾個問題。前提是按照現有規定標準掌握，這里所講的是一些補充。第一點，進一步加強信息溝通與共享，銀監局得到相關信息一定要及時給我們反饋或者報告。第二點，銀行選擇的時候要門當戶對。第三點就是把好技術關。經過這幾年有關條款的學習和研究、修改，對排他性條款等一定要把好關。第四點要科學定價，不能僅僅以凈資產作為定價標準，要考慮中國良好的宏觀經濟走勢、銀行已有的網點優勢等。第五點，要以業務單元合作為基礎，堅持整體推進?，F在我們管的中小銀行的戰略投資者有十六七家，有一些推進不錯，有些還沒有開始，所以在這些方面我們還要進行引領和推動。第六點，要適當引進符合條件的中管、高管或有關首席官。

關于引進外籍高管要追加考慮的幾項素質。為了更有效地開展工作和正確評判銀行改革發展的需要，我們希望這些外籍高管能具備以下四個方面的素質，一要了解中國的國情，二要尊重中國的法律、法規，三要熟悉中國銀行業改革發展的歷史，四是最好能用漢語作為工作語言進行交流。有些外籍高管靠秘書翻譯，工作有不少偏差。

怎么聯動

如何聯動涉及到聯動體系、聯動監管對象、聯動準則、聯動機制和聯動途徑五個方面。

關于聯動體系。從銀監會主體來看，可以分為內聯和外聯。內聯從縱向可以有四個層次，或者叫做四個層級，我們也叫上下聯動，就是銀監會機關、銀監局、銀監分局、監管辦事處；從橫向看就是左右聯動，三個方面，即機關部門之間、各個銀監局之間，還有部門內部聯動?？傮w來講，橫向有三個聯動層面、縱向有四個聯動層級。

縱向聯動、上下聯動，我想以城市信用社分類處置作為案例來介紹。2006年，我們與東北三個省局聯動，多次與政府有關部門溝通，使城市信用社處置工作出現重大進展，東三省共處置230家。再如，我們與內蒙古、河北銀監局聯動，全部完成了兩個轄區內城市信用社停業整頓退出市場工作。

還有一個叫部門之間聯動。例如，二部監管工作的安排，重要報告與風險提示，監管意見書等等，以及有關行動處置，得到了辦公廳大力支持。在監管崗位設置、流程改造、人員配制和培訓教育方面，我們與人事部、培訓中心聯動，求得支持；在引進戰略投資者過程中，和如何貫徹CEPA標準問題上，與國際部、三部數次商討；在案件查處和移交方面、與監察局聯動；在新業務整合中和創新部合作；在推動小企業貸款建設方面，與研究部、統計部聯動等。

外部聯動有四個方面，一個是當出現風險機構的時候與國家幾大部委聯動，比方說與人民銀行、財政部聯動。第二是與地方政府聯動，進行機構風險處置、重組改造。此外，與銀行機構股東大會、董事會及內審機構聯動也不少。與外部審計機構的聯動正在逐步展開。這里有一個與地方政府、銀行董事會聯動的例子。我們與廣東銀監局和其他有關部門一起，在對廣發銀行重組和引進戰略投資者過程中，堅持以地方政府為主導，緊緊依靠地方政府，由銀行董事會依法執行。原則我們用的比較好，主要是政策引領和資格審查，經過前年和去年的努力，到去年底，廣發行重組改革和戰略投資者引進工作已經基本完成，社會反映也不錯。

關于聯動監管對象。北京、渤海、浦發、廣發、深發展等行，以屬地監管為主，我們聯動監管。我們直接監管六家股份制銀行。我們聯動監管、以各省局為監管第一責任人的城商行有113家，城市信用社分幾個種類，清理整頓以后正常運營的有50多家，還正在進行清理整頓的有20多家，退出市場的有160多家。

關于聯動準則。一是以規章制度為準繩，二是以法人監管為重點，三是以非現場監管為主線，四是以現場檢查為尖兵，五是以監管評級為導向。在規章制度方面，我們從股份制商業銀行屬地監管、聯動監管的角度，從2005年10月份開始下發了五個制度，盡管還不夠完善，但已經邁出了制度性建設的步伐。城商行的屬地監管、聯動監管，我們還沒有專門的制度，但我認為可以參照股份制銀行有關制度，不斷地補充與完善。還有城市信用社的監管制度等。

關于聯動機制。有六句話，即：非現場監管、現場檢查與市場準入聯動；非現場監管與現場檢查聯動；風險處置與支持政策聯動；案件專項治理與監管措施聯動；監管成效與激勵聯動；監管評級與市場準入聯動。

非現場監管與現場檢查聯動，主要講兩個事例，一個是今年安排的現場檢查項目，是依據非現場監管發現的問題決定的。根據現場檢查核實情況，調整下一個監管周期的非現場監管重點。要求非現場監管人員適度參與現場檢察工作。

關于風險處置與政策聯動，各個省在這方面做了大量的工作，二部也進行了不少探索，特別是靈活性和原則性相結合方面。我把它歸為一個前提、兩條原則、兩項要求、三個允許和一項激勵。

一個前提就是六個字，“依法、真實、有效”。兩條原則，第一條就是“緊緊依靠地方政府”，第二條叫做“緊緊依靠銀行股東和董事會”。這也是中國特色，也是依法辦事的需要。兩項要求，主要是針對政府換屆和銀行換屆。政府一換屆下面就有問題，銀行一換屆，下面怎么做也是一個問題，所以我們說有兩個條件。第一條，必須有三分之一是政府投入的可變現的優質資產，包括有效土地、房產、退稅政策和現金等。第二條，政府組建或授權經營不良資產的經營管理公司在銀行貸款期限不應超過8年，以5年為好。三個允許，第一可允許地方財政在一定時間內適當控制或占比高一點，但必須在三年以內逐步壓縮。第二可允許一些地方政府通過平臺公司，對高風險機構進行資產處置或增資擴股，但也要求有股權壓縮計劃。第三可允許個別股東或新股東適當放寬標準進入風險行，但要嚴防關聯關系。一項激勵，就是對其他銀行機構以收購的方式處置風險，我們予以支持。

關于聯動途徑。簡單地表述一下，一是會議座談與溝通，二是聯合檢查與跟蹤。

（作者系中國銀監會銀行監管二部主任）