農村金融新政下的思考

在村鎮銀行的發起人中，僅允許境內外銀行業金融機構、境內非銀行業金融機構、單一非金融機構企業法人、境內自然人作為發起人，社團法人則被排除在外，未真正實現將多種民間資本納入農村金融領域的政策意圖。

為滿足社會主義新農村建設的資金需求，我國農村金融領域正在發生著深刻變化：中國農業發展銀行正在逐步轉型，由單一的“糧食銀行”轉向綜合開辦農村政策性金融業務；郵政儲蓄機構小額存單質押貸款業務試點范圍擴大，實現了農村資金的部分回流；小額貸款公司也在試點之中；銀監會降低農村地區銀行業金融機構準入門檻，鼓勵在農村新設村鎮銀行、專營貸款業務的子公司和資金互助社等三類新型農村金融機構，允許境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資、收購、新設銀行業金融機構。那么，新設農村金融機構試點運行績效如何，能否達到預期的改革目標，有待于實踐者和理論界的總結與探討。

新政背景及思路

選擇資金需求量大、金融供給嚴重不足且具備一定金融基礎的貧困地區作為首批試點。我國農村金融市場是由多層次的客戶需求構成的，不同層次市場主體的融資難易程度與其規模之間存在著負相關關系。分散的小規模農戶恰恰是融資難度最大的，如何滿足這一部分客戶的資金需求，是農村金融改革的關鍵。當前我國農村金融服務的瓶頸主要在中西部及東北地區，尤以國家貧困標準線以下的縣市最為突出。我國首家村鎮銀行和貸款公司，就誕生在金融供給嚴重不足的國定貧困縣四川省儀隴縣，旨在探索出一種有效的“金融扶農”的新模式。全國首家全部由農民投資入股的村級資金互助社，誕生在資金供求矛盾突出的吉林省梨樹縣閆家村。2006年，該村近50%的資金需求是通過民間借貸或商業賒銷渠道滿足的。

此外，良好的金融運行基礎與環境也為新設農村金融機構的穩健運行提供了制度保障。村鎮銀行首選四川儀隴的另一個深層次的原因，在于其良好的金融運行基礎及環境。儀隴是我國開展小額信貸較早的地區，早在1995年，儀隴縣鄉村發展協會就進入了小額信貸領域，滿足了當地農戶的信貸需求。

降低市場準入門檻，實施差別監管政策。面對農村金融需求與服務不足的突出矛盾，尤其是農村金融網點覆蓋率低、效率不高、機構不可持續等問題，為進一步加強農村金融服務，緩解“三農”貸款難，管理部門放寬了農村金融機構最低資本要求，允許多種社會資本到農村地區新設金融機構，加快形成投資主體多元化、機構類型多樣化的新型農村金融服務體系。此外，在投資人資格與境內投資人持股比例限制、業務準入條件與范圍、新設法人機構或分支機構的審批權限，以及公司治理等方面也實行低門檻政策。在降低金融機構準入門檻的同時，為有效防范和降低新設農村金融機構的風險，推動其穩健經營，銀監會針對農村地區新設銀行業法人機構的資本充足及其資產質量狀況采取了有差別的監管措施。

引導城市金融資源進入農村，激活農村金融的競爭機制。截至2006年末，我國金融機構存差達到11萬億元。針對銀行業整體資金流動性嚴重過剩，城市資金富余，農村資金短缺的現狀，為進一步合理配置金融資源，提高資金的運作效率，有必要疏通城市金融資源進入農村的路徑和渠道，把城市成熟的金融產品和先進經營經驗、金融理念引入農村，通過新設金融機構，激活農村金融的競爭機制，改善農村金融服務環境。

新型機構試點狀況

村鎮銀行業務范圍不受限制，堪稱“全能銀行”。村鎮銀行作為為當地農戶或企業提供服務的銀行機構，不同于商業銀行的分支機構，是一級法人機構。在資金來源上，村鎮銀行可吸收公眾存款，但不能接受個人通過貸款進行的資金投入及境內自然人以借貸資金參股。四川儀隴惠民村鎮銀行目前已經開發了定活兩便儲蓄存款、存本取息交易存款等近十種存款產品，與普通商業銀行的存款產品并無本質區別。

村鎮銀行審批時間短、手續簡便。幾家新設的村鎮銀行在業務運作上的共同之處，在于降低了服務對象進入信貸領域的門檻，貸款手續相對簡單、審批快。融豐村鎮銀行將農民申請貸款的審批時間壓縮至一周甚至更短，可根據農民提交的資料（土地情況、生產用途等）直接審批，手續簡便。四川儀隴惠民村鎮銀行則根據申請人上年收入、上兩年節余、家庭財產、品德、社會反映等五項指標綜合評定農戶的信用評級，達到要求的農戶可立刻獲得2萬元以內的貸款額度。

村鎮銀行針對服務對象實施差別信貸政策。在瑞信村鎮銀行發放的30筆845萬元的貸款中，個體工商戶獲得了29筆共計795萬元貸款，微小企業貸款1筆計50萬元。融豐村鎮銀行根據農戶土地經營實際狀況確定貸款額度，一般為2萬～3萬元，無貸款額度上限限制。為有效防范風險，融豐村鎮銀行還要求貸款戶進行5戶聯保，在此基礎上，擬與農戶關聯的上下游企業進行合作，由后者提供無實物抵押的擔保就可向農戶發放貸款。惠民村鎮銀行針對服務對象實施了差別信貸政策（見表1）。

貸款公司信貸額度較高，貸款方式靈活。新設貸款公司不得吸收存款，可將實收資本及向投資人的借款用于發放各種貸款、辦理票據貼現、資產轉讓和貸款項下的結算以及銀監會批準的其他資產業務。在新設的兩家貸款公司中，包商惠農貸款有限責任公司可提供最高20萬元的貸款額度，儀隴惠民貸款有限責任公司則未對貸款額度上限做出規定。在貸款的發放上，方式靈活，可抵押、可擔保，貸款程序嚴格（見表2）。

資金互助社按照“入股獲利、用款付息”的原則，僅面向社員提供金融服務。農村資金互助社作為由當地農民或農村中小企業自愿入股組成的社區互助性銀行業金融機構，按照“入股獲利、用款付息”的原則，主要為本社社員提供存款、貸款和結算等金融服務，以發放數倍于社員入會費的信用貸款為主，不允許向非社員發放貸款。此外，還可辦理代理業務、買賣債券、進行同業拆借及向其他銀行業金融機構融入資金。百信資金互助社規定，社員個人貸款最高額度不得超過入股金額的10倍，且最高單戶貸款不得超過總股本的15%（1.527萬元），前10戶貸款人貸款總額不得超過總股本的50%（5.09萬元），小企業貸款不得超過總股本的20%（2.036萬元）。為鼓勵小額、短期和流動貸款，加速資金流轉，滿足更多互助資金需求，還為借款在3000元以下、還款時間在5日內的社員提供了免息優惠政策。

試點過程中發現的問題

社團法人不能作為發起人參股村鎮銀行。在村鎮銀行的發起人中，僅允許境內外銀行業金融機構、境內非銀行業金融機構、單一非金融機構企業法人、境內自然人作為發起人，社團法人則被排除在外，未真正實現將多種民間資本納入農村金融領域的政策意圖，也不利于運行績效良好的社團拓展業務空間。比如，四川儀隴鄉村發展協會作為中國最早開始小額信貸扶貧實踐的機構之一，成立于1995年，完全按照企業模式運作，截至目前，累計發放小額信貸6000多萬元，有著豐富的小額信貸經驗，但由于其是社團法人，就不能入股村鎮銀行。像這樣的專門針對農村的小額貸款組織在中國還有100多個，它們理應獲得平等的市場準入資格。

不允許外資非銀行金融機構設立村鎮銀行。隨著中國加入WTO過渡期的結束，金融領域開放度提高，一些外資金融機構，如匯豐銀行、渣打銀行、孟加拉的格萊珉信托公司等都有意在中國設立村鎮銀行。但根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構，且包括單一非銀行金融機構在內的其他股東的持股比例不得超過10%。而孟加拉的法律不允許格萊珉銀行直接對外投資，必須通過格萊珉信托進行，這樣，格萊珉信托將難以取得村鎮銀行的控股權，只能取得最多10%的股權。事實上，格萊珉信托已在中國開展了16個項目，向5.35萬人提供了近163萬美元的貸款，是小額信貸成功運作的典范。筆者認為，這項政策不利于村鎮銀行引進國外非銀行金融機構先進的管理理念和成功的運作經驗。

“只貸不存”小額貸款公司未被納入本次改革范疇。由人民銀行牽頭組建的“不吸儲、只放貸、風險自擔”的小型貸款機構運作的是自己的資金，不僅不會擾亂農村金融秩序，還可以為過剩資本找到合適的出路，而此次新設的三種金融機構類型中并未涵蓋小額貸款公司。

缺乏配套的利率政策。面向“三農”提供金融服務的貸款數額小、成本高，農村金融機構要想實現可持續發展，就需要有比商業銀行更高的貸款利率來覆蓋風險。農村金融業務的順利開展與利率是否放開關系極大，這是經各國實踐證明的經驗。此次改革從注冊資本、營運資金、投資人資格和入股比例、業務準入條件和范圍、高級管理人員準入資格、機構審批、公司治理等七個方面均對新設農村金融機構做出了明確規定，惟獨沒有在新設農村金融機構的資金使用權定價方面給予政策支持。

對城市金融資源進入農村的吸引力不足。貸款公司由境內商業銀行和農村合作銀行設立，可發放貸款，但不能吸收存款。從運行成本、風險承擔與控制角度看，商業銀行參股村鎮銀行與直接在農村設立網點差別不大，但在農村的網點卻能夠吸收存款，且更具操作性。這對那些近年來逐步從農村金融領域撤退的商業銀行而言缺乏吸引力，誘使城市富余金融資源進入農村的動因不足。

推進試點改革的建議

擴大試點范圍，不能簡單追求金融機構數量的擴張。現有試點僅局限在部分省份，難以發揮多元化農村金融機構、多樣性農村金融服務的惠農功能，應盡快在全國每個省份至少選擇一個地區，根據當地的金融需求與供給現狀新設一種或幾種不同類型的新型機構。據銀監會最新消息，2007年將有35家左右的新型農村金融機構參加試點。在試點過程中，監管當局不應以追求新型機構數量的增長為目標，而應注重通過引入農村銀行業金融機構，引進競爭機制，激活農村金融市場，為廣大農民提供實實在在的金融支持為目標。

放寬民營資本的市場準入資格。盡快賦予大量活躍在農村金融市場上的小額貸款組織以合法的地位和身份，允許它們按照《意見》規定，以民營資本的主體身份進入新型機構試點。

允許外資非銀行金融機構設立村鎮銀行。監管當局可允許外資非銀行金融機構，如格萊珉信托，在中國設立村鎮銀行，發揮示范效應，為外資非銀行金融機構進入農村金融市場探索出一條具有操作性的可行之路。目前，監管部門正與格萊珉信托就持股比例、準入資格等問題進行協商。考慮到村鎮銀行可吸收公眾存款，在放寬外資準入資格的同時，應加強監管，使外資設立的村鎮銀行真正成為為窮人服務的小額貸款銀行。

機構創新與業務創新并舉。與孟加拉小額信貸運行機制不同的，是我國新型農村金融機構自設立開始，就允許開辦存款、貸款、結算、代理等多項業務。盡管沒有業務范圍上的限制，但新設農村金融機構資金實力相對較弱，在開展新興金融業務的同時面臨著諸多資源約束，可考慮適當對其進行政策扶持，鼓勵其進行業務創新，在引進機構競爭性的同時，增強業務品種的競爭力。

放寬新型農村金融機構的定價空間。目前，“只貸不存”小額貸款公司發放貸款的利率獲準在基準利率的四倍之內由資金供求雙方自由協商。建議將此利率政策推行至六省份試點的新型農村金融機構，并從制度上明確許可其在基準貸款利率四倍之內，與貸款申請人自主協商確定利率。

引導未納入試點范圍省份的金融機構跨區域設立新型農村金融機構。由北京農村商業銀行獨資控股的仙桃市北農商村鎮銀行于2007年4月28日正式成立，這是我國第一家由商業銀行跨地區設置的村鎮銀行。此外，天津農村合作銀行擬在西部的甘肅省會寧縣設立一家村鎮銀行；中國民生銀行也有設立村鎮銀行的意愿；國家開發銀行也擬在試點省（區）增設村鎮銀行。可見，城市金融資源進入農村的意愿是比較強烈的，監管部門應盡快出臺相關文件規范和引導未納入試點范圍省（區）的金融機構跨地區設立新型農村金融機構，使其更好地服務于“三農”。

（作者單位：北京物資學院經濟學院）