土地承包權(quán)抵押亟待解決

解決農(nóng)村金融問題不能光在機構(gòu)、監(jiān)管、補貼方面做文章，而必須從農(nóng)村經(jīng)濟的根本——土地著手，承認規(guī)模化經(jīng)營背景下的農(nóng)村土地承包權(quán)的抵押權(quán)，才能最終實現(xiàn)“三農(nóng)”與金融的和諧共生。

從20世紀(jì)80年代起至今，雖然我國農(nóng)村金融改革進行了多種嘗試，但都沒有從根本上解決“三農(nóng)”資金支持問題，這意味著今后幾十年，我國農(nóng)村金融體系仍需要進行較大調(diào)整。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實情況說明，解決農(nóng)村金融問題不能光在機構(gòu)、監(jiān)管、補貼方面做文章，而必須從農(nóng)村經(jīng)濟的根本——土地著手，承認規(guī)?；?jīng)營背景下的農(nóng)村土地承包權(quán)的抵押權(quán)，才能最終實現(xiàn)“三農(nóng)”與金融的和諧共生。

規(guī)模化經(jīng)營是必然

規(guī)?；?jīng)營是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新階段。一定形式下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在商品經(jīng)濟不發(fā)達時期，農(nóng)民對土地有著高度的依賴，土地承擔(dān)著養(yǎng)育、就業(yè)、保險等功能，農(nóng)民對土地的利用都是靜態(tài)的，包產(chǎn)到戶、家庭承包使農(nóng)民既是勞動者又是經(jīng)營者，獲得了剩余產(chǎn)品的所有權(quán)和支配權(quán)，農(nóng)民的勞動積極性被調(diào)動起來，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟的發(fā)展。在實現(xiàn)溫飽后，農(nóng)民簡單勞作獲得的收益已不能滿足其改善生活的愿望，同時，分散的個體經(jīng)濟不僅抗御風(fēng)險的能力較弱，且面對不斷變化的市場也難以保證較高收益的實現(xiàn)。隨著商品意識的不斷深入，土地不再僅僅是生存手段，更是獲得利潤的工具，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度就發(fā)展到以效率為中心的第二階段，即規(guī)模經(jīng)營階段。

世界銀行的研究報告提出，當(dāng)人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足式土地經(jīng)營為主；當(dāng)人均GDP超過1000美元后，農(nóng)村土地的商業(yè)運作、市場價值體現(xiàn)出來。目前我國的人均GDP已經(jīng)接近2000美元，土地流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求。目前，通過土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、置換、入股、租賃等方式實現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，保護了農(nóng)民利益。

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市容納能力有限使農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營成為必然。目前我國4.8億農(nóng)村勞動力中，1.6億在當(dāng)?shù)貜氖锣l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他非農(nóng)生產(chǎn)，3.2億為農(nóng)業(yè)勞動力。據(jù)測算，目前我國種植業(yè)實際需要1.5億勞動力，加上2000萬專門從事林牧漁業(yè)生產(chǎn)的人員，農(nóng)業(yè)實際需要勞動力約1.7億，那么就有將近1.5億富余勞動力，且每年還要新增勞動力600多萬人。顯然，將這么多的勞動力全部固定在土地上是不現(xiàn)實的，而城市人口容納能力有限和城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些矛盾尚未根本解決，城鄉(xiāng)之間勞動力轉(zhuǎn)移不能完全解決農(nóng)村人口的就業(yè)壓力，土地家庭承包制改革的緊迫性日益增強。因此，應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。以美國為例，全美人口中的1%直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不但解決了本國食品需求，還大量出口農(nóng)產(chǎn)品。雖然農(nóng)業(yè)人口絕對數(shù)較少，但為農(nóng)業(yè)服務(wù)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)卻十分發(fā)達，從業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟呈現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營狀態(tài)。

規(guī)?；?jīng)營可在一定程度上緩解農(nóng)村土地權(quán)屬不清造成的矛盾?，F(xiàn)行農(nóng)村土地為集體所有，但由于集體所有權(quán)的虛位，使這種土地權(quán)利制度不能適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。有些以集體名義對農(nóng)村土地隨意處置，不顧農(nóng)民利益，不僅影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，甚至?xí)绊戅r(nóng)村社會穩(wěn)定。

歷史經(jīng)驗證明，調(diào)動農(nóng)民積極性的關(guān)鍵是確立農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。市場和產(chǎn)權(quán)總是聯(lián)系在一起的，產(chǎn)權(quán)不明晰就無法產(chǎn)生市場主體。而提及產(chǎn)權(quán)明晰，就很容易走入土地私有化的禁區(qū)，引起爭論。規(guī)?；?jīng)營則使“集體”這個概念進一步明確，在保證土地集體所有的基本制度下，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化，確保農(nóng)戶獲得最大化利益。

大額融資需求的必然要求

經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)民基本生活、生產(chǎn)所需要的短期、小額貸款需求已經(jīng)在相當(dāng)程度上獲得了滿足。國務(wù)院發(fā)展研究中心的農(nóng)村金融調(diào)查顯示，農(nóng)信社貸款以短期貸款為主，短期貸款占當(dāng)年貸款余額的比重一般都在60%左右。對農(nóng)戶和企業(yè)的調(diào)查顯示，大部分農(nóng)戶和企業(yè)貸款是短期貸款，期限一般在10～12個月。近年來，支農(nóng)再貸款的發(fā)放一直處于萎縮狀態(tài)，這在一定程度為農(nóng)村貸款需求已經(jīng)向長期、較大額度轉(zhuǎn)變提供了佐證。目前農(nóng)村金融的瓶頸是長期、較大額度的貸款投放不足，與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營不相適應(yīng)。解決這一問題只能通過農(nóng)民手中的土地承包權(quán)抵押來融通資金。

規(guī)?；?jīng)營對農(nóng)村金融的需求與單個農(nóng)戶完全不同。一是資金需求量大。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、特色農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，對貸款的需求量不斷增加。二是資金需求周期長。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性就在于生產(chǎn)周期長、風(fēng)險大，在農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營實踐中，一年以內(nèi)的貸款無法滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的這種特殊需要。三是資金需求多樣化。商品流通、加工企業(yè)建設(shè)、種養(yǎng)基地建設(shè)等，使得農(nóng)村融資需求日益復(fù)雜，對復(fù)合型的農(nóng)村金融體系要求也更高。

小額信用貸款只適合于非常貧窮的農(nóng)業(yè)社會，解決農(nóng)業(yè)季節(jié)性和農(nóng)民生活消費最基本的資金需求，比如孟加拉的格萊珉鄉(xiāng)村銀行的小額貸款發(fā)放。而為規(guī)?；?jīng)營提供金融服務(wù)的商業(yè)性金融機構(gòu)，由于面對經(jīng)營風(fēng)險和高額的管理成本，其經(jīng)營利潤只能在較大規(guī)模貸款業(yè)務(wù)中才能獲取。但一定規(guī)模的貸款必須以一定規(guī)模的信用為基礎(chǔ)，農(nóng)民有規(guī)模的信用擔(dān)保只有土所承包權(quán)。農(nóng)村信用社改革、農(nóng)村基金會關(guān)閉是農(nóng)村土地所有權(quán)制度約束金融的一個充分例證。目前農(nóng)村信用社改革面臨的難題，除了制度原因以外，在廣大農(nóng)村缺少與權(quán)力貸款、關(guān)系貸款相競爭的有效抵押貸款，是更深層次的原因。

土地承包權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)

規(guī)模化經(jīng)營不能破壞農(nóng)村土地家庭承包制的大方向，而應(yīng)以《土地承包法》為依據(jù)，在不改變土地國有屬性的前提下，把土地的經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)賦予農(nóng)民，滿足農(nóng)民對土地的歸屬感，保證國家長治久安。土地承包權(quán)有償轉(zhuǎn)讓是土地規(guī)?；?jīng)營的核心，有償轉(zhuǎn)讓不意味著一次性“賣斷”，否則就造成對農(nóng)民土地恒定收入和增值收益的破壞，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓不同于一般意義的股權(quán)投資或物權(quán)轉(zhuǎn)移，即使土地用途發(fā)生改變，初始股份仍然不變，農(nóng)民的收益權(quán)仍然受到保護，因而是一種特殊的股份化。

規(guī)?；?jīng)營應(yīng)建立在較為完善的農(nóng)村社會保障和生產(chǎn)經(jīng)營保險的基礎(chǔ)上。應(yīng)加快建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低收入保障制度和農(nóng)村社會救助制度，極貧困地區(qū)還要建立起政府、社會廣泛參與的小額信貸組織和合作互助組織，逐步擴大農(nóng)村保險的覆蓋范圍，從而使土地承包權(quán)抵押成為現(xiàn)實可能。貴州省湄潭、山東省諸誠和江蘇省溧陽等地的探索為推動土地承包權(quán)抵押積累了經(jīng)驗。當(dāng)然，土地承包權(quán)抵押的實現(xiàn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險向金融體系和全社會分散的過程，應(yīng)該在充分試點的過程中，全面考慮城鄉(xiāng)現(xiàn)實情況，建立和完善城鄉(xiāng)互補的風(fēng)險防范機制，形成切實可行的風(fēng)險防范制度。

實現(xiàn)農(nóng)村土地承包權(quán)抵押是農(nóng)民以土地為載體的一種“特殊股份化”，不能完全依賴“市場”，從土地承包權(quán)的估價到抵押權(quán)的清償，政府都必須站在維護社會公平的角度全程參與，否則會形成大批農(nóng)民失地的不利局面，引發(fā)新的社會矛盾。因此，在土地承包權(quán)抵押的實現(xiàn)過程中，中介機構(gòu)必定是政府或政府組織的管理單位，經(jīng)費應(yīng)由財政承擔(dān)，一是組織農(nóng)戶與經(jīng)營方談判，評估土地承包權(quán)價值，二是以第三者的身份從旁監(jiān)督，同時政府的法律援助應(yīng)為農(nóng)民提供無償服務(wù)。

目前我國農(nóng)村金融改革的思路受制于城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，仍停留在“耕者有其田”的舊框架中，通過小額、短期貸款鼓勵和支持分散的、家庭式的、低效率的生產(chǎn)經(jīng)營，而忽視了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新的階段。因此，在推進農(nóng)村金融改革時，應(yīng)更多地關(guān)注和研究農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，在支持農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的過程中，實現(xiàn)農(nóng)村金融與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：中國人民銀行桂林市中心支行）