農信社改革發展若干問題探討（上）

編者按:2003年以來，我國深化農村信用社改革試點工作逐步推進。參與試點的各省份，全部選擇了成立省聯社的改革模式。隨著改革的深入，各方對省聯社模式提出了不同的意見，對農村信用社的管理體制、產權改革、市場定位、經營模式、管理機制、為農服務以及農村金融體系的發育等問題，有著諸多分歧和疑惑。江西省農村信用聯社理事長肖四如根據當地的實踐，對解決這些問題提出了自己的觀點。

管理體制問題

關于農村信用社管理體制的爭論由來已久，于是有了農村信用社隸屬于人民公社、農業銀行和央行直接管理的幾經更迭。2003年，國務院作出把農村信用社行業管理權交給省級人民政府的決定。其后，絕大多數省份選擇了在省政府領導下組建省級聯社，具體履行全轄農村信用社的管理、指導、協調和服務職能。同時，對這一管理模式的質疑也接踵而來。有人認為，改革開放到今天，還把農村信用社這類金融企業的行業管理權交給政府，形成政企不分和行政干預，是市場經濟發展的倒退；也有人認為省級聯社不倫不類，找不到合適的職能定位——作為省級政府的直屬單位，又不屬于行政部門，定性為金融企業又不能開展業務經營；還有人認為省級聯社作為一個獨立法人，管理同樣是獨立法人的縣級聯社（合作銀行），侵害了縣聯社的法人自主權，在法理上不通，且會增加基層的經營成本等等。剛剛理出一點頭緒的行業管理，似乎又陷入了迷茫和困惑之中。

在眾多爭論質疑中，比較多的觀點是政府行使管理權不合適，應當還權于企業，也就是讓縣級聯社自己管自己。實際上，這是一種理想主義，在現實中難以行得通。

農村信用社是農村金融企業，其存亡興衰不同于一般企業，與公眾利益和社會穩定息息相關，一旦引發風險，廣大金融消費者的權益誰來負責？在中國現行金融體制下，政府實際上承擔著保護存款人(公眾)利益的責任，成為風險的實際最終承擔者。這種情況下，“風險自擔”實際上成為一句空話。而且，作為農村金融的主渠道，農信社實際上承擔著保證國家支農、惠農一系列政策和社會目標實現的責任，是讓農民享受基本金融服務的主要力量。在這種政策傳導責任不能解除的情況下，追求利潤最大化、自主經營的目標很難實現。此外，現實基礎或“路徑依賴”也決定了行業管理的必要性。長期以來，由于管理薄弱而形成內部人控制和歷史包袱，還要靠外部力量制衡和政府幫助化解。彌補法人自身的缺陷，也必須在企業之外施以外部力量。

在要不要行業管理的問題上，我們已經有很多教訓。縱觀農村信用社50多年的發展歷程，造成今天沉重的財務包袱和巨額不良資產的一個重要原因，就是一直以來缺乏真正有效的行業管理。慘痛的教訓說明，農村信用社防范風險，實現發展的多重目標，僅僅依靠縣級聯社的法人自主權是遠遠不夠的。行業管理和服務的需要，是內生于法人單位獨立經營與系統性風險防范的矛盾、小規模經營與大市場連接的矛盾，以及外生于實施政府目標和克服法人單位自身缺陷的需要。就目前農村信用社的管理基礎、自控能力、人員素質、風險狀況和發展水平而言，在當前和今后一段時期內，行業管理必不可少，而且必須加強。

既然行業管理不可或缺，那么，我們需要一種什么形式的行業管理呢？在回答這個問題之前，首先必須明確，農村信用社管理體制改革的目的是什么。其根本目的在于：幫助農村信用社完善法人治理機制，全面加強管理，推進規范化；促進業務發展，提高經營效益、增強市場競爭力；引導農村信用社創新產品和服務，提升金融服務水平，為地方經濟特別是“三農”發展作出積極貢獻。只要能夠較好地實現這些目的，就是好的管理體制，就應該嘗試并不斷完善。具體的管理模式要服從目標、遵循規律、因地制宜，尊重省級政府根據當地實際作出的選擇。農村信用社管理體制改革本身就是“摸著石頭過河”，沒有現成公式可套，如果還習慣于照搬已有的框架，拿教科書上的模型作參照物，片面地強調“像什么、不像什么”，“是什么、不是什么”，只會禁錮思維、束縛手腳，無助于問題的解決。

江西省作為深化農村信用社改革首批試點省份之一，改革啟動后，沒有糾纏于模式之爭、名稱之爭，以解決問題為導向，堅持發展至上，改革方案針對影響發展的制約因素而提出，改革輕重緩急的安排從加快發展的緊迫性上把握，效果評價以是否促進發展為惟一標準。按照這一指導思想，迅速理清工作思路，及時組建省聯社，在省政府領導下履行對全省農村信用社的行業管理職能。改革三年來，省聯社有效、規范履職，取得了明顯的階段性成效，全省農村信用社進入了歷史最好的發展時期：主要業務連續三年保持20%以上的高速增長，存貸款規模比改革前翻一番；資產質量穩步提升，不良貸款實際占比大幅下降；經營效益逐年攀升，在消化歷史虧損掛賬20多億元的基礎之上，連續三年實現整體盈余，賬面利潤累計突破8億元，法人單位盈余面達96%以上；資本充足率從原來的-2.42%提高到13.45%，三年增提呆賬撥備15.73億元，抗風險能力和發展后勁大為增強。同時，大力推進了規制建設，全面再造業務流程，強化內部管理，一大批風險隱患和案件得到有效處置；一系列正規化建設穩步推進，員工素質大幅提高，企業形象不斷提升，為農服務主渠道作用進一步強化。

與江西省一樣，其他省份的農信社改革也取得了驕人的成績。

這幾年，農村信用社改革盡管在理論上可能存在著種種缺陷，有許多需要完善的地方，但必須承認，改革三年下來，農村信用社發生了巨大的變化，一系列歷史難題正在得到解決，風險高居的狀況正在改善，一些瀕臨崩潰邊緣的信用社正在起死回生，業務發展進入最快最好時期，農村信用社的市場信心和社會形象達到了歷史新高。正在探索的管理模式取得的成效讓我們有理由認為：把農村信用社的行業管理權交給省級政府，組建省級聯社具體履行行業管理職責，在當前情況下是一種較佳選擇。在這種體制下，有利于最廣泛地調動各方的積極性，幫助農村信用社解決歷史難題，有利于在不干預企業經營自主權的前提下搞好行業服務。而且，省聯社作為省政府管理全省農村信用社的工作平臺，其職能定位是明確的。同時，作為全省農村信用社的法人聯合體，依據共同制定、共同遵守的章程，實行民主管理，與各法人單位的責權關系也是清晰的。

從法理上分析，省級聯社行業管理權的邊界也完全可以說得清楚。省聯社行業管理的三種權力來源：一是自律性行業管理職權，源于縣級聯社（合作銀行）對公共管理和服務的需要?？h級聯社從自身利益出發，需要實施某項管理或開展某項服務，但是單個法人社由于規模小、手段落后、影響力弱、管理水平低、信息不充分、風險承受能力差等原因，想做卻做不了或做不好，于是通過共同制定《章程》或以社員大會決議形式，賦予省聯社管理權限，委托省聯社提供統一服務。共同的意愿，形成共同的規則。省聯社依據章程和規范，搞好管理和服務。這樣既可以有效避免省聯社對法人單位的不當干預，保證法人單位的經營自主權，又可集優勢力量辦大事，滿足法人單位的需要，比如統一的規制建設、形象宣傳、員工培訓、信息網絡建設和資金調劑服務等，都屬于這一范疇。這種把自律性行業管理權賦予一個法人聯合體行使的管理方式，在當今世界很多國家普遍使用。

二是行政性行業管理職權。政府作為社會公共事務的管理者，有責任維護金融消費者的利益，維護金融市場的秩序和穩定，防范金融風險，同時引導金融企業認真落實國家的金融法規與政策，引導農村信用社貫徹為農服務的方針，為地方經濟發展作出貢獻。同時政府對農村信用社的一定行政管理的職權，還來源于國務院交給省級政府的最終風險補償者的責任。把這種行政性或公共性行業管理委托給省級聯社，使其具備行業管理部門的特征，符合國內國際的通行做法。

明晰了行業管理權力來源之后，還必須不斷規范和完善具體的管理行為。在江西的實踐中，提出“堅持一個方針，把握四條原則”。一個方針，就是以加強風險管控為主，以為法人單位提供良好服務為主，以間接、宏觀的管理為主。法人單位能管好的事，充分發揮其自主權；對于他們迫切需要的宏觀管理和服務，要努力做好。主要通過制度規范、行為標準、指導意見、結果評價、干部監督等形式實行管理。四條原則：一是遵照章程，民主管理。根據全省農村信用社共同建立的《章程》，有效行使省聯社的相關職權，切實維護農村信用社的整體利益和法人社權益。二是根據授權，依法管理。既要履行好政府授權，在授權范圍內進行管理，又要落實好自身管理責任，提高農村信用社服務經濟、抵御經營風險、維護公共利益的能力。三是依照規范，科學管理。省聯社的行業管理主要依靠一系列規范的管理制度進行，在此基礎上，大膽引入現代金融企業科學的管理理念、規范和流程，并強有力地實施。四是黨的建設，相輔相成。強化黨組織的作用，促進農村信用社改革和發展。

關于省級聯社未來的改革方向，現在也有很多爭論。有些學者認為，省級聯社對縣級聯社沒有形成產權約束，實施行業管理不合理，提出把省級聯社改造成一個股份制銀行，并控股或相對控股縣級聯社（合作銀行），建立某種資本紐帶，名正言順地實行自上而下的管理。筆者不贊成這種觀點。因為從中外合作金融發展的實踐來看，由下而上參股組成聯合社或區域、中央合作銀行，是內生于法人社(行)克服自身規模小、分散、形成一系列劣勢的自身要求，而不是外生于大集團對其實施控制的需要。按從上而下參股、控股的思路，我們的改革就會產生一個集團化的傾向，即把農村信用社（合作銀行）變成一個大集團，在省級銀行對轄內信用社從參股到相對控股到絕對控股的過程中，逐步把它變成了分支行，于是農村信用社的社區性消失了，經營的靈活性、自主性優勢也不復存在了。顯然，這不符合金融發展的規律，不符合農村和社區金融市場的客觀需要。中國不缺少大的銀行，而需要大量的社區性、零售型銀行。這種為了修飾省級聯社的缺陷而“做”出一個省級銀行的思路，實際上也違背了農村信用社改革的初衷。組建省級聯社的出發點在于：縣級聯社為了更好地經營和發展，需要一些宏觀的管理和公共服務，需要一種更強大的防范系統性風險的力量，需要一個更高的平臺來辦好自身難以辦到的事情，而不是需要通過所謂的資本紐帶對縣級聯社實施更強有力的控制。

對于省級聯社的未來，筆者更傾向于在完善省級聯社的管理、服務行為的基礎上，將省級聯社改組為由法人單位參股的股份制省級農村合作銀行，仍實行兩級法人體制。省級合行主要是管理銀行、電子銀行、清算銀行的職能，并展開一些批發性金融業務和社團貸款業務，使法人社迫切要求的規模化服務能更有效地展開，使自身的法人治理更趨完善，使其與法人社、銀監部門、政府的關系更加明晰，責權約束更加有力。荷蘭中央合作銀行和我國天津農村合作銀行是采用這種模式運作成功的案例。

產權改革問題

農村信用社產權改革難點叢生。首先是明晰產權的難題。這次農村信用社產權改革的目標之一是“產權明晰”。但是，要真正實現產權明晰，何其之難。農村信用社從成立到現在，半個多世紀的時間，幾經變遷，大量原始股金找不到歸屬，大部分原始社員不知所終，即便找到了，是退是留也沒有合適的標準，特別是大量的歷史包袱要原有社員承擔，不可能也不現實，只有打包處理。對歷史形成的巨額虧損掛賬和大量不良資產，沒有進行嚴格意義上的財務清理和重組，國家沒有相應的政策予以承擔或剝離，在這種情況下，進行增資擴股，構建新的產權關系，只能是一種扭曲的行為，也不可能讓新社員（股東）承擔沉重的歷史包袱。于是產權明晰和構建新的產權關系都是難以做到的。

產權改革的另一個主要問題是，有效的委托代理關系（法人治理機制）難以形成。所謂的法人治理機制，本質上就是委托代理機制，從社員（出資人）到企業的決策者、經營管理者，再到剩余分配，這一鏈條上的各個環節，實際上都要發生委托代理行為。一個縣級法人，數以萬計的社員既無法“用手投票”也無法“用腳投票”。從眾多的社員中產生社員代表，本身就是一個難題，且通過層層選出的社員代表和多數的理事（董事），又缺乏必要的金融知識及參與決策和監督的能力，難以擔負接受委托、行使代理的使命。這樣，法人治理機制的核心內容——有效的理事會（董事會）機制實際上難以形成。同時，由于歷史包袱等原因，信息披露也難充分實現。在這種情況下，對部分農村信用社而言，法人治理機制只能是“形似”，而難做到“神似”。

按照目前許多人的理解，法人治理結構追求的是所有者、決策者、經營者相互獨立、相互制衡；理事長（董事長）與主任（行長）分設，實現所有權和經營權分離；企業的經營目標是實現股東價值最大化，股東承擔企業資產損失的最終責任。當我們還停留于照搬照套這種狹隘法人治理結構的時候，國際上各種銀行的產權結構、治理機制已經發生了深刻變化，形成了廣義法人治理機制的理念。廣義的法人治理機制與狹義的法人治理結構最大的不同有兩點：一是它不僅僅追求企業所有者、決策者、經營者之間的權責分配制衡，更重視的是在企業內部形成科學決策機制，即重在解決有效管理、加快發展、防范風險、提高效益等問題；二是它不僅僅是對股東負責，維護股東的權益，而是努力追求股東、員工、社區、政府等利益相關者綜合價值的最大化。由于企業決策問題不一、利益相關者不同，廣義法人治理機制沒有統一的、固定的模型，可以根據企業的不同情況，選擇適合自己的法人治理機制，只要能達到以上兩條標準的，都是好的法人治理機制。按照這個衡量標準，農村信用社的法人治理機制不應該也沒必要千篇一律，關鍵還是要吃透廣義法人治理機制的本質涵義。

在進行農村信用社產權改革時，經常說的一句話是“花錢買機制”，但真正做到這一點，談何容易。國有商業銀行的股份制改造，國家花了“血本”，四大商業銀行用于剝離不良資產和核銷呆賬、虧損的資金，多的超過1萬億元，少的也有8000億元，加起來是4萬億元，全部是中央財政買單。即便是這樣的“大價錢”，也不敢說四大國有商業銀行的機制就健全了。

在中國金融市場上，農村信用社所占的份額約為1/7。這次農村信用社改革，國家最主要的政策是發行1600億元央行專項票據，置換資不抵債額的50%。如果用1600億元的票據就買到農村信用社責權明確的機制，那就創造了世界金融史上的奇跡。在現實中，奇跡是不會那么容易出現的。真正的機制轉換絕非一蹴而就，而是艱巨且漫長的過程。所以，我們經常呼吁：花錢買機制應該有一個階段性目標，只要比原來有改進，就應視為改革的成效，就應該兌現政策。但是實際操作中并非如此，使“花錢買機制”變成了一個悖論。有關部門對專項票據兌付設定了嚴格的條件，并且幾次提高門檻，申請兌付十分困難，工作成本很高，以致不少基層的同志抱怨：“說是花錢買機制，錢都沒給我，叫我怎么買機制？”而且最終的結果是，越是基礎差、最困難、最需要支持的地方，由于難達到兌付條件，越是得不到支持。這樣，國家支持農村信用社改革的政策就失去了設計之初的意義了。筆者建議對此進行認真調研，適當降低票據兌付門檻，并對中西部地區特別困難的農村信用社給予區別對待，以更好地支持其早日建立良性發展的機制。

（作者系江西省農村信用聯社理事長）