縣域資金為何大量流出

縣域經濟作為國民經濟的重要組成部分，對國民經濟健康發展起到了關鍵性推動作用。但是，由于受到各種因素影響，近年來縣域資金不斷流失，對此如不引起足夠重視，將影響經濟社會的協調發展和社會主義新農村建設。

近年來縣域資金不斷外流的情況較為突出，對1999～2006年河南省縣域資金外流情況的調查顯示，當前縣域資金基本狀況反映在以下方面：

縣域存款增速穩步提高，貸款增速遠低于存款增速。截至2006年末，河南省縣域金融機構各項存款余額為4521.9億元，同比增長16.1%；貸款余額2585.8億元，同比增長21.5%。1999～2006年，縣域存款年均增長13.3%，而貸款僅增長4.8%。

縣域金融機構存款占全省的比重相對穩定，貸款占比明顯下降。至2006年，縣域存款占全省的比重為39.3%，貸款占比為30.2%。從1999年到2006年的8年間，縣域存款在全省的占比下降了3.1個百分點，貸款占比則下降了15.3個百分點。

縣域金融機構余額貸存比呈下降趨勢，存差逐年擴大。1999年以來，縣域金融機構余額貸存比不斷下降，2006年末，縣域金融機構余額貸存比為57.2%，較1999年末下降了49.5個百分點。主要是由于國有商業銀行的余額貸存比呈不斷下降趨勢，而農信社則相對穩定。1999年末縣域貸差為119.6億元，從2000年開始轉為存差，2006年末存差擴大到1936.1億元，占全省金融機構存差的66.2%。

縣域金融資產質量有所提高，目前不良貸款仍主要集中在農業發展銀行、農業銀行和農村信用社。截至2006年6月末，縣域不良貸款率較2004年下降了13.9個百分點。農發行、農行和農村信用社三家金融機構的不良貸款合計占縣域金融機構不良貸款的95.8%。

縣域資金流出渠道分析

縣域國有商業銀行資金上存。在基層商業銀行貸款權限上收和縣域信貸環境欠佳的情況下，縣域國有商業銀行采取“重存輕貸”的經營策略，吸收縣域資金向上級行轉存以取得存款利差收入。近年來，縣域4家國有商業銀行通過系統內資金往來凈流出資金不斷增加。2006年末，縣域國有商業銀行上存、上借資金軋差后凈流出資金1230.4億元，同比增長10%。

郵政儲蓄存款流出縣域。縣域郵政儲匯局基本上只存不貸，加速了縣域資金外流。2006年6月末，河南省縣域郵政儲蓄存款余額646.9億元，占全省郵政儲蓄的73.3%。縣域郵政儲蓄存款一般是上存或存入基層人行，少部分批量轉存其他金融機構，很少投入當地使用。雖然央行從2003年8月起，降低了郵政儲蓄新增存款的轉存款利率，同時對新增的存款不再硬性要求轉存人民銀行，但新增郵政儲蓄存款由國家郵政儲匯總局支配，返還到各省的量比較小，即使返還到各省，也由于關配套改革措施還未到位，郵政儲蓄機構只能將吸收的存款存放人行系統。

縣域農村信用社資金流出。近年來，由于國有商業銀行逐漸退出縣域金融市場，大量縣域存款涌入農村信用社，而農村信用社通過資金上存、存放同業、進行股票、債券投資等，造成部分縣域資金外流。2006年6月末，河南省縣域農村信用社存差達到399.7億元；系統內凈上存資金58.5億元；存放同業存款余額137.4億元。2006年1～6月，縣域農村信用社在貨幣市場凈拆出資金3.9億元。

縣域保險資金分流。近年來，縣域保險業出現了快速發展的趨勢，由于保險公司對吸納的資金實行集中管理，多由其總公司統一運用于購買股票、國債及其他高盈利行業，很難投資于當地經濟，成為縣域資金外流的渠道之一。據粗略統計，2006年1～6月，河南省縣域保險公司保費收入與理賠支出相抵凈收入35.4億元，同比增長20.8%保險公司本身的經營體制和性質決定了這部分資金難以投入到縣域經濟中。

其他流出渠道。除了銀行、保險等渠道使縣域資金外流外，其他一些渠道也會導致縣域資金流出，比如：縣域企業集團對外投資；實行集中管理的大型企業集團的縣域分支機構通過上劃利潤等使資金流出縣域；城鄉居民投資國債、股票及開放式基金等；縣域內貸款域外使用等。

縣域資金外流原因分析

縣域經濟基礎薄弱，吸納資金能力較低。雖然近幾年河南省縣域經濟發展較快，但總體實力不強，多數企業經營效益不佳，傳統農業占比較大，總體發展水平不高，這種狀況決定了縣域經濟在吸納資金方面劣于城市經濟。國有商業銀行出于經營戰略考慮，將資金集中投向大城市、大企業，從而導致欠發達縣域地區的金融資源也隨之向發達地區轉移。

縣域金融生態環境不理想，制約了信貸資金的有效投放。縣域社會信用環境不太理想，個別企業惡意逃廢銀行債務，從而影響了商業銀行放貸的積極性，出于信貸資金安全的考慮，商業銀行會嚴格控制其信貸投放量。2006年6月末，河南省縣域逃廢銀行債務余額占全省的1/2強；逃廢債戶數占全省的近2/3。

縣域國有商業銀行貸款權限上收導致資金上存。“貸款權限”上收是目前國有商業銀行強化風險管理的主要措施，縣域各國有商業銀行除了小額質押貸款和貼現等風險較低的貸款外，其余各項貸款基本上必須報上級行層層審批。由于縣域國有商業銀行貸款權限受到了限制，從而對所在地區貸款減少，這種“授權授信”管理體制，驅使地市級商業銀行為尋求盈利空間，通過縣域基層機構大力組織存款資金，將存差資金逐級上存獲取利潤。

縣域金融組織體系不夠完善，金融服務水平較低。縣域金融機構主要由農業發展銀行、國有商業銀行、農村信用社和郵政儲蓄機構構成。農信社與縣域“三農”結合緊密，近年來逐漸成為縣域金融主力軍，2006年末，縣域農信社貸款余額市場份額達到45.3%。但由于歷史原因，農信社金融服務水平、經營實力、抗風險能力等相對較弱，在支持縣域發展中顯得“勢單力薄”。政策性金融的作用未得到有效發揮，僅限于糧棉流通環節的信貸服務，其他政策性金融，如農業開發、農業產業化和農村基礎設施等功能并未有效運作起來。隨著糧棉油市場逐漸放開，農發行糧棉油收購貸款逐年下降，政策性支農作用逐步弱化。國有商業銀行縣域業務趨于萎縮，支持作用日漸減弱。郵政儲蓄機構開辦的小額質押貸款業務處于嘗試階段，相對于其吸收的大量縣域存款來說，縣域資金外流嚴重。

農業保險市場發展緩慢，缺乏對農業經濟的補償機制。

縣域資金外流的負面影響

導致金融服務“三農”能力弱化。近年來，隨著國有商業銀行改革力度的加大，縣域金融機構網點撤并，業務萎縮，從2005年6月到2006年6月，河南省縣域國有商業銀行機構網點減少了179個。縣域資金市場基本上是“存款多家爭，貸款一家放”。

不利于有效緩解縣域民營中小企業融資難狀況。國家近年來相繼出臺了一些支持地方民營中小企業發展的貨幣信貸政策和指導意見，但在基層實施效果欠佳，縣域民營中小企業的資金供求矛盾仍然較為突出。

助長民間融資快速增長。縣域資金流失，減少了企業信貸資金來源，增加了企業獲得貸款的難度，企業在此情況下，轉而以民間融資的方式籌集資金，民間融資呈現快速增長態勢。

資金上存降低了縣域商業銀行持續發展能力。縣域商業銀行資金上存利率一般較一年期貸款利率低近3個百分點，上存資金收益大大低于信貸投放收益，從而造成銀行業盈利水平逐年下滑。同時，由于資金大量上存，致使縣域商業銀行逐漸失去縣域信貸市場，不利于縣域商業銀行的長遠發展。

引導縣域資金回流經驗借鑒

美國限制區域資金偏流的經驗。美國增加縣域資金投入的做法有三個明顯特征：在制度安排上，在鼓勵金融機構競爭壯大的同時又限制地方金融機構過度商業化；在機構布局上，大型跨國金融機構集中在大中城市，而小型金融機構則寄生在地方；最為關鍵的是在法律上，為保持農村與縣域中小企業能夠長期穩定發展，從防止經濟失衡的角度對縣域金融制度做出完備的法律規定。經過長期的法律限制和經濟引導，美國成功限制了縣域資金的偏流，形成了資金的“地區循環”，緩解了由于金融因素誘發的區域經濟失衡。

法國農業信貸互助銀行的經驗。法國農村金融體系最突出的特點是其擁有發達的農村合作金融，而法國農業信貸互助銀行在其中處于主導地位。法國農業信貸互助銀行系統是一種典型的半官半民的互助合作銀行體制。發展初期，其資金來源除政府股金、發行債券外，就是吸收農村閑散資金，目前已發展到吸收縣域非農業者的存款。法國農業信貸互助銀行的運作與國家政策緊密結合，按照政府的政策確定貸款對象。

日本合作金融和政府金融相結合的經驗。日本的合作金融主要指的是民間融資機構，其貸款的對象主要是當地從事農林漁業生產的個體農戶和中小企業。政府金融是合作金融的補充，由政府財政撥款及地方自治團體籌集地方資金創立。在農村金融方面，日本政府建立了專門的“農林公庫”，負責對農業生產商提供長期低利率貸款。在縣域中小企業方面，建立了中小企業金融公庫等5個政策性融資機構，負責為中小企業提供優惠貸款。

孟加拉鄉村銀行小額信貸的經驗。“GB”扶貧模式，即孟加拉鄉村銀行小額信貸扶貧模式，主要是以小額信貸方式扶持貧窮地區婦女從事各種小型經濟活動，實現脫貧致富。它以還款率高、扶貧效果顯著而享譽世界。目前包括歐美等發達國家在內，全世界已有一百多個國家在引進這個項目。孟加拉鄉村銀行是民間獨立的金融系統，包括嚴密的組織系統、信息系統、懲罰制度與監督機制。在組織貸款運用的同時，還可以為貧因農戶提供信息、技術、銷售等服務，從而實現各種生產要素的有效組織與合理流動。

德國、韓國、日本等國郵政儲蓄銀行改革的經驗。這些國家的郵政儲蓄銀行改革后，職能定位發生轉變：在負債業務方面仍以吸收儲蓄存款為主，資產方面則更側重零售信貸業務，特別是對存款人的貸款、對當地的微型和中小型企業的貸款等。

我國小額信貸試點的經驗。我國的小額信貸試點可分為兩個階段:一是試點的初期階段(1994～1996年)，這一階段的明顯特征是以探索孟加拉鄉村銀行模式在中國的可行性為基本目標，以半官方或民間機構實施，強調項目運作的規范化，基本上沒有政府資金的介入，主要依靠國際機構捐助或軟貸款資金。1994年，中國社科院農發所與孟加拉鄉村銀行合作，在河北易縣成立扶貧經濟合作社，這是中國第一個小額信貸試點。隨后又在河南虞城縣、南召縣和陜西丹鳳縣進行類似的試驗。二是試點的擴展階段(1996年10月至今)，這一階段的明顯特征是政府從資金、人力和組織方面推動借助小額信貸這一金融工具實現扶貧攻堅的目標。目前，在某些地區，城市小額信貸也開始起步，但僅僅是開始。

我國小額信貸試點的經驗主要有三：目標群體是最貧困戶，有效防止了信貸活動中的尋租行為；采用小組聯保形式發放貸款，還款機制健全，貸款回收率較高，保證了資金的有償及有效使用；形成了一種良性循環，通過試點項目使農民得到了自身能力的訓練和開發，在解決自身問題的同時，也促進了當地經濟的發展。

引導縣域資金回流建議

將為縣域經濟發展提供充裕的資金支持作為優化縣域金融體系的基本目標。長期以來，現有的縣域金融體系不僅沒有完全滿足縣域經濟發展的資金需求，反將大量農村、縣域資金通過金融渠道輸出。從國際經驗看，法國、美國、日本等國農村金融體系的成長、發展和運作當中，始終貫徹一個目標，就是為農村發展提供充裕的資金。因而，為縣域經濟的發展提供有力的資金支持，充分發揮資本和金融在經濟發展中的推動作用，促進縣域經濟發展，應是當前我國優化縣域金融體系的基本目標。

建立完善的縣域金融相關法律制度，保障縣域信貸資金投入。法國、美國、日本等國家的農村金融運作均有完善的法律體系支撐，尤其是美國，在創立農村金融體系初期就有了較為健全的法律基礎，并不斷地完善和修訂，形成較為規范的法律體系。我國目前縣域經濟發展整體水平不高，單純依靠市場調節必然引發資金外流，縣域資金供求矛盾只會加劇，為此，需要盡快出臺金融支農有關法律和政策，依此建立縣域信貸穩定增長機制。一方面要加強縣域金融立法，另一方面要加強財政補貼。依靠財政資金，建立縣域信貸風險補償機制，對特殊領域的貸款、保險等給予一定的財政補貼。同時，對縣域金融服務機構給予稅收等方面的優惠，從而為金融服務縣域經濟創造良好的條件。

發揮資本市場融資功能，拓展縣域融資渠道。縣域發展進入新階段后，在融資渠道和方式上，除了依靠財政和信貸資金外，要充分發揮資本市場融資功能，為縣域資金供給提供更寬泛的途徑。對大型農業固定資產投資項目，可采取發行債券的方式籌集資金，也可以組建股份公司上市發行股票進行融資。充分發揮龍頭企業的帶動作用，鼓勵大、優龍頭企業兼并收購小、弱企業，實現優勢企業的規模擴張，提高資源配置效率。

推進金融改革，完善縣域金融組織體系。縣域作為經濟發展的相對弱勢區域，其經濟狀況決定了為其提供金融服務的金融機構要以政策性金融機構、地方性中小金融機構為主，同時注意規范民間金融組織，形成政策金融、商業金融、合作金融、民營金融等多層次的縣域金融體系。

政府、銀行和企業應共同采取有效措施防止縣域資金外流。政府應注意筑巢引鳳，努力營造誠實守信、公平競爭的投資環境，依靠項目、政策、環境吸引資金流入縣域，通過銀企座談會，貸款營銷洽談會等，促進項目與資金的銜接；銀行要樹立在支持縣域經濟中尋求發展的觀念，應給予縣級行適當的授信權力，結合縣域經濟差異把吸收的存款按一定比例投放到縣域；企業應發展成符合市場經濟條件的信貸載體，努力成為充滿活力的微觀經濟主體。

營造良好的縣域金融生態環境。改善和建設金融生態環境是一項龐大的社會系統工程，必須充分發揮地方政府的主導作用，也需要社會各方面的共同努力。要注重對社會信用的宣傳，加強社會信用體系建設；要規范企業改制行為，切實維護金融債權；要采取一切行之有效的措施，幫助銀行清收不良貸款，嚴厲打擊企業逃廢債行為；要盡快建立起多層次的中小企業信用擔保機制。

(作者單位：人民銀行鄭州中心支行)