芻議檔案執法監督的概念及其主體和客體

研究檔案執法監督，必須首先從研究檔案執法監督的概念入手，而要真正弄清檔案執法監督的概念，又必須搞清楚檔案執法監督的主體和客體的具體所指，二者之間是緊密聯系、相輔相成的。筆者不揣淺陋，擬就檔案執法監督的概念及其主體和客體問題，談點粗略的個人認識，以求教于檔案界諸同志，不當甚至謬誤之處，敬請不吝賜教斧正。

一、“檔案執法監督三說”及其評析

目前，檔案界對“檔案執法監督的概念及其主體和客體”的理解，眾說紛紜，莫衷一是，歸納起來，主要有“三說”：“檔案行政管理部門主體說”、“檔案行政管理部門客體說”和“檔案行政管理部門主、客體說”。

1、“檔案行政管理部門主體說”

“檔案行政管理部門主體說”者認為：檔案執法監督，是指檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法律法規的監督檢查以及依法對違反檔案法律法規行為的查處；檔案執法監督的主體是各級檔案行政管理部門，客體是所轄行政區域內的檔案館和各級國家機關、團體、企事業單位及公民，內容是監督檢查檔案法律法規的貫徹實施情況并依法查處違反檔案法律法規的行為，目的是保證檔案法規的順利貫徹實施。“檔案行政管理部門主體說”目前在檔案界比較流行，其基本依據是《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》的有關條款。具體來說，一是《檔案法》規定了各級檔案行政管理部門對檔案工作的“監督”權；二是《檔案法實施辦法》規定由檔案行政管理部門“監督檢查檔案工作的法律、法規和方針政策的實施”；三是《檔案執法監督檢查工作暫行規定》中進一步明確“國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監督執行檔案法規的機關，依法行使檔案執法監督檢查權。”

2、“檔案行政管理部門客體說”

“檔案行政管理部門客體說”者認為：“檔案執法監督，就是權力機關、司法機關、上級檔案行政管理部門、監察機關，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等依法對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律法規及國家有關法律法規所進行的監督”；檔案執法監督的主體是權力機關、司法機關、上級檔案行政管理部門、監察機關，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾，客體是檔案行政管理部門，內容對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律法規及國家有關法律法規進行監督，目的是防止以權謀私和腐敗現象產生，保證檔案行政管理部門依法行政、依法治檔，使檔案執法工作健康發展。“檔案行政管理部門客體說”在檔案界也有一定市場，其基本依據是“法學基本理論”，具體來說，主要有兩層意思：一是對“執法”和“檔案執法”的理解。按照法學基本理論，“執法”就是法律法規的執行，專指國家行政機關組織實施法律法規的活動。把這一觀點運用到檔案領域，“檔案執法”就是檔案法律法規的執行，專指國家檔案行政機關組織實施檔案法律法規的活動。把這一觀點運用到檔案領域，“檔案執法”就是檔案法律法規的執行，專指國家檔案行政機關組織實施檔案法律法規的活動。檔案行政管理部門是各級人民政府主管檔案事務的行政部門，理所當然就是檔案執法部門。二是對“執法監督”和“檔案執法監督”的理解。按照法學基本理論，“執法監督”是指擁有執法監督權的機關、組織和公民依法對國家行政機關及其公務人員的執法活動所進行的監督。把這一觀點運用到檔案領域，“檔案執法監督”就是指擁有檔案執法監督權的機關、組織和公民依法對檔案行政管理部門及其執法人員的檔案執法活動所進行的監督。

3、“檔案行政管理部門主、客體說”

“檔案行政管理部門主、客體說”者認為：檔案執法監督既包括檔案行政管理部門對管轄區域內的檔案法律法規貫徹實施情況的監督檢查和依法對違反檔案法律法規行為的查處，也包括權力機關、司法機關、上級檔案行政管理部門、監察機關，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等依法對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律法規及國家有關法律法規所進行的監督；檔案行政管理部門既是檔案執法監督的主體，又是客體。作為檔案執法監督的主體，檔案行政管理部門對管轄區域內的檔案法律法規貫徹實施情況實行監督檢查并依法對違反檔案法律法規行為進行查處；作為檔案執法監督的客體，檔案行政管理部門的執法活動又要受擁有檔案執法監督權的權力機關、司法機關、上級檔案行政管理部門、監察機關、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等的監督。“檔案行政管理部門主、客體說”實質上就是“檔案行政管理部門主體說”和“檔案行政管理部門客體說”的有機融合。

4、“檔案執法監督三說”評析

筆者認為，“檔案行政管理部門主體說”、“檔案行政管理部門客體說”和“檔案行政管理部門主、客體說”對檔案執法監督的概念及其主體和客體的理解都有一定的道理，前面已作論述，這里不再重復，在此僅就“檔案執法監督三說”的不足之處談點個人看法。

“檔案行政管理部門主體說”雖然符合《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》等檔案法規的本意，但它忽略了“檔案行政管理部門的執法活動要受擁有檔案執法監督權的權力機關、司法機關、上級檔案行政管理部門、監察機關、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等的監督”這一重要內容。

“檔案行政管理部門客體說”強調從法學基本理論的角度去理解檔案執法監督的概念及其主體和客體，卻忽略了《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》中規定的檔案行政管理部門有依法對檔案工作的“監督”權、“監督檢查檔案工作的法律、法規和方針政策的實施”權、“依法行使檔案執法監督檢查權”等重要內容。

“檔案行政管理部門主、客體說”相對于“檔案行政管理部門主體說”和“檔案行政管理部門客體說”而言，比較全面，筆者也比較傾向于此說，但此說也有不足之處，那就是它忽略了“擁有檔案執法監督權的‘非檔案行政管理部門’的權力機關、司法機關、監察機關、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等依法對‘非檔案行政管理部門’的機關、組織和公民貫徹執行檔案法律法規情況有進行監督的權力”這一重要內容。

綜上所述，“檔案執法監督三說”對檔案執法監督的概念及其主體和客體的理解都有不盡人意之處，那么應當怎樣理解檔案執法監督的概念及其主體和客體呢？對此筆者將在下面談談自己的粗淺見解。

二、檔案執法監督的概念及其主體和客體

要想正確理解檔案執法監督的概念及其主體和客體，必須首先弄明白“執法”、“檔案執法”和“執法監督”這三個概念。筆者認為，“執法”就是指法律法規的執行，它不僅包括國家行政機關組織實施法律法規的活動，而且也包括非國家行政機關的組織機構和個人組織實施法律法規的活動。“檔案執法”就是指檔案法律法規的執行，它不僅包括檔案行政管理部門組織實施檔案法律法規的活動，而且也包括非檔案行政管理部門的組織機構和個人組織實施檔案法律法規的活動。“執法監督”就是指對法律法規的執行情況所進行的監督檢查，它既包括國家行政機關對貫徹實施法律法規情況的監督檢查以及依法對違反法律法規行為的查處，也包括擁有執法監督權的權力機關、司法機關、監察機關、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等對國家行政機關的執法活動是否合法所進行的監督，還包括擁有執法監督權的非國家行政機關的組織機構和個人依法對非國家行政機關的組織機構和公民貫徹實施法律法規情況的監督。那么，究竟什么是檔案執法監督又應當如何全面準確地理解檔案執法監督的概念及其主體和客體呢？

筆者認為，所謂檔案執法監督，是指對檔案法律法規的貫徹實施情況所進行的監督檢查以及依法對違反檔案法律法規行為的查處，它既包括檔案行政管理部門對所轄行政區域內的檔案館和各級國家機關、團體、企事業單位及公民貫徹實施檔案法律法規的監督檢查以及依法對違反檔案法律法規行為的查處，也包括權利機關、司法機關、監察機關、黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾等對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律法規及國家有關法律法規所進行的監督檢查，還包括中共中央和國務院各部門和省、自治區、直轄市黨委與政府各部門以及人大、政協、法院、檢察院、軍隊系統和其它部門的檔案機構及其工作人員對本系統或所屬單位檔案法律法規的貫徹實施情況所進行的監督檢查以及依法對違反檔案法律法規行為的查處。具體來說，可從以下十個方面去理解檔案執法監督這一概念及其主體和客體：

第一，國家檔案局依法對中共中央和國務院各部門、全國性社會團體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區、直轄市的檔案行政管理部門的工作所進行的監督檢查以及依法對違反檔案法律法規行為的查處。檔案執法監督的主體是國家檔案局；客體是中共中央和國務院各部門、全國性社會團體、中央級國家檔案館以及省、自治區、直轄市的檔案行政管理部門。

第二，縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門依法對本行政區域內的檔案館以及其它機關、團體、企事業單位和組織的檔案工作所進行的監督檢查以及依法對違反檔案法律法規行為的查處。檔案執法監督的主體是縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門；客體是所轄行政區域內的檔案館以及其它機關、團體、企事業單位和組織。

第三，鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的負責保管本機關檔案的專門人員依法對所屬單位檔案工作所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的負責保管本機關檔案的專門人員，客體是所屬單位。

第四，機關、團體、企事業單位和其它組織內的檔案機構依法對所屬單位檔案工作所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是機關、團體、企事業單位和其它組織內的檔案機構，客體是所屬單位。

第五，中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構依法對本系統各單位的檔案工作所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構，客體是本系統各單位。

第六，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構依法對本系統各單位的檔案工作所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構，客體是本系統各單位。

第七，人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構依法對本系統各單位的檔案工作所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構，客體是本系統各單位。

第八，上級檔案行政管理部門依法對下級檔案行政管理部門貫徹實施檔案法律法規情況所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是上級檔案行政管理部門，客體是下級檔案行政管理部門。

第九，權力機關、司法機關、監察機關依法對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律法規及國家有關法律法規所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是權力機關、司法機關、監察機關，客體是檔案行政管理部門。

第十，黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾依法對檔案行政管理部門的執法活動是否符合檔案法律法規及國家有關法律法規所進行的監督檢查。檔案執法監督的主體是黨、社會組織、團體、新聞輿論和人民群眾，客體是檔案行政管理部門。

（作者單位：河南省濮陽市檔案局）