論科技成果轉化中政府的作用

摘要：科技成果轉化涉及的環節和影響因素較多，國內外學者對此都進行了深入的研究。從政府的角度來看，主要表現在政府的政策與制度環境不完善、管理體制存在弊端、觀念落后、服務意識不強等幾個方面。需借鑒發達國家成功經驗，采取切實可行的措施，但應注意：政府在科技成果轉化中應擺正位置，充分發揮其扶持和服務的重要作用。

關鍵詞：政府；產業化；科技成果轉化

中圖分類號：F124.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-148X（2007）04-0098-04

科技成果是一個范圍較廣的概念，從基礎研究、應用研究直至開發過程中的每一個階段取得的成果都稱為科技成果。從科技角度看，科技成果轉化是科技成果由實驗室向生產企業轉化的過程；從企業角度看，科技成果轉化是科技成果的應用過程；從社會角度看，科技成果轉化是科技成果的推廣過程。因此，現實中，人們常將科技成果轉化、科技成果應用推廣或科技成果轉化與應用，看成是同一個概念；轉化較側重于成果由不成熟到成熟的轉變，應用推廣側重于科技成果由成熟向生產的轉變。根據我國1996年頒布實施的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，科技成果轉化的定義是指為提高生產力水平而對科學研究與技術開發所產生的具有實用價值的科技成果所進行的后續試驗、開發、應用、推廣直至形成新產品、新工藝、新材料、發展新產業等活動。

對于“科技成果轉化”一詞，近年不斷有人提出異議。一些學者指出：國外很少直接使用“科技成果轉化”這一概念，多以“技術創新及生產力的實現”來代替；工業發達國家不存在沒有商業化目的的研究工作，也就沒有“科技成果轉化”的提法。筆者認為，問題并不在于是否有“科技成果轉化”的提法，而在于以什么樣的手段、方式促進科技成果轉化。科技成果轉化是一個復雜的過程，其影響因素較多，涉及政策制度環境、管理體制、資金投入、科技人才等諸多方面。筆者主要是基于政府的角度，分析科技成果轉化中政府的作用。

一、 科技成果轉化中政府作用的文獻回顧

政府在成果轉化過程中的作用是非常重要的。正如羅默所指出，由于科學技術己成為經濟增長的內生原因和要素，任何政府既然要對經濟過程進行調控，當然也包括對技術轉化過程的調控。特別是面對高科技時代世界科技經濟競爭的巨大壓力，以及技術轉化發展為新產業所展現的廣闊前景，均迫使政府必須干預和介入，必須加強政府調控。宋慧芳（1995）認為，政府部門作為科技成果轉化過程中行為主體的一方，其作用主要是維護科技成果轉化中總的社會效益、生態效益、經濟效益，實現社會發展的總體目標；政府還負有制訂和維護技術市場運行規則，保護競爭、保障和協調各方行為主體的利益的責任，使科技成果的轉化有一個良好的外部環境；政府還要負責制定重點發展領域的推廣計劃，如“火炬計劃”等，以促進科技成果迅速地、大范圍地向現實生產力轉化。喻金田（1998）把促進科技成果轉化的政府行為總結為以下幾個方面：對科技成果轉化進行宏觀調控和協調指導；組織實施科技成果轉化工程；推動科研機構面向經濟主戰場；促進企業成為科技成果轉化的主體；發展和完善技術市場；建立科技成果轉化金融投資體系。劉溶滄（2000）指出科技成果從研究開發、工程化、生產到市場化過程的不同階段，政府與市場起著不同的作用。李佳（2001）在其論文中指出政府職能的發揮主要應用在宏觀調控和微觀指導方面。特別對于競爭性領域的技術轉化，由于其前期開發創新階段風險較大，商業化前景與效益不確定，不宜全靠市場驅動；或者由于市場機制對公共領域與特殊領域及具有長遠影響的技術轉化作用有限，這些都決定了政府不能放任自流，應發揮政府職能的引導作用。何婷婷，劉志迎（2005）指出政府在科技成果轉化過程中起著社會調控和組織管理的作用。 科技成果轉化成商品并形成產業，只靠市場的拉動是不夠的，還需要有政府的推動。但是政府的干預、調節、政策的制定和實施也會有偏差，往往不能達到預期的效果，存在所謂的政府失靈現象，因此政府環節出現問題時必然會使科技成果順利轉化受阻，影響科技成果的轉化。

以上學者都對政府在科技成果轉化過程中的作用進行了充分的肯定，但并沒有強調制度環境、科技創新觀念等方面的問題。筆者在2005年5月至今一直在做 “關于沈陽市科技成果轉化”的調研工作①，在調研過程中發現，當前制約我國科技成果轉化的因素很多，但從政府的角度進行分析，主要還是受政策制度環境、政府的管理體制、職能部門的科技創新觀念等因素的影響。

二、我國科技成果轉化中存在的問題——基于政府作用的角度

（一）觀念落后政策及制度環境有待于進一步改善

一是政府觀念落后，政府沒有真正轉變職能。在項目的立項、評估和成果轉化等方面仍有計劃經濟時代的印記，其職能仍然是“管”而不是“服務”，沒有真正體現市場化的基本原則。二是政策及制度建設缺位及落實不夠。我國雖然出臺了一系列針對科技成果轉化的政策法規，但配套政策不夠或缺位。銀行、工商行政管理部門及企事業自身的配套措施不力，政府還沒有真正起到服務于科技成果轉化的引導和協調的重要作用。三是科技成果管理體制存在弊端，還沒有將成果有效轉化作為最終管理目標；成果管理機制不暢，不適合技術開發和產業化工作；評估機制存在問題，目前對成果的評價多數停留在學術性、先進性的層面，而對成果的實用性、市場性估計不足，更不能量化該成果的社會價值、經濟價值。四是人才激勵制度不完善，缺乏有效的激勵機制與競爭環境，人才流失現象嚴重。

（二） 對企業經營者的管理體制存在弊端對中小企業的扶持力度不夠

技術創新是科技成果產生并實現產業化、商業化的全過程，只有使企業成為主體，才能完成技術產品市場化這個最終環節。目前，我國科技成果轉化率不高，其重要原因是國有企業沒有真正成為技術創新的主體、創新的動力不足。這與政府對經營者的考核與管理體制有關。基于委托代理理論，國有企業經營者是政府委托經營，政府考核、政府聘任。企業經營者滿足于任職期間風平浪靜，不出差錯，得過且過，不敢冒風險。因而，企業在科技成果產業化方面缺乏源動力。另外，中小高科技企業也未成為科技創新主體，它們在推進技術創新項目時，常常遇到融資困難、技術設備落后、信息不暢等障礙。其中一個重要原因是政府對中小企業的扶持力度不夠，促進中小企業技術創新的宏觀政策、法律環境建設還不夠完備與具體。在調研過程中筆者認為沈陽市這方面問題尤其突出。

（三）對科研院所的管理體制及運行機制不健全，政策及市場導向不夠

對科研院所的管理體制及運行機制不健全，政策及市場導向不夠，致使科研院所的科技成果轉化的主體作用遠未顯現。我國多數轉制院所仍然是單一國有體制，現代企業制度未完全建立，政府在整合、集成創新資源為企業創新服務上，扶持引導不夠；政策及市場導向也不夠。由于長期實行計劃科技體制，科研院所在科研工作上偏重的是上項目、報成果，科研人員潛意識的看重開鑒定會、寫論文，講究的是成果評定的檔次、學術價值，很少關心科技成果的轉化效益。

（四）推廣及轉化平臺——中介服務體系建設滯后

推廣及轉化平臺——中介服務體系建設滯后。表現在專業化服務程度不高，人才隊伍建設滯后。相當數量的機構規模較小，服務手段落后，主要業務仍局限于場地、公共關系或低層次的技術、信息服務。只是停留在“市場交易”上，僅限于將收集到科技成果信息進行登錄供公開查詢。針對高新技術特點的技術咨詢，以及對科技成果的技術和價值評估不夠。由于沒有形成相應的人才培養機制，在聘用制度上，沒有建立完整、嚴格、科學的考試、培訓和職務評定制度，致使中介機構的隊伍素質較低，專業人才嚴重不足。

三、發達國家科技成果轉化的成功經驗

（一）政府在政策方面的支持

發達國家的政府在科技成果轉化中發揮著重要的作用。他們制定了相應的科技政策、產業政策以及一系列的優惠政策，并用市場經濟的手段來積極扶持與推動科技成果的轉化。20世紀80年代中期，美國制定了發展高科技產業的全面規劃，并經過十年的努力，取得了巨大的成功。1995年美國政府發表科技政策聲稱，要把科技開發費用增加到國內生產總值的3%，并耗資90億美元以政府采購的形式培育高科技產業，對技術創新企業實行65億美元的稅收減免政策。1994年日本政府提出“新技術立國”政策，決定將科技研究開發費用增加一倍，降低法人稅率，對高科技產業化實行低息貸款等措施。

（二）美英政府的服務理念及服務體系的作用

美國擁有比較健全的科技成果產業化服務體系。為了適應科技成果產業化和中小企業發展的需要，美國于20世紀80年代初，進一步創建了專門為中小企業提供全方位服務，隸屬于美國商務部小企業管理局的小企業發展中心、中小企業信息中心以及多建在大學的生產力促進中心等科技中介服務機構。小企業發展中心得到政府和各方面高度重視和支持，它被明確為非營利性機構，運行經費主要來自聯邦政府、州政府和其他收入。英國已形成多層次、全方位、結構合理的科技成果產業化服務體系。整體結構上可分為三個層面：一是政府層面：政府在全國各地建立健全了240個地區性的“企業聯系辦公室”，目的之一就是促進當地企業與大學、研究機構以及金融機構等的聯系，實現科技成果的轉化與推廣。二是公共層面：公共科技中介咨詢機構是最核心的科技咨詢群體，如英國皇家學會、皇家工程院、研究理事會和大學科技政策研究機構等都具有科技咨詢的職能。三是私人中介公司：是以盈利為目的獨立的科技中介機構，是英國科技中介機構的主體。

（三）日本中介機構的咨詢服務作用

日本在推進科技成果轉化的過程中，重視咨詢服務。一是委托開發。對于一些事關國計民生的重大戰略性基礎技術，一般通過國立中介機構實行“委托開發”，國立機構把新技術的開發采用“委托”的形式交給企業，提供開發所必需的費用。二是開發斡旋。即通過“契約”調整彼此關系的中介方式和中介機構向技術企業實施“產業化或商業化”。三是獨創性研究成果育成事業。中介機構通過獨創性開發和協調企業之間各種關系，獲得新的商業化的技術。四是支援專利化。科技中介機構針對那些產業化程度較高的技術，通過施行“專利申請代理”，對成果所有者提供咨詢和評估報告，提出專利申請建議，代理專利申請。

四、若干建議

事實表明，發達國家科技成果產業化程度比較高，我國的科技成果轉化水平與發達國家相比尚有差距。借鑒國外科技成果轉化的成功經驗，采取相應措施，對于加快我國經濟和科技的有效結合具有重要意義。建議政府應做到如下幾點：

（一）政府部門要轉變觀念，完善政策制度和激勵機制 

政府部門要轉變觀念。樹立現代政府管理意識，即，法治意識、服務意識、競爭意識、效率意識；實現行政管理的四個轉變：即，在管理理念上實現由“管”字當頭向“服務為本”轉變；在管理機制上實現由“權力導向型”向“市場導向型”轉變；在管理方式上實現由指令性管理、人工管理向績效管理、電子化管理的轉變；在管理文化上實現由“官本位”向“以人為本”的轉變。

進一步完善政策制度和激勵機制。我國已有《科技進步法》、《成果轉化法》等有關法規和政策，但尚需進一步完善，使科技成果轉化納入規范化、法制化軌道；完善人才引進機制，人才是科技創新的重要力量，特別是領軍人物能夠帶動一個產業，如東軟集團劉積仁帶動沈陽IT產業的發展；完善和切實落實激勵機制，要建立以人才資本價值實現為導向的分配激勵機制，建立與現代企業制度相適應的企業薪酬制度，實行人才資本產權激勵制度。

（二）加大對中小高科技企業的扶持力度，強化宏觀調控手段

加大對中小高科技企業的扶持力度。一是建立融資保障體系，加大對中小企業資金支持力度。如設立中小企業發展基金；吸納民間個人投資；積極創造條件，扶持中小企業上市融資。二是建立技術開發和創新保障體系，加大對中小企業技術進步支持力度。三是建立配套的政策法規保障體系。政策是企業的生命，良好的政策環境是刺激中小企業發展的動力。 浙江省從一個“資源弱省”，迅速發展為“經濟強省”，靠的是政策，靠的是用政策激活的生力軍——中小企業。

強化科技成果轉化宏觀調控手段。政府要從以下幾個方面，在政策導向和計劃管理上實施宏觀調控：（1）打破科技創新資源條塊分割，整合區域內科技資源。打破部門之間、地方之間、軍民之間、產學研之間，條塊分割、相互封閉的格局，加強各方面力量的協調集成。（2）圍繞重點產業、重點產品有效開展集成創新。啟動提升產業集群競爭力的科技創新攻關工程。（3）制訂促進科技成果轉化的中長期規劃。對不同行業、不同領域的成果轉化提出明確的要求和實施步驟。（4）政府要抓緊制訂相關的配套政策，制訂促進成果轉化的激勵政策，通過財政、金融、稅務、外貿等方面的適當優惠，提高企業、高校和科研機構參與轉化的積極性。（5）制定科技成果轉化過程中的一系列知識產權保護政策，調整政府科技投資的方向和結構。應用型科技開發投入應向基礎設施和社會公益性重點項目集中，提高支持力度，改變政府對科技成果轉化投入的包辦代替。

（三）完善科技投入體系，扶持企業和科研院所技術創新和成果轉化

通過進一步鼓勵和引導企業、個人以股份制或有限合伙制形式組建風險投資公司或創業投資公司等方式，鼓勵和引導風險資金主要投向處于初創期和成長期的高新技術項目；積極探索建立科技型中小企業信用擔保體系，引導金融機構加大對科技型中小企業的貸款投入；加速科技成果轉化和高新技術產業化，逐步形成以政府投入為引導，企業投入為主體、金融信貸為支撐和風險投資、社會融資為補充的、集財政撥款、銀行信貸和社會籌集于一體的多元化、多層次、多渠道的科技成果轉化投入體系。

（四）加強孵化器和中介機構服務體系建設 

加強高新技術孵化體系建設。一是要充分發揮政府科技投入的引導作用，切實加大高新技術孵化器建設投入。要擴大孵化面積，增強孵化功能，大力引進先進的孵化服務理念，聚集各類孵化資源，提供低成本、全方位、規范化、現代化的孵化服務。要通過政策扶持，發展孵化基地，為企業在創業初期提供優良的社會資源共享機會。

加強科技中介服務機構建設，搭建成果轉化服務平臺。重點扶持建設生產力促進中心、高新技術創業中心、技術產權交易中心、網上科技市場、風險投資公司、民營科技企業擔保公司等骨干科技中介機構，逐步形成科技資源共享、科研成果轉化、科技企業孵化、科技投融資、技術交易等五大科技服務平臺。充分發揮科技中介機構的作用，為中介機構規范運作營造良好的法律法規與政策環境。同時要加強對科技中介服務機構的指導和協調，加強對中介機構的監督和管理，扶持中介機構健康成長。要增強其科技服務功能，像美英、日本那樣為企業提供多渠道、多功能、多層次和全方位的咨詢與服務。

（五）重點促進支柱產業成果轉化

圍繞優勢資源領域，優選一批重大高新技術項目，通過建立產業化基地，實施支柱產業成果轉化工程，從整體上提高我國的科技競爭能力。在電子信息、先進制造、新材料、生物醫藥等重點行業和優勢領域，選擇技術含量高、市場前景好、產品關聯度大，對加快經濟發展有重大帶動作用的重點項目，由政府牽頭，聯合企業和科研機構，集中人財物重點支持，促其形成新興產業。另外，還要加強高新技術在傳統產業的推廣和應用，如先進制造技術、先進管理技術；推廣信息網絡技術，加快信息化帶動工業化的步伐。

五、結論

影響科技成果轉化的因素較多，既涉及研制開發方、成果的受讓方、政府管理部門和中介機構等單位，又涉及研究、開發、生產、銷售、市場等諸多環節。筆者基于政府作用的角度，從政府職能部門的觀念、政策制度環境、管理體制、資金投入、科技人才等方面入手，對其在科技成果轉化中的作用進行分析。分析表明，科技成果轉化水平與政府的作用有很大的關系。政府必須借鑒國內外成功經驗，采取切實可行的措施，以提高科技成果轉化水平。最后需要強調說明的是：政府對科技成果轉化只是扶持和服務，最終還要靠市場化運作，企業與科研院所要通過市場將成果轉化為產業。其中，政府的扶持與服務，就是要以體制改革和機制創新為突破口，通過科研項目布局、服務平臺完善、研發基地構筑、產業集群培育、人才隊伍建設、科學技術普及，進一步優化環境，促進科技成果的轉化。

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