能源：降耗之路欲速不達

中國政府提出“十一五”期間將實現降低能源消耗20％的目標，降低能耗已逐漸上升到國策的高度。從中央到地方，對于降低能源消耗，建立節能性社會前所未有的重視，各部門各省市紛紛重拳出擊，力度可謂前所未有，而在“十一五”第一年收獲的結果仍令人失望。

新年伊始，中國國家統計局局長謝伏瞻即宣布，從去年三季度起，中國單位GDP能耗出現了三年來的首次下降。但官方提出的單位GDP能耗全年下降4％的目標很可能實現不了。幾天之后，國家環保總局副局長潘岳也在公開場合指出，2006年，中國主要污染物排放不但沒有下降，反而在上升。

根據規劃，降耗20％的目標分解下來，平均每年需完成降低能耗4％的任務。但是，在2006年年底，中國的能源政策制定者們，對于中國節能4％、減排2％的目標雙雙落空已經心中有數。

2006年目標的落空，意味著今后四年節能目標的實現任務將更為艱巨。2006年年底召開的全國發展和改革工作會議上，國家發改委主任馬凱指出：“如果明年節能降耗和污染減排目標仍然完不成，不僅影響‘十一五’規劃目標的實現，也會對長遠發展帶來不利影響。”

究竟是什么阻擋了中國降耗之路？

2006：治標不治本

中國政府對節能降耗不可謂不重視。

2006年，國家發改委與各省政府和有關中央企業簽訂了節能目標責任書；年中，國務院下發了《關于加強固定資產投資調控從嚴控制新開工項目的意見的通知》；8月初，國家統計局公布中國上半年單位GDP能耗指標不降反升之后，發改委、國土資源部、環保總局、安全監管總局、銀監會等五部委又聯合下發了《新開工項目清理工作指導意見》，并派出六個調查組在全國范圍進行了新開工項目集中清理工作。

與此同時，國家發改委正在醞釀《關于深化價格改革促進資源節約和環境保護的意見》，力圖運用“價格杠桿”來達到節能的目的。從這份改革方案看，資源性產品價格的改革將從水、石油、電力、天然氣、煤炭、土地等領域展開，提高排污費、污水處理費和垃圾處理費的征收標準，并把環境治理成本和資源枯竭后的退出成本計入上述產品的定價中。

無論是項目審批還是在能源價格上實行環保成本加價，都是固化政府既有權力的做法，因而成為有關部門樂于采取的調控手段，以為可收“立竿見影”之效。但業界對這些清理和加價，有“治標不治本”的看法——通過推高成本的價改方案固化了計劃模式下“成本定價”的思路，對項目的清查固然轟動一時，卻相當于以猛藥強行堵住出血口，往往過不了多久就“突圍”反彈。行政命令式的國家宏觀調控政策的尷尬處境，已在過去被反復證明。

比如，2005年1月，國家環保總局“叫停”了涉及全國13個省市的30個違法開工項目，被媒體稱為“環保風暴”。僅過了三個多月，這30個違法開工的項目大多數已通過補辦手續等方式得到了開工許可。

2006年下半年政府力推的一系列嚴厲宏觀調控政策，當時確實起到了抑制相關投資的效果。在2006年底召開的發改委工作會議上，國家發改委主任馬凱指出：“今年下半年以來的宏觀調控成效進一步顯現，經濟運行中的一些突出矛盾和問題有所收斂，投資增幅回落，1到11月，城鎮固定資產投資增長26.6％，增幅比上年回落了4.7％。”

然而，根據規律，這些清理工作能否持久，仍然受到廣泛懷疑。

2007：繼續分解指標

2007年2月2日，國家發改委能源研究所原所長周大地在“2007中國投資論壇”上表示：“去年政策措施執行的時間太短，可能效果并未完全顯現。如果今年還沒有明顯效果，就說明政策力度還不夠強。”

國家統計局局長謝伏瞻表示，節能降耗的政策，包括價格改革、稅制改革、調整高耗能產能、加快技術進步和調整資源型產品出口退稅等政策，“應該說這些措施正在收到積極的成效”。

然而，從中國政府已經出臺和即將出臺的一系列節能政策來看，行政手段仍然在其中占據主要地位。譬如，中國實行了萬元GDP指標公報的制度，將能耗降低的指標分解到各個省區；與各省市和大型的中央企業簽訂“節能目標責任書”；發布國家重點行業清潔生產技術指導目錄等。凡此種種，仍然致力于壓任務，這不能不說是一個危險的信號。

橫向而看，分解“節能指標”這種頗具計劃經濟色彩的做法將成為2007年節能工作的“一景”。

2006年11月，國務院批復了國家發改委報送的《關于報請審批下達〈“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃〉的請示》。

根據這一文件，中國將把能耗降低的指標分解到各個省區，五年間各省的單位GDP能耗將下降12％到30％不等。其中，吉林省的單位GDP能耗目標是，2010年要比2005年下降30％，山西、內蒙古下降25％，山東下降22％，云南、青海下降17％，廣東、福建下降16％，廣西下降15％，海南和西藏下降12％，其他省份降幅均為20％。這個指標將層層分解，一直落實到地市縣和重點能耗企業。

在2007年，重點領域的能耗大戶將成為重點盯防的對象。根據發改委的精神，這些領域包括鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、建材等，重點企業主要是年能耗在萬噸標煤以上的企業。

國家發改委主任馬凱透露，能耗指標將成為今后項目審批的強制性門檻，中國將組織實施固定資產投資項目的節能評估和審查工作，完善主要工業能耗設備和產品能耗范圍，有關的能源價格政策和財稅政策也將繼續出臺。對于上述重點領域的監控將成為2007年能源工作的重中之重。

2007年1月29日，在全國電力工業上大壓小節能減排工作會議上，國務院副總理曾培炎談及電力節能形勢時指出，“中國的燃煤機組中，單機10萬千瓦以下的小機組達1．15億千瓦，每年消耗原煤4億多噸，排放二氧化硫540萬噸。”如果“上大壓小”的目標可以實現，就能完成全年節能4％的目標。

事實上，在2006年年底召開的經濟運行工作座談會上，國家發改委的主要負責人和上述重點領域的行業協會的負責人都在重點討論這些行業的“節能大計”。而建立指標體系，加強鋼鐵等重點領域的能耗指標監測已在與會者中達成共識，行業協會將成為檢測工作的重要監督者。

中國正在行政降耗之路上愈走愈遠。

缺失的一角

這些以行政手段為主的方式能否在長期取得效果，受到識者的廣泛懷疑。“層層壓指標的后果，收獲的將會是一堆假數。”鋼鐵協會副秘書長李世俊指出。

發改委能源研究所原所長周大地認為，問題出在結構性調整不力上。“要實現20％的節能降耗的目標，其中30％到40％可以通過技術手段來實現，但是有60％至70％需要通過結構性調整來實現。”

原國務院發展研究中心副主任陳清泰則在2007年2月召開的能源論壇上明確提出，中國在節能降耗問題上應該減少對行政手段的依賴，而更多地依靠市場手段來解決問題。

他指出，面對能源環境的嚴峻形勢，通過分解節能指標、嚴格考核等來實現降低20％的目標，是一個重要措施。但面對不同企業、不同產業、不同地區的復雜情況，以政府人員判斷層層下達的指標，很難做到科學合理。過度使用行政性工具，不僅有技術難度，而且還會增加管理成本，帶來社會的不公。政府的政策包括價格、技術標準、法規、經營激勵等，應當通過市場起作用，著重建立全社會的節能環保機制，這樣就可以實現“四兩撥千斤”的效果。

這位曾就能耗問題反復呼吁的專家表示，現在政府還掌握著很多重要資源的配置，控制著重要生產要素的價格；加之環境監管不到位，使得稀缺生產要素升值和資源環境的壓力大多隔離在了政府層面，政府的屏敝作用阻礙著經濟信號的正常傳遞。一方面，國家一次次設定明確的轉變經濟增長方式的目標；另一方面，又不斷通過行政干預維護了一個資源依賴型的發展環境，抑制了市場機制的作用。政策的導向和政策目標相背離，致使經濟增長中的許多突出矛盾難以解決。

“當各地政府和企業依據扭曲的經濟信號各自作出決策的時候，就會不斷地重復土地管理失控、投資過熱、高能耗產品和產業快速增長、環境惡化等突出矛盾。”陳清泰說。