“三農(nóng)”：突破“權(quán)利”之障

年齡三四十歲，像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間；種地，每畝有數(shù)十元錢補貼，但幾乎被化肥等農(nóng)資漲價所抵消；每年外出打工十個月，遭遇拖欠工資是家常便飯；可能遭遇政府的低價征地，只好走在上訪路上……這大致是一個當(dāng)代中國農(nóng)民的肖像。

其實，2006年已經(jīng)是中國9億農(nóng)民境遇獲得改善的一年：沿襲兩千多年的農(nóng)業(yè)稅被取消，農(nóng)民收入不同程度有所提高；進城打工仍存有障礙，但政府部門已設(shè)立專門機構(gòu)應(yīng)對；全國累計4.06億人被納入農(nóng)村合作醫(yī)療網(wǎng)；處于義務(wù)教育階段的子女或可免除學(xué)雜費；數(shù)千萬赤貧農(nóng)民有望獲得最低生活保障；等等。

巨大的城鄉(xiāng)差距并未縮小，也是鐵的事實。

2006年中國農(nóng)民人均純收入增長7.4％，已是連續(xù)第三年快速增長。但是，農(nóng)民收入的增長幅度依然低于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)擴大，達到3.28∶1。也就是說，一個農(nóng)民三年多的收入，才相當(dāng)一個城鎮(zhèn)居民一年的收入。如果把城市居民享有的衛(wèi)生、教育、社會保障等政府“隱性補貼”計入，中國城鄉(xiāng)差距可能超過6∶1。這一差距無論是發(fā)達資本主義國家還是發(fā)展中國家，都是極為少見的。

在收入的差距背后，還有財稅政策的差距。據(jù)原國家稅務(wù)總局副局長許善達研究，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民依然承擔(dān)諸多不合理稅收負擔(dān)，距公平統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制依然遙遠。以2003年為例，農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料購置增值稅、車輛購置稅，以及日常消費中負擔(dān)的增值稅、營業(yè)稅、利息稅等，全年共計約4788億元，占農(nóng)民總收入的14.3％。

這些差距是物質(zhì)上的，也是精神上的；是心理上的，也是法律上的——但歸根結(jié)底，是“權(quán)利的差距”。

從政治上看，這種權(quán)利是參與選舉和制定規(guī)則的權(quán)力；從經(jīng)濟上看，是對土地、資金、人力等要素的掌握和支配權(quán)；從社會上看，是獲得義務(wù)教育和公共衛(wèi)生保障的機會。因此，“三農(nóng)”問題在本質(zhì)上是“權(quán)利問題”——農(nóng)民希望自由遷徙，爭取獲得土地增值收益，希望加大農(nóng)村公共投入，期待能夠自己選擇村莊乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)者。

2006年，“三農(nóng)”領(lǐng)域亮點閃爍。下一個突破口在于進一步賦予農(nóng)民權(quán)利，“給農(nóng)民以國民待遇”。

殘缺的權(quán)利

2004年以來，中國農(nóng)村發(fā)生的兩件大事足以載入史冊：一是大幅降低并取消農(nóng)業(yè)稅；二是中央政府投巨資資助農(nóng)村義務(wù)教育。前者改變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，有望變“多取少予”為“多予少取”；后者則可提高中國人力資本價值，具有歷史性影響。

但是，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)地沖突和矛盾凸現(xiàn)。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文分析，中國農(nóng)村每年發(fā)生數(shù)萬起群體性事件，接近50％都與土地征占問題有關(guān)。如此集中的矛盾沖突，顯然不是政策執(zhí)行不力所能解釋，必然與制度缺失有關(guān)。

中國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民對所擁有的耕地只有使用權(quán)，即“農(nóng)地承包權(quán)”。由于農(nóng)民對農(nóng)地缺乏處置權(quán)，一旦土地用于工業(yè)或商業(yè)，由此產(chǎn)生的溢價農(nóng)民并不能支配；也就是說，中國農(nóng)民對其“集體所有的土地”只有耕種權(quán)，而無處置權(quán)和增值收益分配權(quán)，顯然這是一個“殘缺的產(chǎn)權(quán)”。

正是由于農(nóng)民缺乏完整土地產(chǎn)權(quán)，地方政府可以低價征用農(nóng)民土地，失地農(nóng)民最多只能拿到相當(dāng)于征地前農(nóng)地平均年產(chǎn)值30倍的補償，4000多萬“無地?zé)o業(yè)無社保”農(nóng)民也應(yīng)運而生。

與土地問題一樣，勞動力也是基本生產(chǎn)要素。中國農(nóng)民就是人力資本的所有者。但現(xiàn)行戶籍制度實際上在限制農(nóng)民自由出讓自己的“人力資本”。比如，農(nóng)民到一個地方打工，要辦理暫住證、務(wù)工證、健康證，女性農(nóng)民外出還要辦理流動人口計劃生育證明等。有的城市還規(guī)定，農(nóng)民工不能進入某些指定行業(yè)。而辦理這些證件要付出成本。限制勞動力的自由進入，實際上提高了農(nóng)民的成本，等于間接剝奪農(nóng)民的工資；對禁止進入的行業(yè)，農(nóng)民工人力資本的實際價格為零。這是人身權(quán)利的缺失。

更值得關(guān)注的問題是，現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定，在各級人大代表選舉中，“農(nóng)村每一代表代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”；也就是說，從選舉權(quán)的意義上，一個農(nóng)民相當(dāng)于四分之一個市民。選舉權(quán)本質(zhì)上是“參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利”，但一切規(guī)則歸根結(jié)底是“權(quán)利分配的規(guī)則”。這是公民權(quán)利的缺失，或許正是農(nóng)民權(quán)利殘缺的根源。

“三千年未有之變”

“三農(nóng)”問題其實與每個中國人相關(guān)，與每個市民相關(guān)。如果農(nóng)民工能夠定居城市，每年的“春運”難題會有所緩解；如果農(nóng)村宅基地能夠“入市”，或許城市的房價不會如此攀升；如果農(nóng)民成為土地的主人，“糧食安全”可能無需擔(dān)心；企業(yè)家會發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)民享有社會保障，生產(chǎn)效率或會有所提高。

自2000年以來，中國政府解決“三農(nóng)”問題力度不斷加大：推行“農(nóng)村稅費改革”，到2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅；2003年，試點新型農(nóng)村合作醫(yī)療；2005年底，決定投資2182億元資助農(nóng)村義務(wù)教育；2006年底，政府決定在全國建立“農(nóng)村低保制度”。

這些舉措改善了基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系，給農(nóng)村進一步改革提供了良好開端。高層決策者已經(jīng)認識到，惟有堅持改革才能縮小城鄉(xiāng)差距，惟有制度創(chuàng)新才能改變農(nóng)村現(xiàn)狀。

與此同時，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占中國GDP的比重不斷下降，2006年已經(jīng)降至11.8％，在三年前，這一數(shù)字還是14.4％。盡管中央一再強調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)的地位事實上已不再那么重要，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重仍將繼續(xù)下降。

目前中國有13.1億人口。據(jù)人口學(xué)家預(yù)計，這一勢頭到2025年中國人口達到14.5億的高峰后將快速下降，過去擔(dān)心的“人口爆炸”幾無可能。隨著城市化進程加快，中國將不可避免地出現(xiàn)城市人多于農(nóng)村人的事實。

今日之中國，正在經(jīng)歷“三千年未有之變”：由一個人口眾多的農(nóng)業(yè)國，變?yōu)橐粋€實現(xiàn)工業(yè)化的現(xiàn)代國家。高速的工業(yè)化、急劇的城市化給中國帶來諸多“成長的煩惱”：耕地數(shù)量急劇減少，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，農(nóng)地沖突有增無減，新的社會矛盾凸現(xiàn)。這些都對決策者構(gòu)成考驗，也是進一步制度性改革的動力。

決策者與社會輿論的良性互動，已成為解決“三農(nóng)”問題的契機。識者指出，惟有賦予農(nóng)民權(quán)利，才能最終解決“三農(nóng)”問題。而今日中國之變，已經(jīng)為從權(quán)利入手解決“三農(nóng)”問題提供了現(xiàn)實可能性。

走向“權(quán)利時代”

2006年，決策者倡導(dǎo)建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”。在取得成績的同時，值得警惕的是，一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，不約而同地“大干快上新村莊建設(shè)”，甚至以省區(qū)為單位搞起了“農(nóng)民集中居住”。

這不僅造成巨大的資源浪費，而且嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，引發(fā)諸多農(nóng)民上訪。2006年9月，中央政府出臺了強化土地調(diào)控、限制濫占耕地的“31號文”，但執(zhí)行效果尚待觀察。

對于決策者而言，“新農(nóng)村建設(shè)”的目標(biāo)已經(jīng)明確，關(guān)鍵的問題是如何走到理想的彼岸。

2006年，各省農(nóng)村綜合改革已經(jīng)如火如荼，但各項制度改革與新農(nóng)村建設(shè)進程如何協(xié)調(diào)？農(nóng)村金融服務(wù)薄弱，早有呼吁如潮，但至今尚未破題。

據(jù)記者了解，近期中央有關(guān)部門正在部署農(nóng)村金融改革方略，但改革的總體框架依然未得到充分討論。

有學(xué)者指出，建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”，繞不過農(nóng)民的權(quán)利問題。首先要尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。即將交付審議的《物權(quán)法（草案）》，把農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)明確定義為“物權(quán)”，這無疑是巨大的進步。現(xiàn)行的政府低價征用然后高價賣出的土地制度，已落后于時代要求，亟需作出制度性改變。

與此同時，農(nóng)民作為公民，也應(yīng)該享有最低生活保障的權(quán)利、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療保障的權(quán)利、農(nóng)村孩子免費義務(wù)教育的權(quán)利、農(nóng)民工社會保障的權(quán)利、農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的平等選舉權(quán)利，等等。

中國現(xiàn)有18.31億畝耕地，9億農(nóng)民。除了1.2億農(nóng)民工、0.8億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、1.5億農(nóng)村中小學(xué)生、0.86億老齡人口，真正的種地農(nóng)民還有約4.5億人。在中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)年GDP只有11.8％的情勢下，農(nóng)村勞動力至少還有2億人需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這對中國的戶籍制度改革無疑提出更為迫切的要求。

中國政府已作出承諾：2007年，全國建立農(nóng)村低保制度，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率擴大到80％，全國農(nóng)村義務(wù)教育普遍免除學(xué)雜費；農(nóng)民工社會保障的具體政策也在制定或落實之中。當(dāng)然，這些政策推進的力度，要受到財政能力的制約，不可急于求成，一蹴而就。

“三農(nóng)”問題是中國走向現(xiàn)代化不可回避的問題。目前破解“三農(nóng)”難題的歷史條件已經(jīng)具備；時不我待，任何猶疑和退縮都會貽誤良機，而賦予農(nóng)民權(quán)利的改革則是中國的進步，也是歷史的進步。