上海：“強勢政府”轉型

“剛剛過去的一年，對上海來說是不尋常的一年。”這是中共上海市委代理書記、市長韓正在2007年初上海“兩會”上的總結，也可謂上海人乃至全國所有關注上海的人們的共同感受。

2006年7月，上海勞動和社會保障局局長祝均一接受調查，拉開了新中國成立以來最大社保資金挪用案的調查序幕。其后，上海就一直處于全國乃至世界輿論的風口浪尖。至9月下旬，原上海市委書記陳良宇嚴重違紀受查，成為當年度最能撥動人們敏感神經的政經議題。其間又有一系列高官巨賈紛紛落馬，隨之而來的是大規模的人事更替。直至半年后的今天，余波仍未平息。

韓正在“兩會”期間之語，帶動了參會代表、委員們的積極建言。從社保資金管理到大型工程招標，由行政改革到經濟轉型，社保案為這個中國內地經濟最為發達、國際化程度最高的城市提供了一個難得的反思機會。

反思仍需繼續

上海社保案的主要案情，如韓正所透露，自2002年四季度起，上海社保資金發生了第一筆挪用；此后兩年內，共七次挪用社保資金總計34.5億元，經委托貸款轉給上海民營企業福禧投資董事長張榮坤，作為其自有資金；至2006年7月社保案案發，本息37億元分文未還。

從已知的情況看，上海社保案暴露出的漏洞并不隱蔽，問題并不復雜。對于社保資金的投資范圍和管理模式，中央早有系列法規及政策規定，但過去形同具文。

在社保案案發前后，上海市政府宣揚的政務公開及行政體制改革，也多流于形式。

早在2003年6月，上海在國內率先實行新聞發言人制度，宣稱其目的是促進政務公開和信息披露，以滿足社會的知情權和監督權。至2004年，上海又推出打造“透明政府”的行政體制改革，政府15個部門開始信息公開，一度譽滿全國。

然而，社保領域已經暴露的多年來官商勾結、違法違規乃至犯罪之舉，在上海市各部門內部既未遭到抵制，更談不上信息公開和透明行政。社保案案發后，原本每周一次的上海市新聞發布會已經數月未開，上海本地媒體對此也鮮有報道。

韓正在上海“兩會”期間宣布，張榮坤所挪社保資金已全部追回；會上仍有代表、委員指出，政府對社保案查處情況的公開范圍尚有保留。一位來自工商聯的政協委員表示：“我們從其他渠道了解到，社保資金還存在其他拆借行為。”

社保案案發后，上海頻推社保新政，先是為高齡無保老人送保障，后又施行《上海市社會保險基金財務管理辦法》，并宣布將組建社會保障監督委員會。上述新政固然是亡羊補牢，但具體成效尚待觀察。

諸如社保基金管理辦法和社保監督委員會，全國各地早已施行，但違規現象依舊，可見立法并不意味著一切。另外，勞動和社會保障部在2006年9月下令，各地社保局需在2007年底前將企業年金交由市場化中介運作。上海官方則披露，上海社保局將選擇在滬的金融機構及大型企業共同出資，組建一家企業年金管理機構，整體接收原由上海社保局下屬事業單位經辦的企業年金，可見政府仍不愿完全放棄對企業年金的控制權。

韓正在上海“兩會”上稱，社保案“暴露出我們在制度上有缺失，管理上有漏洞，監督上有缺位”。此番總結不可謂不深刻，而上海對社保案的反思仍需繼續深入。

“刮骨療毒”

上海社保案牽連出的官員中，最引人注目的是原上海市委書記陳良宇。據新華社報道，陳良宇涉及違規使用社保資金、為一些不法企業主謀取利益、袒護有嚴重違紀違法問題的身邊工作人員、利用職務之便為親屬謀取不正當利益等問題。

據上海市檢察院披露，上海社保案涉及多名領導干部受賄索賄，其中上海市管干部11名，其他涉案社會人員十余名。

上海市檢察長吳光裕在上海“兩會”上透露，上海市檢察機關以涉嫌受賄罪對多人立案偵查，包括上海工業投資（集團）有限公司原總經理王國雄、財務部原經理李易曾，華安基金原總經理韓方河，上海市國資委原副主任吳鴻玫，上海電氣資產管理有限公司投資部原副部長程彥敏，上海電氣（集團）總公司原財務總監徐偉，上海市房管局土地利用管理處處長朱文錦等。

據此前公開披露，接受調查者還有上海市委原副秘書長孫路一，上海社保局原局長祝均一，寶山區原區長秦裕，上海市國資委原主任凌寶亨，上海電氣原董事長王成明，上海電氣原執行董事韓國璋，新黃浦集團原董事長吳明烈，上海國際賽車場有限公司原總經理郁知非等等。

這一系列涉案者關系錯綜。如郁知非2001年底辭去申花足球俱樂部董事長后，其接任者即為王成明；而王成明亦曾擔任華安基金董事長，與韓方河共事有年；吳明烈早年為黃浦區房地產管理局局長，后由新黃浦置業董事長改任華聞控股副總裁；陳良宇之子陳維力曾任申花俱樂部副總經理，后任華聞控股旗下的中體傳媒有限公司總經理。上海國資委一位人士曾就此評論：“這個圈子并不大。”

圍繞這個圈子，發生了一系列黑箱運作，其基本線路可歸納為：政府主導大型項目或優良資產的招標轉讓；社保資金通過委托貸款為商人墊資；擁有政府背景的企業憑空獲得項目合同或優質資產。

以2002年3月福禧投資以32億元獲得滬杭高速公路上海段30年收費權為例，此次路權轉讓事發突然，所謂“競標”事前毫無聲息，事后亦無公開資料證實，暗箱操作明顯。

又如2004年上海電氣改制上市，福禧投資作為發起人持股10.54％，但近10億元的股權款“欠交”至今。

有關部門至今不曾披露上述交易內情，但其共同買家均是一度揚名上海灘的“神秘富豪”張榮坤。如今人們已知，其財富源頭不過是違法拆借的社保資金，以及近百億元之巨的銀行貸款。

張榮坤的乍興與忽亡，令人聯想到曾經的“上海首富”周正毅。同為崛起于閭巷之間，均顯神秘而低調。從周正毅到張榮坤，從房地產到高速公路，“問題富豪”們的發跡史正是官商勾結的鮮明寫照。

強勢政府轉型

運用政府之力，將多家企業捏合為集團，已成上海經濟的一大特色。進入21世紀，上海在2003年把上海一百、華聯、友誼、物資四大集團重組為全國最大的商貿集團——百聯集團；2006年，又把農工商等五大食品集團整合為光明集團。

這種行政色彩濃郁的資源整合方式，已日顯局限性。總資產達700億元的百聯集團規模雖居全國第一，但成立三年來，每年凈資產收益率都在下降。光明集團原有的五家公司資產結構龐雜，跨越多個行業，其整合難度更甚于百聯集團。目前上海大型國企的領導人行列中，不乏局級乃至市級領導的身影。

政府掌握資源過多，而監督力量又顯薄弱，極易滋生腐敗。與之相關的另一個現象，則是上海私營經濟生存空間狹窄，實力強勁的民營企業在全國屈指可數。

政府強勢主導的經濟增長模式已有隱憂。學界曾把上海的經濟增長模式形象地稱之為“起吊機經濟”——通過修橋、修路、蓋房子的固定資產投資拉動經濟增長。這種通過外延資金投入的經濟，并不能完全激發其內在有效的投資需求，一旦投資放緩，發展也就受影響。

早在2004年2月，上海市長韓正在出席上海政協會議時即坦承，他注意到不少傳媒將上海缺乏企業家的原因歸結于“政府太強”，今后希望通過“強勢政府+強勢企業”，形成上海的“強勢經濟”。

時至2006年3月，韓正又到上海市社科院布置下13個課題，探討上海前15年的高速增長是否能延續，已表現出其對政府主導經濟的模式有所反思。

2007年1月28日，上海十二屆人大五次會議上，韓正在政府工作報告中稱，“政府部門直接或間接干預企業具體經濟活動的情況仍然存在，有些方面還在用行政手段代替市場機制配置資源，有的政府部門職能轉變相對滯后，社會管理和公共服務的力度需要加強。”

這是上海市政府第一次正面反思強勢政府的弊端。由強勢政府轉變為“小政府”，由全能包辦變成公共服務，當是政府職能轉變的方向。