政府綠色采購(gòu)方興未艾

一、政府綠色采購(gòu)的意義

隨著各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和公共財(cái)政改革趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)，政府采購(gòu)制度越來(lái)越受到各國(guó)政府的關(guān)注和重視。在政府采購(gòu)快速發(fā)展過(guò)程中，有一個(gè)明顯的趨勢(shì)不容忽視，就是政府采購(gòu)日益重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡，不斷朝著與環(huán)境、人類更友好、更和諧的方向發(fā)展，政府綠色采購(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。

所謂政府綠色采購(gòu)就是指政府在依法采購(gòu)規(guī)定的產(chǎn)品時(shí)，要高度重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡，將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法和實(shí)施程序納入并貫穿于整個(gè)政府采購(gòu)體系之中，優(yōu)先選擇符合國(guó)家綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)，確保采購(gòu)到環(huán)境友好型產(chǎn)品，以推動(dòng)社會(huì)與人類的可持續(xù)及和諧發(fā)展。

由于環(huán)境問(wèn)題所具有的社會(huì)共同特征，決定了其必將成為人類購(gòu)買活動(dòng)所涉及與影響的一個(gè)重要領(lǐng)域，合理科學(xué)利用政府采購(gòu)行為可以有效地調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)形成。

2002年南非約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)明確提出“有關(guān)國(guó)家和地方政府應(yīng)推動(dòng)政府采購(gòu)政策改革，積極開發(fā)、采用環(huán)境友好型產(chǎn)品和服務(wù)”。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第9條明確規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”可見，單從環(huán)境保護(hù)層面上講，政府綠色采購(gòu)深刻詮釋了政府采購(gòu)的社會(huì)政策性目標(biāo)，體現(xiàn)了政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益的“三位一體”。

二、國(guó)際上政府綠色采購(gòu)制度概況

1．美國(guó)。在聯(lián)邦層次上，美國(guó)政府主要以聯(lián)邦法令與總統(tǒng)行政命令作為推動(dòng)政府綠色采購(gòu)的法律基礎(chǔ)。1991年，美國(guó)發(fā)布總統(tǒng)令規(guī)定了政府采購(gòu)綠色產(chǎn)品清單，接著先后制定實(shí)施了采購(gòu)再生產(chǎn)品計(jì)劃、能源之星計(jì)劃、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品法案、環(huán)境友好產(chǎn)品采購(gòu)計(jì)劃等一系列綠色采購(gòu)計(jì)劃。1998年，美國(guó)政府頒布13101號(hào)行政命令，即《通過(guò)廢棄物的防止、循環(huán)利用和聯(lián)邦采購(gòu)綠化政府》，要求行政機(jī)關(guān)將廢棄物的防止和循環(huán)利用融入機(jī)關(guān)的日常運(yùn)作當(dāng)中，同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)通過(guò)加大再生利用物質(zhì)的優(yōu)先考慮和需求來(lái)增加和擴(kuò)展這些產(chǎn)品的市場(chǎng)。此后，美國(guó)還于1999年公布了《環(huán)境友好型產(chǎn)品采購(gòu)指南》，2000年頒布了《通過(guò)在環(huán)境管理中的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)綠化政府》的行政命令，要求行政機(jī)關(guān)將環(huán)境管理制度融入機(jī)關(guān)的日常決策和長(zhǎng)期計(jì)劃過(guò)程。

2．日本。1995年日本制定實(shí)施了第一個(gè)“政府操作的綠色行動(dòng)計(jì)劃”，擬定了綠色采購(gòu)的目標(biāo)，并要求在2000年完成。該計(jì)劃主要通過(guò)23個(gè)代理的委員會(huì)和首席理事實(shí)施，被認(rèn)為是改變生產(chǎn)和消費(fèi)模式向著社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最為重要的戰(zhàn)略性政策手段之一。2000年，日本政府頒布了《綠色采購(gòu)法》和《促進(jìn)再循環(huán)產(chǎn)品采購(gòu)法》。《綠色采購(gòu)法》是日本為了建設(shè)循環(huán)型社會(huì)所頒布的6個(gè)核心法案之一，并將該國(guó)綠色采購(gòu)?fù)葡蛄诵碌陌l(fā)展階段。《促進(jìn)再循環(huán)產(chǎn)品采購(gòu)法》以促進(jìn)國(guó)際機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局積極購(gòu)買對(duì)環(huán)境友好的再循環(huán)產(chǎn)品，同時(shí)最大限度地提供綠色采購(gòu)信息。

3．德國(guó)。德國(guó)是世界上最早開展環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的國(guó)家，也是較早開展綠色采購(gòu)的國(guó)家。1979年德國(guó)開始推行環(huán)保標(biāo)志制度，其中以藍(lán)色天使環(huán)保標(biāo)志制度（Blue Angle Mark）為代表，規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保標(biāo)志產(chǎn)品，并明確了綠色采購(gòu)的原則。到2005年，德國(guó)環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品已達(dá)7500多種，占到全國(guó)銷售商品總數(shù)的30%。

4．加拿大。加拿大綠色采購(gòu)屬于聯(lián)邦政府“政府綠色行動(dòng)”的一部分，該行動(dòng)計(jì)劃由聯(lián)邦環(huán)境部主導(dǎo)，于1992年開始制定供各部門參考的實(shí)施綱要。1995年加拿大政府頒布了《綠色政府指南》，要求各政府部門制定自己的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及具體計(jì)劃，并將其納入政府的日常事務(wù)和決策過(guò)程中。1997年頒布了《加拿大環(huán)境部運(yùn)作的環(huán)境政策》，設(shè)立了一系列原則來(lái)綠化其日常活動(dòng)，其中包括盡可能購(gòu)買符合環(huán)保要求的產(chǎn)品，以及在決定購(gòu)買前考慮產(chǎn)品生命循環(huán)的代價(jià)等。

5．其他國(guó)家。早在1990年，英國(guó)政府就要求各部門在1992年底之前，完成推行良好管理實(shí)務(wù)（GH）的規(guī)劃，其中包括在綠色采購(gòu)、能源效率、廢棄物管理等各方面對(duì)環(huán)境的友善規(guī)劃。奧地利最早的綠色采購(gòu)可追溯到20世紀(jì)80年代的一個(gè)議會(huì)決議。該決議要求聯(lián)邦政府為公共采購(gòu)制定指南，以給予生態(tài)友好和節(jié)能產(chǎn)品及系統(tǒng)在采購(gòu)中的優(yōu)先權(quán)。1990年，奧地利《廢物管理法》要求聯(lián)邦政府只能采購(gòu)環(huán)境影響和廢物產(chǎn)生量較小的產(chǎn)品，1997年資助并創(chuàng)建了負(fù)責(zé)收集和發(fā)布綠色采購(gòu)信息的中心，1998年又通過(guò)了綠色采購(gòu)的基本指導(dǎo)方針。丹麥政府于1994年頒布了可持續(xù)政府采購(gòu)政策實(shí)施計(jì)劃，并于1995年要求所有政府部門在產(chǎn)品或服務(wù)的采購(gòu)過(guò)程中，必須同時(shí)考慮質(zhì)量、價(jià)格與環(huán)境因素。2001年，丹麥環(huán)保局（DEPA）提出綠色采購(gòu)優(yōu)先計(jì)劃，并負(fù)責(zé)制定政府綠色采購(gòu)指南。2003年，作為丹麥最大的公共采購(gòu)者的國(guó)家采購(gòu)有限公司啟動(dòng)了包括環(huán)境和能源標(biāo)準(zhǔn)，以及有關(guān)價(jià)格、質(zhì)量等問(wèn)題的普通要求進(jìn)程。

三、我國(guó)政府綠色采購(gòu)現(xiàn)狀

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第9條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境等。2002年頒布的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第16條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護(hù)的產(chǎn)品。以上兩條規(guī)定是我國(guó)政府綠色采購(gòu)最直接、最明確的法律依據(jù)。此外，一些地方政府的采購(gòu)管理辦法也有保護(hù)環(huán)境的規(guī)定。如《上海市政府采購(gòu)管理辦法》第18條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境保護(hù)的要求。采購(gòu)中心和采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)低耗能、低污染的貨物和工程。2004年底，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《節(jié)能環(huán)保政府采購(gòu)實(shí)施意見》，制定了我國(guó)首份政府節(jié)能采購(gòu)清單，并列舉了汽車、電腦等8類100多種政府優(yōu)先采購(gòu)的節(jié)能產(chǎn)品，成為我國(guó)第一個(gè)政府采購(gòu)促進(jìn)節(jié)能與環(huán)保的具體政策規(guī)定。

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推行可持續(xù)消費(fèi)模式，為建立政府綠色采購(gòu)提供了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇。2005年12月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，明確要求“實(shí)行環(huán)境標(biāo)識(shí)、環(huán)境認(rèn)證和政府綠色采購(gòu)制度，完善再生資源回收利用體系”。作為貫徹落實(shí)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)環(huán)境環(huán)保大會(huì)精神，積極推進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，發(fā)揮政府采購(gòu)的環(huán)境保護(hù)政策功能，2006年10月24日，財(cái)政部、環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》，一批民族品牌企業(yè)進(jìn)入《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》。財(cái)政部發(fā)布的2007年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)，要求“要采取有效措施，確保政府采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品等政策的實(shí)施，重點(diǎn)抓好部分節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)和環(huán)境標(biāo)志汽車采購(gòu)工作，實(shí)行跟蹤問(wèn)效，切實(shí)取得成效”。

可以預(yù)計(jì)，我國(guó)的政府綠色采購(gòu)還將有較大的發(fā)展。

四、完善政府綠色采購(gòu)配套制度，健全綠色采購(gòu)評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

政府綠色采購(gòu)必須有完善的配套制度和監(jiān)督機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)和環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)。在政府綠色采購(gòu)制度體系中，除了強(qiáng)有力的法律保障、采購(gòu)信息的獲取和公開制度外，合適的政策框架、產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)境成本評(píng)估、環(huán)保產(chǎn)品的界定等也非常重要。比如，為了實(shí)現(xiàn)政府綠色采購(gòu)，采購(gòu)方在做出采購(gòu)決定前，必須考慮產(chǎn)品、服務(wù)或工程生命周期的各個(gè)階段的環(huán)境影響，比較不同產(chǎn)品、服務(wù)或工程在環(huán)保性能上的不同，評(píng)估產(chǎn)品、服務(wù)或工程的環(huán)境成本等環(huán)境因素等。我國(guó)《政府采購(gòu)法》目前就缺乏對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)或工程的環(huán)境性能和環(huán)境影響進(jìn)行鑒定及評(píng)價(jià)的制度，更未建立起產(chǎn)品和服務(wù)周期的環(huán)境影響的檔案和資料庫(kù)。因此，完善我國(guó)政府綠色采購(gòu)配套制度的重點(diǎn)應(yīng)該放在產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)境成本評(píng)估、環(huán)保產(chǎn)品的界定以及綠色采購(gòu)的監(jiān)督、報(bào)告和追蹤系統(tǒng)上，并探索建立對(duì)政府綠色采購(gòu)的績(jī)效考評(píng)制度，通過(guò)制訂強(qiáng)化購(gòu)買政策來(lái)推動(dòng)綠色采購(gòu)發(fā)展，進(jìn)一步明確各自的法律責(zé)任和評(píng)價(jià)政府綠色采購(gòu)制度的進(jìn)展和效果。

本文作者系南開大學(xué)法學(xué)院教授，博士