我國存款保險制度構建模式研究

摘要：隨著我國金融體制改革的有序推進，盡快建立適合我國國情的存款保險制度，是建立金融機構市場退出機制，維持金融體系穩定，構建金融安全網的迫切需要。要在認真分析我國存款保險制度現實背景的基礎上。充分借鑒國際經驗，避免存款保險制度存在的內在缺陷，統籌兼顧，在成本代價與效能之間找到均衡點，真正建立符合中國國情和經濟發展狀況的存款保險制度。

關鍵詞：存款保險制度；制度模式；中國國情；國際經驗

中圖分類號：F830，1

文獻標識碼：A

文章編號：1006-3544(2007)06-0055-03

一、引言

存款保險制度是指在金融體系中設立特定的保險機構，對吸收公眾存款金融機構，強制或由其自愿按照所吸收存款的一定比例繳納保費，形成存款保險準備金，當投保機構出現支付危機、破產倒閉或其他經營危機時，由特定保險機構向其提供流動性資助，或代替破產機構直接對存款人支付部分或全部存款的一種特殊保險制度。存款保險制度既為金融體系提供了一張安全網，防止個別銀行的危機擴散到其他銀行而引起銀行恐慌和金融危機，又有助于保護存款人利益，維護公眾對銀行體系的信心。繼美國于1933年建立了世界上第一個顯性存款保險制度后，世界J二大部分發達國家和部分發展中國家相繼實施了這一制度。存款保險制度和審慎監管、最后貸款人職能一道構成了當今世界上最具代表性的金融安全網，從不同角度和不同階段維護著一國的金融安全。

隨著市場經濟的發展和金融改革的不斷深入，特別是近年來，我國多種金融機構蓬勃發展，金融市場格局發生了較大變化，金融產品創新和金融經營創新也有了較大突破和發展，但由于金融機構自我約束不足、資本充足率低、資產質量差，盈利狀況不佳以及金融監管的相對滯后，導致潛在金融風險不斷擴大與日漸顯露。自1996年中銀信托投資公司被接管后，我國已發生多起銀行和非銀行金融機構倒閉事件，表明長期以來在金融領域聚集的風險已經開始在個別機構、地區釋放出來，并由此引發連鎖反應，對整個銀行體系造成了直接威脅。因此，無論是出于對存款人權益的保護還是穩定整個金融體系的目的，都呼喚著存款保險制度的出臺。

目前，社會各界對我國盡快建立存款保險制度已形成了共識。然而由于存款保險制度具有內在缺陷，如何借鑒國外金融機構市場退出機制的成功經驗，探討建立適合我國國情的存款保險制度尤為重要。只有這樣，才能既保護存款者的利益，又不至于使銀行因為有了存款保險制度而冒險經營，從而將銀行經營失敗的風險控制到最小限度。

二、存款保險制度建立模式的國際經驗借鑒

在所有建立存款保險制度的國家中，美國是建立存款保險制度最早、也是運行機制最完善的國家。成立于1933年的美國聯邦存款保險公司，目前在全美設有6個大區辦事處和80個分區辦事處，它們按照國會的法案，在全美境內共同為銀行和存款組織提供存款保險。70多年來，美國的存款保險制度經受住了來自各方面的挑戰，有效維護了公眾對銀行體系的信心，促進了金融體系的穩定，存款保險制度成為美國金融安全網中不可或缺的組成部分。美國存款保險制度的成功經驗，對我國建立存款保險制度有借鑒意義。

美國的存款保險制度自問世以來，便處于不斷修改完善過程中。實踐表明，為了使存款保險制度能夠有效地促進金融體系的穩定，除了制度本身設計良好之外，還必須依靠中央銀行的審慎監管、銀行穩健的財務制度和信息披露體系以及行之有效的法律法規作為強大支持。設計良好的存款保險制度應該是能形成一種激勵兼容型機制，可促進存款保險制度所涉及的各方的良性發展，從而達到維護金融穩定的目的。

首先，有效的存款保險制度應具有足夠的社會公眾信任度。因此，存款保險制度必須以法律的形式予以明確規定。以作為存款保險得以實施的重要保證。同時存款保險機構所代表的應是存款人和社會公眾的利益，擁有足夠的透明度，以增強公眾信任度。此外，存款保險機構還應具備充足的資金來源以及特別融資的權力，保證在需要時保險基金足夠賠付存款人和承擔處置有問題機構的成本。

第二，在組織結構上，由于存款保險與最后貸款人和銀行監管者的職能不同，因此應設立單獨的存款保險機構，獨立行使存款保險的職能，以避免受到其他行政因素的影響。如果中央銀行同時負責存款保險，勢必影響中央銀行宏觀貨幣政策的獨立性與公正性，并與中央銀行的最后貸款人功能在一定程度上存在利益沖突。此外，如果存款保險機構隸屬于其他監管機構，由于銀行的倒閉在某種程度上證明監管體制存在一些不足之處，因此監管機構更傾向于采用各種方法使其持續經營，很難按照最小成本原則對銀行及時予以關閉，拖延時機無疑會造成處置成本的增加。與此同時，為了能夠更為有效地行使存款保險制度的職能，存款保險機構必須與金融安全網的其他參與者緊密合作，共享信息資源。

第三，在存款保險制度的要素設計上，應形成對各方的合理激勵機制，有效防范和控制道德風險和逆向選擇。強制性的存款保險制度能夠降低存款保險可能帶來的逆向選擇，同時也能獲得充足的保險基金；合理的保險范圍和較低的保險額度更有利于保護存款人的利益；風險差別費率制度強化了市場對銀行體系的約束機制；擁有對有問題銀行的處置權與規范的處置程序有助于控制處置成本、提高處置效率，保持金融體系的效率和穩定。

除美國外，世界各國在其存款保險制度的發展進程中，就存款保險的一些重要方面已達成了共識，顯示出了存款保險這一制度在全球的發展特征。比如，為了降低道德風險，多數國家并不是對所有類型的存款全都提供保險，并且設定存款保險限額；不少國家設立了存款保險基金，確定了保險基金目標，采取一定的方式維持其適度的規模，以應對未來的需要；為避免逆向選擇，絕大多數國家選擇使用風險費率來計收保費等等。

三、我國存款保險制度模式的構建選擇

隨著經濟全球一體化與我國金融體制改革的不斷深化，政府也意識到在穩定金融、促進經濟發展的進程中，不能忽視存款保險制度的重要作用。2005年初，經過多年的探討研究，國務院原則上同意建立我國的存款保險制度。2007年，由國務院法制辦牽頭，央行、財政部、銀監會、發改委聯合制定的《存款保險條例》草案，估計很快就能推出。這表明我國存款保險制度的建設工作已開始啟動。

存款保險制度模式的選擇取決于每個國家的公共政策目標、國家的管理體系中不同參與者的職責以及許多其他因素。因此我國存款保險制度的建立，要在認真分析我國存款保險制度現實背景的基礎上，充分借鑒國際經驗，避免存款保險制度存在的內在缺陷，統籌兼顧，在成本代價與效能之間找到平衡點，符合中國國情和經濟發展狀況。

(一)關于存款保險組織機構的設置

存款保險制度具體的實施載體是存款保險機構。建立怎樣的存款保險機構，如何明確其職能定位，是我國存款保險制度模式構建過程中最為關鍵的問題之一。

我國存款保險機構組織的職能定位，應根據存款保險制度的目標來確定。存款保險制度是以保護存款人利益、維護金融秩序穩定、完善市場經濟運行規則為主要目標的，具有很強的社會公共性，這一目標是社會公共目標，因而，實現這一目標應是政府的職責，所以存款保險機構實質是在履行政府的職能。我國目前的金融監管環境與相關的法律法規尚不完善，應當由政府牽頭、財政部和中央銀行共同出資，組建一個全國性、專門的、非盈利性的存款保險機構。存款保險機構負責存款保障基金的征收、運用和保險賠付，對投保金融機構繳納保費和損失情況進行檢查，并有權參加問題金融機構的撤銷、破產清算工作，公司獨立經營。這樣才能真正與中央銀行的最后貸款人、銀監會的審慎監管一起，構成完整的金融安全網。同時，存款保險機構通過與有關部門之間的合作和信息交流渠道，明確信息共享的內容和程序，從而更有效地防范道德風險。

根據現實國情，我國存款保險機構的組織管理模式，應該首選政府管理模式。這是因為：(1)我國隱含的存款擔保方式不可能立即完全由顯性的存款保險制度所替代，需要逐步規范金融機構市場退出機制，最終形成市場經濟的運行規則。(2)一旦政府的隱含擔保退出，國有大型商業銀行出現支付危機的可能性同樣存在，政府作為其所有人代表，對其承擔著比其他金融機構更大的責任。在我同的金融體系中，國有商業銀行占主體地位，因此選政府管理模式較為恰當。

(二)關于存款保險范圍的框定

為了體現國民待遇與公平原則，依照國際通行做法，我國存款保險制度的投保對象應包括所有吸收公眾存款的金融機構，包括國有商業銀行(含國家控股的商業銀行)、一般股份制商業銀行、城市商業銀行、城鄉信用社(農村合作銀行)、郵政儲蓄銀行和外資銀行在華營業性機構。對本國銀行的境外分支機構，選擇讓其就地投保。這種做法既利于對存款人的保護，更有助于銀行之間開展公平競爭。

從我國國情來看，我國目前事實上二實行的是國家對個人實行全額償付的隱性存款保險制度，在隱性存款保險制度向顯性存款保險制度轉換過程中，如不采用強制性，則會因面臨“逆向選擇”和“軟約束”問題而使計劃落空。目前，國家對國有商業銀行注入了大量資金解決其歷史問題，這些機構倒閉的概率很小，其參加的積極性也不會很高；相對而言，眾多中小型存款金融機構風險則要高一點，也是未來存款保險機構賠付的主要對象。然而，如果沒有四大國有商業銀行的參加，中國的存款保險制度建設是困難的。因此，目前情況下實行強制性存款保險應是我國存款保險制度投保方式的現實選擇。

(三)關于存款保險費率的厘定

實行存款保險制度的絕大多數國家主要是通過向銀行征收保險費的形式獲得保險基金，存款是計算保險費的基礎。存款保險制度成功與否的關鍵之一是正確確定存款保險費率。存款保險費率的確定方式一般有兩種：一種是單一費率，不考慮投保銀行各自的風險狀況，均按照統一的計費標準計算保險費。另一種是差別費率方式，就是存款保險機構根據成員銀行不同的風險等級，確定不同的存款保險費率檔次，分別計算保險費。成員銀行繳付存款保險費率的高低與反映其風險狀況的資本充足水平和監管評級掛鉤，資本充足率和監管評級越高，保險費率就越低；反之亦然。

鑒于目前我國不同類別銀行間風險差別較大，從公平原則和防范道德風險的角度出發，應當實行差別費率。但考慮到我國銀行風險等級評定方法尚不成熟，對問題銀行的預見往往存在很多不確定因素，風險費率的確定調整存在主觀性，因此在存款保險制度建立之初，可以實行簡單的差別費率。具體設想是：各投保機構繳納的保費金額在統一基本費率的基礎上，根據風險的大小，增加一定的風險權重，計算各自的保險費用。計算的基礎應該是投保存款的余額數量，具體計算時，可以取某一期限內的月平均或季平均余額，而不是某一估計日的余額。為充分考慮大銀行的利益，在實行差別費率的初期，除考慮各項風險指標外，還應適當考慮其資產規模差異來確定不同費率。

對我國存款保險基準費率的確定，筆者通過對我國近十年來存款情況的統計分析，依據前述的存款保險制度模式選擇(強制保險、僅對儲蓄存款承保、沒有發生銀行倒閉事件、存款保險基金選擇投向央行票據等前提條件)模擬測算了存款保險基準費率范圍應在0.1％至0.5％之間。根據模擬的數據顯示，借鑒國外存款保險制度實行的存款保險費率運行情況，并考慮我國金融體系的現狀與投保機構的承受能力，我國存款保險制度建立初期，應將基準存款保險費率定為O，2％左右，這一費率與世界上大多數國家存款保險費率的平均水平相當。

在存款保險基準費率基礎上，風險費率的確定則應根據各投保金融機構的實際情況進行相應的浮動，浮動比例應控制在20％以內。按最高浮動比例測算，存款保險費率最高為0.24％左右，也處于合理的保費水平之內。

按照風險大小調整保費的目的是要求那些風險大而且很可能向存款保險求救的投保機構支付更多的保費，但是如何確定各投保機構存在的風險以及風險的大小，存款保險機構應以一個客觀標準基礎加收風險保費。計算投保銀行可能帶給存款保險制度風險的兩個常用指標是資本充足率和金融監管評級。二者可以單獨使用，也可以以金融監管評級為主，同時參考資本充足率，一主一輔結合使用。

(四)關于存款保險的賠付方式

存款保險的賠償方式一般有全額賠償和部分賠償兩種。由于采用全額賠償不但需要籌措巨額資金，而且會產生嚴重的道德風險，一般很少被采用。

部分賠償也有兩種形式。一是規定一定的限額，只對限額之下的存款予以賠付，以保護小額存款人的利益，因為他們與大額存款人相比，由于信息不對稱他們更難對金融機構進行監督。二是對存款人的存款按照一定比例賠償，存款人也要承擔一定的損失，以促使存款人更加謹慎地選擇存款銀行并對其日常經營活動實施監督。目前，世界上采用存款保險制度的國家，大多采用第一種方式即最高限額內賠付的方式，其限額一般根據該國人均GDP的3-4倍的標準來確定。另一種在國際上比較認同的償付標準是以覆蓋面為主考慮償付限額，以使90％以上的存款人得到全額償付，絕大多數中小存款人的利益得到保護。

根據我國居民金融資產單一、儲蓄率較高的實際情況，最高賠付限額應高于國際上根據人均GDP3-4倍設定的標準，同時結合存款人和存款金額的覆蓋率一并考慮。

總之，作為我國市場經濟改革與金融體制改革深化的一種制度選擇，社會各界對盡快建立我國的存款保險制度已基本形成共識，而且內外部條件已基本成熟。但是我國具有特殊的經濟文化背景，具有特殊的金融現實環境，因此應將我國存款保險制度建設與金融體制改革結合起來。夯實金融業發展基礎，注重存款保險制度運行環境的優化，尤其是金融法制體系建設的完善，為存款保險制度的建立和運行提供法律保障，以期最大限度地發揮存款保險制度的功能，實現保護存款人、穩定金融的制度目標。