我國(guó)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的困境及對(duì)策

摘要：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展呈現(xiàn)出金融需求缺口集中、金融供給結(jié)構(gòu)扭曲、信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏大、金融生態(tài)環(huán)境脆弱等特點(diǎn)。面臨著國(guó)家對(duì)農(nóng)信社支農(nóng)高度依賴和農(nóng)信社道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)金融需求與金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的矛盾、非正規(guī)金融發(fā)展與金融風(fēng)險(xiǎn)防范等沖突。農(nóng)村金融持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于加大金融支農(nóng)的財(cái)政扶持力度，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)和改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；可持續(xù)發(fā)展；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F830，2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-3544(2007)06-0002-02

一、我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)村金融需求缺口相對(duì)集中。農(nóng)村金融需求包括農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)層次，不同層次金融需求的滿足程度差異較大。許多調(diào)查表明，普通農(nóng)戶的生產(chǎn)資金需求和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的資金需求滿足率普遍較高，但貧困農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶等市場(chǎng)型農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及農(nóng)戶在教育、醫(yī)療、住房等消費(fèi)需求方面的資金需求缺口較大。可見，相當(dāng)一部分農(nóng)村金融需求缺口屬于高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的政策性金融需求和農(nóng)戶消費(fèi)信貸的范疇。

2、農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)明顯扭曲。一是農(nóng)村金融市場(chǎng)高度壟斷。隨著國(guó)有銀行特別是農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村業(yè)務(wù)的收縮，農(nóng)信社已經(jīng)成為農(nóng)村金融的主力軍。目前我國(guó)農(nóng)信社涉農(nóng)貸款占整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)涉農(nóng)貸款的比例在80％以上，部分地區(qū)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)甚至只有農(nóng)信社。二是政策性金融服務(wù)大幅萎縮，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只提供糧棉油收購(gòu)貸款，其資金實(shí)力、管理水平和人力資本狀況難以滿足農(nóng)村發(fā)展的金融需求。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)舉步維艱。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不相匹配，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重滯后，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺失，使得農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)難以轉(zhuǎn)嫁和規(guī)避。四是農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品比較單一。農(nóng)信社提供的金融服務(wù)主要是傳統(tǒng)的儲(chǔ)蓄、信貸、匯兌和結(jié)算業(yè)務(wù)，郵政儲(chǔ)蓄實(shí)際上是一種只存不貸的單邊服務(wù)機(jī)構(gòu)，而農(nóng)業(yè)銀行等國(guó)有商業(yè)銀行基本上不與農(nóng)戶發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，僅對(duì)少數(shù)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)放貸款。

3、農(nóng)村金融市場(chǎng)信貸風(fēng)險(xiǎn)較大。相對(duì)于城市信貸市場(chǎng)，農(nóng)村信貸市場(chǎng)的信息不對(duì)稱問(wèn)題更為普遍和嚴(yán)重，放貸金融機(jī)構(gòu)很難監(jiān)控借款人的資金用途。農(nóng)村信貸市場(chǎng)缺乏有效的抵押物，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)與借款人之間對(duì)可用于抵押的土地、房屋、農(nóng)具等估值水平差異很大，而且這些抵押品的處置成本高昂，或者根本無(wú)法處置(如土地產(chǎn)權(quán)殘缺)，不是金融機(jī)構(gòu)愿意接受的抵押物。作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響較大，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)獲取市場(chǎng)信息不便，使得農(nóng)村信貸市場(chǎng)面臨較高的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，決定了農(nóng)村金融市場(chǎng)的信貸風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。

4、農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境比較脆弱。一方面，農(nóng)村資金流失不斷加劇。改革開放以來(lái)，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)流失的農(nóng)村資金呈上升趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978-2000年通過(guò)各種渠道外流的農(nóng)村資金達(dá)28400億元，其中，通過(guò)金融系統(tǒng)流出的資金占農(nóng)村外流資金的40.4％，而1994-2000年問(wèn)經(jīng)過(guò)金融系統(tǒng)流出的農(nóng)村資金占其總額的49％(張杰等，2006)。另一方面，農(nóng)民增收緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力加大，農(nóng)村地區(qū)的有效信貸需求難以持續(xù)擴(kuò)大。

二、農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展面臨的困境

農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展既面臨農(nóng)村資金的低回報(bào)率與高風(fēng)險(xiǎn)，也有轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村金融開放和金融穩(wěn)定之間的矛盾沖突，還要考慮農(nóng)民組織化和市場(chǎng)化程度提高對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理模式所帶來(lái)的沖擊。

1、國(guó)家對(duì)農(nóng)信社“支農(nóng)”的高度依賴與農(nóng)信社道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重的兩難沖突。發(fā)展中國(guó)家在推進(jìn)工業(yè)化的過(guò)程中，普遍采取強(qiáng)化金融控制的方式獲取農(nóng)村金融剩余，如限制非正規(guī)金融的發(fā)展，鼓勵(lì)符合政府利益導(dǎo)向的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)拓展市場(chǎng)范圍。在中央政府?dāng)U展國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)動(dòng)員農(nóng)村金融儲(chǔ)蓄的同時(shí)，地方政府也加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)信社的控制，農(nóng)信社逐漸演變成為地方政府獲取農(nóng)村金融剩余的重要工具。可以說(shuō)，政府對(duì)農(nóng)村金融的過(guò)度控制是農(nóng)信社獲取壟斷地位的主要原因。政府的過(guò)度介入，使得農(nóng)信社不但沒(méi)有成為真正的合作金融組織，反而形成了地方政府與農(nóng)信社管理層共謀的內(nèi)部人控制模式。更為嚴(yán)重的是，在中央政府由于控制成本大于控制收益而選擇退出時(shí)，地方政府和農(nóng)信社的管理者卻并不希望完全界定清楚農(nóng)信社“支農(nóng)”的業(yè)務(wù)范圍，以便轉(zhuǎn)嫁農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)損失。為促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，盡管中央政府做出了多種努力，比如成立郵政儲(chǔ)蓄銀行、擴(kuò)展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍、允許發(fā)展小額信貸機(jī)構(gòu)等等，但這些措施對(duì)于打破農(nóng)信社壟斷地位需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而目前最有可能對(duì)農(nóng)信社構(gòu)成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的郵政儲(chǔ)蓄銀行，也面臨人力資源、風(fēng)險(xiǎn)管理能力等多重制約。可以預(yù)見，在未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，政府對(duì)農(nóng)信社“支農(nóng)”的依賴程度仍然較高。但將農(nóng)信社作為“支農(nóng)”工具又面臨嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檗r(nóng)信社沒(méi)有破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，常常利用“支農(nóng)”名義向中央銀行索取資金補(bǔ)償，使得農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)具有很大的“負(fù)外部性”，即農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)普遍存在收益內(nèi)部化和風(fēng)險(xiǎn)外部化的傾向。

2、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)金融需求與金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的兩難沖突。在以小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，金融需求更多地屬于政策性金融服務(wù)需求和農(nóng)戶的消費(fèi)信貸需求，這類金融需求業(yè)務(wù)不具有商業(yè)性，也與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)盈利最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化的經(jīng)營(yíng)取向相矛盾，難以支撐商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展。從根本上說(shuō)，農(nóng)村金融發(fā)展取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型，只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步走向城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，才能支撐起以商業(yè)金融機(jī)構(gòu)為主體的金融市場(chǎng)活動(dòng)。否則，只能適應(yīng)以政策性金融服務(wù)為主的金融交易活動(dòng)。在政策性金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺位的情況下，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)“支農(nóng)”的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。特別是，在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于公共物品供給嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)村債務(wù)金融化現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)事實(shí)上承擔(dān)著財(cái)政功能，這種職能錯(cuò)位直接威脅到農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展。正如謝平、徐忠所指出的，“只有公共財(cái)政發(fā)揮應(yīng)有的作用，農(nóng)村金融才能正常運(yùn)行，如果金融信貸資金被大量用于非生產(chǎn)性支出，那么農(nóng)村貸款質(zhì)量低就無(wú)法避免”。從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)資金的非農(nóng)化取向其實(shí)是現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)環(huán)境的一種理性選擇，也是當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟(jì)金融需求主體地位與商業(yè)化金融供給矛盾沖突的現(xiàn)實(shí)反映。

3、非正規(guī)金融發(fā)展與金融風(fēng)險(xiǎn)防范的兩難沖突。非正規(guī)金融在農(nóng)村地區(qū)廣泛存在，能夠較好地滿足農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體的金融需求。相對(duì)于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，非正規(guī)金融一般都是建立在人緣、地緣和血緣關(guān)系基礎(chǔ)上，具有低成本獲得私人信息的優(yōu)勢(shì)，其經(jīng)營(yíng)方式靈活、手續(xù)簡(jiǎn)單、債務(wù)約束硬，能夠顯著降低農(nóng)村信貸市場(chǎng)的交易成本和信用風(fēng)險(xiǎn)。特別是，非正規(guī)金融發(fā)展還是打破農(nóng)信社壟斷地位，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)最為現(xiàn)實(shí)的路徑。但非正規(guī)金融經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，存在高息吸收資金的傾向，加上缺乏法律保障和必要的監(jiān)管，容易造成金融秩序和社會(huì)秩序的混亂，因此，貨幣和金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)非正規(guī)金融的發(fā)展始終心存余悸。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的政策建議

農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和農(nóng)民素質(zhì)等眾多層面，短期需要大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中期應(yīng)該著力促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)期來(lái)看，重點(diǎn)在于改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融的良性互動(dòng)發(fā)展。

1、加大金融支農(nóng)的財(cái)政扶持力度，夯實(shí)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)決定金融，農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展有賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)民科技文化素質(zhì)的提高。為此，應(yīng)以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，因地制宜地制定和落實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)交通、信息、水電工程、技術(shù)培訓(xùn)等關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。探索建立以財(cái)政資金作為貸款貼息資金、擔(dān)保資金、支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)基金的協(xié)作機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)村綜合開發(fā)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)項(xiàng)目的信貸支持。可對(duì)支農(nóng)信貸業(yè)務(wù)實(shí)行免征營(yíng)業(yè)稅，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下金融機(jī)構(gòu)實(shí)行零稅收政策。同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)戶合作經(jīng)濟(jì)組織和技術(shù)協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)興辦農(nóng)民職業(yè)技術(shù)學(xué)校，組織培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力，增強(qiáng)其從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、技術(shù)服務(wù)等方阿的專業(yè)技能，提升農(nóng)戶的專業(yè)化和市場(chǎng)化水平，夯實(shí)農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。

2、打開社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村的大門，促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。一方面，引入多種所有制成分，優(yōu)化農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)信社開展跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)農(nóng)信社可持續(xù)發(fā)展的能力。另一方面，明確非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的合法地位，合理疏導(dǎo)非正規(guī)金融活動(dòng)，以促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不同層面的信貸需求。如引導(dǎo)民間資金參與農(nóng)信社的改制；允許規(guī)模較大的私人錢莊、金融合會(huì)以股份制或股份合作制的形式進(jìn)行注冊(cè)、登記，使其轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)的金融機(jī)構(gòu)；廣泛建立小額信貸組織、村鎮(zhèn)銀行等新型合作金融組織等。

3、改進(jìn)農(nóng)村金融管理辦法，建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的金融管理機(jī)制。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，制定與其相適應(yīng)的貸款管理辦法，貸款期限按照生產(chǎn)周期確定。完善“三農(nóng)”信貸風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任評(píng)估機(jī)制，因市場(chǎng)因素、價(jià)格波動(dòng)、自然災(zāi)害等客觀原因形成的貸款風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)免除信貸員責(zé)任。積極發(fā)展大額農(nóng)戶貸款，探索以相關(guān)農(nóng)業(yè)資源(如林權(quán)、訂單，倉(cāng)單)和設(shè)備作為抵押或質(zhì)押的新途徑。擴(kuò)大農(nóng)戶消費(fèi)型貸款，探索通過(guò)“銀聯(lián)卡”額度授信，先消費(fèi)、后償還模式發(fā)放農(nóng)戶消費(fèi)型貸款。進(jìn)一步簡(jiǎn)化貸款發(fā)放手續(xù)，探索建立對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)“一站式”金融服務(wù)窗口，提高放貸效率。

4、建立農(nóng)村金融信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，著力改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。一是建立農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金，引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)。二是建立農(nóng)業(yè)中小企業(yè)、農(nóng)戶信用等級(jí)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，改進(jìn)抵押擔(dān)保方法，著力解決農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款擔(dān)保難和抵押難的問(wèn)題。三是明確政策性金融業(yè)務(wù)的范圍，將農(nóng)村地區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的金融需求全部納入政策性金融服務(wù)的范疇，為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作創(chuàng)造條件。四是健全農(nóng)村金融法律法規(guī)，完善農(nóng)村金融監(jiān)管體系。加快制定《農(nóng)村金融服務(wù)促進(jìn)法》、《社區(qū)銀行法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《地方法人金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法》等，為農(nóng)村金融體系的健康運(yùn)行提供有力的法律保障；將省聯(lián)社改組為地方存款保險(xiǎn)公司，負(fù)責(zé)地方法人金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入仍由銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。