河北省農村最低生活保障制度研究

摘要：河北省的農村低保制度建設已全面鋪開，并取得了長足的進步，但是和當前廣大農村、農民對這項福利制度的迫切要求相比，還存在巨大差距。主要問題是保障標準偏低，資金來源不穩定，保障對象和收入難以厘定等。應以制度建設為先導，政策落實為基點，加快推進和完善農村低保工作，真正使這項惠農政策落到實處。

關鍵詞：農村最低生活保障制度；公共財政；公平

中圖分類號：C913，7

文獻標識碼：A

文章編號：1006-3544(2007)06-0029-02

一、研究背景

農村居民最低生活保障制度是指政府對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村常住戶口居民實行救助的制度，是整個社會保障體系中最基礎、最重要的最后一道社會“安全網”，具有其他農村社會保障措施無法替代的作用和意義。我國對農村最低生活保障制度的探索始于1995年。民政部于1995年開始在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌四地進行最低生活保障制度的試點。10年來，我省作為最早試點的省份之一，農村最低生活保障制度經歷了從無到有、從不完善到逐步完善的過程。河北省是一個有著52個國家級和省級貧困縣、110多萬農村貧困人口的農業大省，這些人的日常生活基本都達不到溫飽，如何使他們享受到公共財政的陽光，共享經濟發展的成果，一直是政府廣泛關注的問題。隨著農村社會保障工作的陸續展開，2005年5月17日，我省發布了《河北省人民政府關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)，從指導思想、保障原則、保障范圍、保障標準、保障方式、收入計算、申請和審批程序，以及資金的籌集、發放和監督管理等方面做了規定，標志著我省農村低保已基本完成試點探索的過程，進入了全面推進的新階段。按照《通知》的要求，2005年底我省基本建立了覆蓋全省的農村低保制度，保障對象34.8萬人。截止到2006年年底，農村低保對象擴大到66.5萬人，比2005年增加了31.7萬人。2007年《河北省社會主義新農村建設暨農村經濟發展“十一五”規劃綱要》中進一步指出，要健全和完善農村居民最低生活保障制度，努力擴大農村居民最低生活保障的覆蓋范圍，提高保障水平。

二、當前我省農村低保制度建設中存在的問題

雖然我省的農村低保制度建設已全面鋪開，并取得了長足的進步，但是和當前廣大農村、農民對這項福利制度的迫切要求相比，還存在巨大的差距，主要問題有：

1、保障標準偏低，各地差距較大。當前我省農村低保的主要保障對象是農村絕對貧困人口，而相對貧困人口還沒有得到保障，并且各地保障標準普遍偏低，解決的僅是溫飽問題，有的市、縣由于財力緊張，甚至只在逢年過節時象征性地給一點補助。《通知》指出，河北省農村居民最低生活保障制度的建沒原則之一就是只保障基本生活，即農村居民最低生活保障以確保農村居民衣、食、住等基本生活需求為目的。農村低保標準由各縣(市、區)民政部門會同財政、物價、統計等部門，根據當地維持農村居民基本生活所必需的衣、食、住費用，適當考慮用電、取暖、未成年人義務教育等所需費用確定，沒有制定全省統一的保障標準。由于我省的經濟發展不平衡，全省各地核定的年平均保障標準為600-1000元不等，貧困人口的月人均補差僅15元左右。全省不統一確定保障標準的辦法，一方面有利于各地因地制宜，綜合考慮，避免“懶漢”的出現，有一定的科學性、合理性；但另一方面也讓某些官員有機可乘，以財力不足為借口壓低標準，縮小實施范圍，致使各地的保障標準多樣化，即使在同一個市，由于縣級財力不同，保障標準也有很大的差異，這在一定程度上妨礙了橫向公平。

2、低保資金來源不穩定、渠道狹窄。我省是一個農業大省，長期以來，困擾農村低保制度發展和完善的重要瓶頸就是資金匱乏。我省農村低保所需資金主要由市、縣(市、區)財政承擔，省級財政對困難地區給予適當補助，但是隨著稅費改革的推進，預算外收入大幅度降低，縣鄉兩級財政普遍較為困難，很多地方都是“吃飯財政”，沒有多少資金用于農村低保建設。加上我省經濟發展很不平衡，財政收入存在較大差距。特別是需要提供最低生活保障的地區或者貧困人口較多的地區，往往是經濟欠發達地區，財政收入十分有限。因此，在這些地區的實際工作中經常出現“僧多粥少”的局面，有些地方還出現了以資金定保障人數的現象。隨著“十一五”期間最低生活保障工作在全省的加快推進，政府必然面臨籌集保障資金的困境，最低生活保障資金會面臨更大的壓力。

3、保障對象和收入難以厘定。長期以來，我省農村低保工作一直處于“低標準起步、小范圍實施”的狀況。雖然《通知》對保障范圍和收入計算給予了界定，但由于缺乏明確的操作規程，保障對象和家庭收入的厘定在實踐中遇到了很多問題。如在農村地區，有些家庭因為超生被罰款，由此造成家庭生活困難的人是否應列入保障對象?因建房、購置物業失敗而導致生活困難的人是否列入保障對象?如何確定困難家庭中具體法定贍養、扶養或撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入的總和?如何確定農村困難家庭中外出務工人員的收入?如何確定困難家庭有些成員的臨時性收入?如何有效地核算有勞動能力的保障對象的隱性收入?如何以較為準確的口徑將農村居民大部分的實物所得轉化為可比較的貨幣所得?如何保證村民委員會出縣的收入征明的真實性?所有這些問題能否解決都直接關系到有限的農村最低生活保障資金能否得到有效的利用，真正實現“應保盡保”和“按標施保”。

4、基礎條件落后。我省當前農村低保工作主要是由市、縣民政部門和鄉鎮、村來承辦。由于農村居民居住相對分散，家庭收入的調查工作量較大，要提供高效率、高質量的農村低保服務，加快低保工作的規范化、長效性，就必須為這些機構和人員提供較為完善的辦公條件，但是從目前的基礎條件來看，已經是超負荷運行的各級民政部門和鄉鎮的相應管理服務機構已經力不從心。這涉及到人、財、物各個方面：一是人員方面。由于社會救助制度的實施有一個前提條件——“家庭收入調查”，所以這項制度需要花費大量的人工。但是，從實際情況看，從事大量基礎工作的縣、鄉(鎮)民政部門和村，目前都尚未建立專門的農村低保管理機構，有些地區沒有專職人員去從事這項工作，即使有也大都是即將退休的人員，甚至成為安置閑散人員的崗位，遠不能適應工作的需要。二是工作經費方面。根據公共政策理論，政府的各項行政工作都應該在“費隨事轉”的原則下，配備相應的工作經費。但是，現在的農村低保工作基本沒有固定的工作經費，并常常被要求做“無米之炊”。三是辦公設備方面。農村低保工作頭緒繁多，有大量的檔案資料需要保存。現在大都是用手工填寫并用傳統的表冊方式保存，電子化程度不高，即使有現代化辦公設備，也由于工作人員素質較低而無法正常運轉，工作效率極低。

三、加快推進和完善我省農村低保制度建設的對策分析

我省應認真總結10年來試點工作的經驗，并借鑒其他省份的寶貴經驗，以制度建設為先導，政策落實為基點，加快推進和完善農村低保工作，使這項惠農政策落到實處。

1、加大宣傳力度，統一認識。農村社會保障體系的構建，尤其是農村低保制度的建設和完善，對建設沿海經濟強省、構建和諧河北、建設社會主義新農村都是一項十分重要的制度。只有讓全省110多萬農村貧困人口都有衣穿、有飯吃，只有讓公共財政的陽光照耀到每一個需要的角落，才能謀求經濟的快速發展、社會的和諧共處。但是，當前某些地方官員對建立農村低保制度的緊迫性、重要性認識還不夠。長期以來，我國實行了城鄉有別的社會保障制度，社會保障資金投入重城市輕農村、重工業輕農業現象比較嚴重。我省也是如此。一些人認為，在農村實行最低生活保障制度不如城市緊迫，農村居民因為有土地保障，對風險的承受力比城鎮居民強，讓農村基層部門承擔一部分保障費用是增加農民負擔。事實上，隨著聯產承包制的實施，集體經濟力量受到削弱。特別是貧困地區財政能力和集體經濟實力有限，已無力完全承擔起當地農民的低保資金，所以，省級財政今后應該加大轉移支付的力度，保證農村低保資金及時、足額到賬。此外，各級政府應積極通過報紙、廣播、電視等媒體，加大農村低保政策的宣傳力度，讓廣大農民了解這項重要的惠農政策，掌握它的申請程序，以保證符合條件的農民能夠享受這項政策帶來的實惠。否則，即使制度設計再完善，如果真正需要它的人卻一無所知，制度設計就變得沒有任何意義，還會讓不符合條件的人鉆了空子。

2、提高保障標準，明確保障對象。《2006年民政事業統計快報數據》顯示，2006年，全國農村居民最低生活保障平均補差金額為33.2元／月，而我省僅為15元／月左右，僅為全國水平的一半，這與我省2006年GDP，總量位居全國第六是極不相稱的。尤其是今年1～7月份，全國居民消費價格指數總水平同比上漲3.5％，7月份更是創歷史新高，達到5.6％，其中農村價格上漲6.3％，食品價格上漲15.4％，在這樣的大環境下，原有的保障標準已遠遠不能滿足農民的基本生活需求。我省應根據地區經濟發展水平合理確定并適當提高保障標準，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區農村居民的最基本的生活需求、地區經濟發展水平、物價水平、消費水平和財政承受能力的實際出發，按區域分級別確定和調整最低生活保障線。在這樣的指導原則下，再由各市、縣根據實際確定自己的標準。也就是說，那些生活水平低于當地最低生活標準即貧困線的家庭均可以確定為保障對象，這也符合動態管理的原則。此外，建議省民政部門應每年制定指導性低保標準或者調整幅度，以保證各地民政部門能夠根據物價等因素的變化切實調整低保標準，防止某些地方以財力緊張為借口，不適時調整。在保障對象上，應該包括五類家庭：無生活來源、無勞動能力的孤老殘幼；主要成員因嚴重殘疾或疾病而喪失勞動能力的重殘家庭；個人平均收入水平低于當地生活水平的居民；資源極度缺乏地區的貧困人口；由于突發性災害造成生活暫時困難的家庭。

3、保障資金來源，拓寬籌資渠道。基于我省縣、鄉財力緊張的實際，應加大省、市財政投入的力度，對建立農村最低生活保障制度所需資金實行專項轉移支付，并納入年度預算，專款專用，嚴禁擠占挪用，在有條件的市、縣，應盡快實施低保資金的社會化發放，保證資金的安全，也可加強對該項資金的管理和監督。同時，確定省、市政府為實施農村低保制度的投資主體，而縣、鄉政府為實施農村“低保”制度的管理主體。2006年，我省財政收入達到1223.1億元，其中地方一般預算收入620.2億元，分別比2005年增長18.1％和20.3％，省級財力大幅度提高。省級政府可以每年按財政收入的一定比例計提農村低保專項基金，建立農村低保省級調劑基金，幫助那些貧困人口基數大而財力又確實困難的市、縣彌補低保資金的不足，以保障這項制度的橫向公平。在此基礎上，再根據各市、縣財政收入的實際，明確省、市、縣三級資金匹配比例，建立科學、長效的資金投入機制，并提高“社會救助支出”在預算支出中的比例，加大財政轉移支付的力度。此外，各地還應建立多元化的籌資渠道，例如組織捐贈、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等其他與農村低保相配套的改革措施。

4、加強相關制度的配套銜接。結合當前正在開展的戶籍制度改革和新型農村合作醫療制度改革，打破戶籍限制，保障低保人群的就醫、受教育權利，逐步建立城鄉一體化的居民最低生活保障制度。對于按照低保標準給予救濟后生活仍很困難的特困居民，可以對他們的水電費、子女教育的學雜費等實行減免政策，允許他們賒購化肥、農藥、種子等產品，對有勞動能力的農村經營者實行減免稅金和工商管理費等優惠政策。對居住在不具備基本生存條件地區的特困人口，還應通過提供免費或補貼的職業培訓、優先招工等措施，創造有利條件，動用政府的力量讓這些地區的青年人能進城打工，緩解當地的資源壓力，增加家庭的收入，為將來全部搬遷創造條件。

5、加強對農村最低生活保障制度的監督管理。農村低保的管理內容主要有家庭收入的調查核實、家庭收入計算、低保資格審批、低保資金或物品的發放、優惠政策或措施的落實、組織管理機構的建設及人員的培訓等。這些相關事務內容龐雜，可操作性強。由于《通知》沒有對操作細節給予指導，因此，應要求各地根據實際情況制定具體的操作規范，如收入核算方法、口徑、家庭收入調查的具體程序等，并將這些操作規范制度化，報省民政部門備案。此外，要加大對低保資金使用的審計力度，保證有限資金的使用效率，防止部分人員將低保名額送給自己的親朋好友。因此，應該要求地方民政部門將年度低保資金的使用明細在網上予以公布，自覺接受群眾和其他機構的監督，提高資金使用的透明度。為提高官員對這項工作的重視程度，可以考慮將農村低保工作納入政府年度綜合考評體系，與官員的獎勵升遷相掛鉤。

6、改善工作條件。一是實現辦公條件的現代化。農村低保工作頭緒繁多，有大量的檔案資料需要保存。應在縣、鄉建立網絡化的檔案管理系統，并與省局、市局連網，配備打印機、傳真機等設備，以保證工作的高效率。二是要增加人員編制，特別要增加從事基層低保工作的專職人員編制。隨著“農村低保”范圍的擴大，管理工作量的增加，實行制度化和規范化管理顯得越來越重要。目前很多地方在應保對象調查、統計和財產、收入的評估界定，以及檔案資料管理等方面尚未形成較完善、有效的機制，主要原因是基層民政部門管理“農村低保”工作的人手不足，居委會作為自治組織，干部均是兼做“農村低保”工作，缺乏專人管理，造成不能及時、全面掌握應保對象的動態變化情況，給受理貧困居民申報和發放管理工作帶來影響，使得這項工作難以達到應有的水準。三是要保障工作經費，保證專款專用。