官僚機構為何自我膨脹

吃皇糧用國稅，一切都要納稅人負擔的人員，何以越減越多?為什么在許多機構中，干事情的人越來越少，在旁邊雙手叉腰指手畫腳說三道四的人卻越來越多?小到搭一個雞窩這樣的活，一個人就夠了，為什么要用到三個人來干：一個人砌磚，一個人遞磚，還有一個人蹲在旁邊看?

公共部門人員臃腫效率低下是困擾我們許久的問題，其實多多少少都可以用所謂的“柏金森定律”來解釋。

該定律是由英國歷史學家柏金森提出來的。柏金森1909年生于英國，一生著有60余本書，然而真正使其出名的反而是1958年出版的一本名為《進步的追求》的書，該書深刻揭示官僚機構為何會自我膨脹，是解畫官僚政治的經典之作。這里的“柏金森定律”，指的是官僚體系的自我膨脹、效率低下的一種通病，并非醫學上的頑癥“柏金森病”，然而這種官僚的“柏金森病’’病起來，還真是要命。

柏金森曾任英國政府官職，對英國當時的官僚政治體系有深入的觀察。他透過對1914年－1928年英國海軍部的對比分析，發現了非常奇特的現象：在此14年的時間里，英國海軍艦艇數目縮減了三分之二，海軍兵員由14，6萬人減到10萬人，然而海軍部的官員卻由2000人增至3569人，暴增了78％!兵少了、船少了，意味著工作也少了，官的數目有什么理由大幅增長呢?

同樣的奇事還發生在英國的殖民地部。英國曾是一個老牌的殖民國家，其殖民地一度遍布全球，號稱“日不落帝國”。二戰以后，殖民時代大勢已去，前英國殖民地紛紛獨立，可是英國殖民地部的官員卻不減反增：1943年有817個官，至1954年反而有了1661個官，又增長一倍!

柏金森指出，老于為官之道的官僚，其基本的“為官之道”有二：一是要盡量制造下屬，不要制造敵人；二是官僚之間會互相制造工作以凸顯自己的忙碌及重要。

一個只有三五個下屬的官員，在外人看來，角色并不吃重。而如果該官掌有成百上千的下屬，自然會生出鳴鑼開道、前呼后擁的官威。這與八抬大轎里坐的不是朝廷首長就是方面大員，而二人抬的小轎可能只是七品芝麻官的道理是一樣的。官員的成就感，有時候會體現在下屬的多寡之上，因此官員天生有一種傾向，就是要盡量制造下屬，以顯示自己高高在上的尊崇地位。

下屬增多，還可以突出部門的重要性。一個部門，人來人往，到處是忙碌的身影。是所謂的“要害”部門，相較于人丁稀少、門可羅雀的衙門而言，在更大的領導看來，何者重要何者次要，是不言自明的。

可是人員雖然增加了不少，實質的工作可沒有那么多，怎么辦呢?答案是，制造工作。

工作其實是很有“彈性”的。柏金森舉出一個小例子，他說，一個在家里無所事事的老太婆可以花上一整天的時間用來寫一張明信片，寄給自己的侄女。一個小時用來找明信片，另一個小時用來找眼鏡，再花半個小時找侄女的地址，然后用1小時零15分鐘“寫作文”。寫完后，明信片該寄出去了，老太婆還要用20分鐘“長考”一下：出門要不要帶傘?這樣的一件小事，一般人只需不到3分鐘就可以解決問題。所謂的“工作”，有時就像面團一樣，你要它揉得有多長，就可以有多長，你要它有多短，它也可以有多短。

同樣的官僚部門，增聘人手以后，“工作機會”是可以憑空制造出來的。一個文件，甲官員閱過以后，再送乙官員核定；乙官員蓋章之后，可再送丙官員審閱……待最后一個大官批示以后，公文總算是完成了旅行。官員們還可以寫更多的文件、報告，開更多的會、更多地傳達上級的指示，一層一層地向上匯報工作……因此人人埋首案頭，個個全力以赴，文件堆積如山，工作異常繁重，有時甚至需要加班加點，首長也日理萬機。人手總感到不足，因此還需再擴張部門。工作“就像海綿里的水，擠一擠總是有的”，只有想不到，沒有做不到。人有多大的膽，地就有多高的產。而一名官員增加了下屬，下屬可能也是一個官，他也要增加下屬……于是官僚機構就這樣惡性膨脹下去。

官場之道，還在于可以增設眾多的“委員會”，將一些決策交由委員會處理。委員代表越多，越能代表各方面各階層的利益，因此表面上也能充分地反映民意。然而柏金森指出，委員太多的話，就什么事也做不成。原因很簡單，大家在會上將時間都用來吵架，給決策者提供了太多的可能和方案，并把他的頭腦搞昏，令人簡直無所適從。美國總統尼克松就曾深受其苦，曾幽默地詢問“有沒有一只手的經濟學家”。原來他在聽取經濟學家的建議時，經濟學家常常說“on ode hand”(一方面)……，“and On the Otherhand”(但是另一方面，“hand”的另一個意思是手)，尼克松發現他們說了等于沒說，因而為此苦惱。

其實不單是英國海軍部有此一病，“柏金森定律”在美軍身上也適用，可以說在全世界都是一個通病。二戰結束時，平均每6000名美國兵，才配一名將軍。后來美軍“精兵簡政”，結果兵員數目大為減少，可是將軍數目卻有增無減，如今每1500名士兵，就出一個將軍。據2000年的數據，美軍真正可用于一線的戰斗部隊只有15萬，文職官員、后勤供應等拉拉雜雜的人員反而高達32萬，非軍方編制的支援人員也有22，5萬，另有幾十萬是國民警衛隊和后備役軍人。真正扛槍打仗的大兵越見稀少，在幕后做行政后勤的人員越來越多，這當然與現代高技術戰爭的趨勢有一定關系，可是另一方面來說，也是“柏金森定律”在作祟。

其實“柏金森定律”不單單適用于公務官僚系統，也可以用來解釋一些在商言商的大型商業機構管理層何以也會日益膨脹。有一個著名的管理寓言，講的是“建筑公司炒看更”的故事。話說一個建筑公司，為了在晚間看守建筑材料，需要增聘一個看更。但是看更如果監守自盜的話怎么辦?為了看住這個看更，又增加一個管理人員專責監督。公司對管理人員也不放心，再請一個人監管他……如此層層監督，公司管理層日大，成本壓力日重，終到有一天財政惡化，不得不裁員。你猜公司裁掉了誰?裁掉了那個看更的。

在我們的國有企業減員增效的改革中，有些地方是不是也讓不少有能力有技術的一線員工下崗，而保留了龐大臃腫的管理層呢?

值得指出的是，“柏金森定律”還有另一個結論，那就是“增加開支以配合收人”。官員為自己的部門利益計，為了在新的財政年度爭取更多的預算，因此一定要在舊年過完之前，將剩余的資金花個一毛不剩。由此造成了社會資源的極大浪費。

古人早已指出“省事不如省官”，民諺亦有云“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”。官僚機構疊床架屋，不僅使行政效率大為降低，也會產生因循守舊、互相推諉、沒事找事的不良習氣，人民的負擔因此而重。

(摘自《共鳴》)