劣質制度帶來什么

正如法有良法、惡法一樣，制度也有好制度和壞制度、優(yōu)質制度與劣質制度之分。一套好的制度規(guī)則，對于一個社會、一個國家是極為重要的。在行政績效上，一種好的行政形態(tài)背后一定有好的制度在支撐；而任何行政績效黑洞的顯現(xiàn)，也必然有著制度方面的病灶。

從公共澡堂看制度病灶

烏克蘭政府為遏制腐敗曾作出一項規(guī)定，禁止政府官員上公共浴室泡澡。泡澡是俄羅斯民族延續(xù)數百年的一種消遣，蘇聯(lián)時期，人們到澡堂聚會更成為一種習慣?，F(xiàn)在許多人去浴室已經不單純是去洗澡了，而是和朋友們聚會，澡堂因此成了人們談生意、敘友誼的交流場所，也成為官員遭受商人“收買”的腐敗之地。

從一種民族性習慣人手鏟除腐敗滋生的土壤，烏克蘭政府的這一規(guī)定不能說不好。但是進一步的問題在于，靠什么來實施這項規(guī)定?也就是以何手段來制止官員去浴室泡澡。任何規(guī)則的價值，就在于具有可操作性，否則再嚴厲的規(guī)定都是沒有意義的。是在公共浴室派駐警察，對每個到浴室泡澡的人進行檢查；還是進行攝像監(jiān)控，再對每個人進行身份核對?正像許多措詞嚴厲卻無懲治機制的制度一樣，“官員禁泡澡”規(guī)定也一直處于無效力的窘境。

制度的質量決定著制度的效能，更為重要的是此類“不可實行性”制度的副產品，導致行政信譽的流失。它一方面迫使公共部門的人們說謊：即使是正常行政往來中的迎送也不會予以承認：另一方面，對這樣中聽、中看不中用的規(guī)則，會產生滑稽的“觀賞”乃至嘲諷態(tài)度，其信譽后果是消極的。

類似例子不勝枚舉，而每一個這樣的例子都經不起理性詰問。任何游戲規(guī)則是根據實際需要制定出來的，必須有具體的針對性，如果不是這樣，就沒必要制定。但很多制度，裝飾性功能太強，實際制約力太小，“印在紙上，貼在墻上，落不到行動上”。

在技術上，制度設計必須非常嚴密科學，否則一項制度會衍生出某種社會問題。如今天在各城市的一些場所，人們少不了聽到“要發(fā)票嗎?”之類的兜售語，這被戲稱為“中國特色問候語”。從技術角度說，類似假發(fā)票、黃牛票之類的“黑色、灰色商品”難以滅絕，其實是制度漏洞的產物。什么是發(fā)票?假發(fā)票買了干什么?有的外國人將發(fā)票誤解為收據，其實兩者完全不同。從一方面說，發(fā)票和收據一樣，都可作為向單位報銷的憑證，但是發(fā)票比收據更多一層功能，它是聯(lián)稅的。

按照中國的征稅制度，采用“以票抵稅”辦法，企業(yè)提前向稅務部門購買發(fā)票，在商業(yè)交易中向付款方開具發(fā)票就等于繳了稅。稅務機關查稅，則普遍以“查稅看票”為準。這樣的制度設計，發(fā)票成為稅收中最主要環(huán)節(jié)，同時也成為最脆弱的環(huán)節(jié)。一些不良企業(yè)用假發(fā)票沖抵免稅項目，或虛報招待費來達到逃稅的目的。中國國家稅務總局公布的“2004年十大涉稅案件”中，有6起有制售假發(fā)票行為。發(fā)票屬于計劃經濟的產物，發(fā)票制度是可考慮取消的。

績效黑洞的兩種表現(xiàn)

劣質的游戲規(guī)則構成的績效黑洞到底有哪些呢?

第一是制度無效。這種無效，一是無效力(制約作用)，二是無效益(政治產出)。規(guī)則創(chuàng)制是花費大量成本的，無效力和無效益就成為一種只有負面意義的耗費行為。

關于制度，西方制度經濟學家有個比喻：每個人不過是一條拴在樹上的狗，制度就是拴狗的繩子的長度。繩子的長度，決定了狗的活動范圍，制度則決定著人們的行為。但在我國的制度經歷中，一個意味深長的現(xiàn)象是，制度并不能有效決定人們的行為——大量的制度在一邊，大量的“非制度行為”、大量的腐敗則在另一邊，或者說，一方面是大量成本不菲的制度規(guī)則在不斷產出，另一方面是這些制度規(guī)則下的大量腐敗行為。

這種“制度下的腐敗”或“制度中的腐敗”，不僅是對劣質制度的一種拷問，更是對劣質制度的一種揭示。

第二是導致制度不信任，也就是制度信譽差。好的行政以其好的制度支撐，而劣質的游戲規(guī)則必然造成行政低績效、無績效。當制度、法律、規(guī)則制定得不公正、執(zhí)行不公正或者制度成為擺設成為常態(tài)的時候，對制度的不信任，就會成為一種不成文的制度。人們內心遵從的，將不再是公開的制度和法律等規(guī)則，而是利己的律令以及各種通行的潛規(guī)則——強者踐踏規(guī)則，弱者被迫服從規(guī)則：明里遵守規(guī)則，暗里破壞規(guī)則。

制度性不信任通常是導致社會內耗和社會暴力的淵藪。在一個制度不信任的社會里，弱者的普遍選擇是心字頭上一把刀——“忍”，當忍無可忍時，暴力就可能成為唯一解脫途徑。

制度設計的三條規(guī)則

公共部門要提高制度設計的質量，必須堅持三條原則。

制度設計必須持定“無賴原則”。在制度設計時，應有這樣一個假設，就是每個人都是“無賴”，只有以硬性的制度鉗制才能讓他們規(guī)規(guī)矩矩地服從公共利益。這是英格蘭著名思想家休謨提出的，制度設計要從“最壞”情形出發(fā)，不能對人的“覺悟”心存僥幸。

制度設計在技術上，必須具有可行性。制度是用來派用場的，不是用來裝飾的。它必須具體、可操作，具有內在邏輯性。凡是具有“不可行性”或“低度效益性”的制度，都是沒有意義的東西，除了造成浪費和信譽流失等負功能，沒任何正面收益。

制度設計不能搞“原則上”。制度是剛性的外在約束，不能有收縮空間和“原則上”、“一般情況”、“酌情”等模糊地帶。制度設計必須考慮無懈可擊、無縫可鉆、無“特例”可言。

很多事情，正是由于把嚴肅的原則演變?yōu)椤霸瓌t上”，最終為制度撕開一個口子。這些模糊，為某些違規(guī)違紀行為預設了后退之路。很多本該嚴厲查處的違規(guī)違紀的人和事，正是由于有“原則上”這樣的漏洞，才大事化小，小事化了，嚴重損傷了黨規(guī)政紀的威信。這種冠冕堂皇的規(guī)章，最終只能是“牛欄關貓式”的擺設而已，

(摘自《決策》)