對構建和諧農村水利產權關系的理論探討

摘要：無論是小康總目標的實現、還是新農村的基礎設施建設及達到社會和諧，都需要理順產權關系，適應相應的生產力水平。本文擬以建立和諧的農村水利產權關系為目標，對該問題作出理論上的分析，找出當前農村水利產權關系存在的問題，并提出相應的建議。

關鍵詞：和諧社會農村水利 產權關系

中共十六大提出了本世紀頭20年中國全面建設小康社會的發展目標，“社會更加和諧”是其中一個重要內容。黨的十六屆三中全會決定指出，要按照“統籌人與自然和諧發展”的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力。黨的十六屆四中全會決定進一步指出，要通過加強黨的執政能力建設“帶領全國各族人民實現國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福”，決定指出，加強黨的執政能力建設就要不斷提高“構建社會主義和諧社會的能力”，推動建立“統籌人與自然和諧發展”有效體制機制。十六屆五中全會提出，建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實穩步地加以推進。十六屆六中全會提出了社會主義和諧社會的總要求：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序。但無論是小康總目標的實現、還是新農村的基礎設施建設及達到社會和諧，都需要理順產權關系，適應相應的生產力水平。本文擬以建立和諧的農村水利產權關系為目標，對該問題作出理論上的分析，結合山東省實際情況找出當前農村水利產權關系存在的問題，并提出相應的建議。

一、對于和諧的理論解釋及認識

什么是和諧?古今中外的圣賢哲人作了不同的解釋：《易經》“兌”卦中，“和”是大吉大利的征象。在《尚書》中，“和”被廣泛地應用到家庭、國家、天下等領域中去，用以描述這些組織內部治理良好、上下協調的狀態。《荀子·王制》載有“和則一，一則多力”，《孟子·公孫丑下》提出了“天時不如地利，地利不如人和”的論斷，《論語》出現了“和為貴”、“和而不同”的命題，老子的“道生萬物”“否極泰來”及陰陽圖體現了動態的和諧，可見從春秋戰國時期開始，思想家們把“和”作為一個哲學的抽象范疇加以研究，揭示了和諧的價值在于貴、吉，和諧的本質特征是不同因素的統一，和諧的機制產生力量推動社會發展。古希臘哲學流派畢達哥拉斯學派認為作為世界本原的數之間有一種關系和比例，這種關系和比例產生了和諧，如奇數和偶數，右與左，雄與雌，明與暗，靜與動，善與惡，有限與無限等。對立面的和諧統一就是數的和諧統一。據說畢達哥拉斯學派有兩句著名的哲學格言：“什么是最智慧的——數”，“什么是最美的——和諧”，畢達哥拉斯明確提出“美德就是和諧”的命題。赫拉克利特的“對立和諧觀”，則認為差異與對立才是造成和諧的原因，相反的東西結合在一起，不同的音調造成最美的和諧，一切都是通過斗爭產生的。他的著名格言是“人不能兩次踏入同一條河流”，而一切轉變都有一定的尺度或條件，都是由事物內部的對立面的沖突、斗爭達到一定程度后產生出的一種結合與和諧。黑格爾繼承和發展了對立和諧觀，他的辯證法思想影響深遠，豐富了和諧理念的內涵。近代德國哲學家萊布尼茨認為宇宙萬物是一個和諧的整體，這種“總體和諧”的思想，被吸收到其他學科領域形成的著作有《宇宙和諧論》與《和諧經濟論》。

總結前人的觀點筆者認為和諧是客觀事物存在的美好境界，和諧是在矛盾中發展的，和諧的本質是處于生產關系層面的人與人之間的利益關系。那么引申到農村水利方面來，判斷人水之間是否和諧的標準恐怕要更廣泛。作為一個現實的現代社會，追求公平、平等、正義的價值觀應該是非常明確的，這是現實社會能否保持和諧的關鍵。公平正義等價值觀最終還是要落腳到利益關系上來：當公平、平等、正義得到體現時，這本身就是與公民身份息息相關的人格權益的實現：而當公平、平等、正義得到體現后，每個人的相關利益也應該都得到了保障。產權是協調各方面利益關系的邊界，它的經濟功能表現在能夠對經濟主體進行激勵和約束，合理的產權關系能夠有效降低交易成本，提高資源的配置效率，并協調各種產權主體之間的利益關系。只有建立起了明晰合理的現代產權制度，各種所有制經濟才能從根本上得到保護，才能建立起協調的物質利益關系。因此，和諧的產權關系是構建和諧社會的重要經濟基礎。

二、和諧的農村水利產權關系的理論分析

近代水利先驅李儀社先生領導創建的中國水利工程學會提出，水利范圍應包括防洪、灌溉、水力、水道、給水、污染、港工八種工程在內。張含英認為，水利指有關對于水的改造和利用的各項事業，它是一個綜合性名詞，包含除害與興利兩個互相關聯的方面。本文所用水利一詞，涵蓋了水利設施和水利事務。大、小水利是本文為分析方便而從規模、類型上對農村水利所作的區分，城市供水排水不在討論之列。大水利是指以投資大、規模大的水利工程，包括大中型大壩、水庫、泵站等，為數個村或數個鄉甚至數個縣市提供灌溉服務的水利設施，它所服務的區域通常構成大中型灌區。小、微水利是指以堰塘、機井、小河壩為代表的，只能為少數農戶甚至是單家獨戶提供灌溉服務的水利設施。產權一般被認為是一個權利束，主要包括所有權、占有權、支配權、使用權、處置權和收益權等。產權通常反映了基于財產存在和使用所形成的權利主體之間的關系。產權的實質就是由于對稀缺資源的使用所引起的人們相互認可的行為關系。Coase(1960)提出，只要有明確的私有財產權，很多外部性的經濟活動都可以通過適當的契約安排達到最優福利效果，而不管這種私有財產屬誰所有和作何種分配。張五常(1970，1983)指出，具有外部性的活動能否通過市場交易來進行，其實質在于事前產權界定的交易費用與事后交易費用(表現為激勵機制中的問題)的比較，前一類交易費用的增加(減少)可能使后一類交易費用減少(增加)。

我國對水利工程實行“誰投資、誰擁有”，“誰擁有、誰受益”的政策，《水法》第三十四條規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納水費。”國務院1985年專門制定發布了《水利工程水費核訂、計收、管理辦法》，第一條規定“工業、農業和其他一切用水戶，都應按規定向水利工程管理單位交付水費。”從1993年財政部頒布的《水利工程管理單位財務管理辦法》中，已明確規定屬于水利工程的投資者即屬于對水利工程管理單位投資的國家、法人、個人、外商和投勞折資的群眾等。因此說水利工程供水的所有權屬供水工程的投資者。水利工程供水的分配權，同樣從屬于所有權，應屬于供水工程的投資者。這一權力真正的掌握者一般是由供水工程所有者委托經營者具體掌握，而且這一分配權往往又是通過供水的銷售行為實現的。但對于不同規模的工程，其發揮的作用不同，經濟性質和管理運營機制應該不同(如表1所示)：

(一)大中型水利工程：該類工程如三峽工程、南水北調、引黃濟青等公益性特別強的水利項目，具有極大的正外部效應，而產業本身沒有財務效益，純屬公共物品。根據公共物品理論，公共物品應該由政府提供。公益性水利項目的產權應歸于政府。參照國外的經驗，并根據我國的國情，實際上公益性水利項目的產權，形成了各級政府、受益區社團和以社區為單位的城鄉居民集體的混合產權結構。我國特有的行政管理體系使得國有產權關系依賴于中央到地方各級部門的層層委托代理實現的，盡管享有的產權比較完整，代理成本較高，容易形成低效益。

(二)農村小型水利工程：準公共物品是指它所提供的利益的一部分由其所有者享有，是可分的，從而具有私人物品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，是不可分的，因而又具有公共物品的特征。農村水利是準公共物品主要源于農村水利的系統性和特殊性。農村水利的系統性表明，鄉村水利難以做到有效排他，農村水利的特殊性表明，農村水利受自然因素影響極大，無法完全通過市場來有效供給(或市場供給導致低效益)，還必須依靠政府的力量，產權的利益關系不易分清。

(三)小微水利：小微水利有明確的私人物品產權特征，在形體上可以分割和分離，消費或使用私人物品時有明確的專有性和排他性。利益關系明晰，激勵性好。

農村水利產權應由各種要素所有者共同分享，每一種要素所有者都應當成為相應權利的利益主體，其份額與投入生產要素的貢獻率相對應，依據要素所有權按要素分配。和諧水利產權在肯定與保護資本所有者的權益的同時，也注意保障勞動力所有者、土地所有者以及技術人員、管理人員、中介組織的從業人員、自由職業人員等等其他要素所有者的合法權益，這一模式能夠充分反映和兼顧社會不同方面的利益，更好地統籌各方面的利益關系和利益要求，有利于構建社會主義和諧社會。

三、當前農村水利產權關系的不和諧

在我國現階段的經濟體系中，由相應的所有制經濟所確定，主要存在著國有產權、集體產權和私有產權等三種類型的基本產權主體，以及由于不同類型產權主體相互滲透和融合形成的具體產權主體。產權形式主要受制于特定的政治經濟文化等條件下配置稀缺資源的交易費用的大小。但在實踐中存在著多種多樣的產權形式。有私有產權、法人產權(公司產權)、社團產權(俱樂部產權)、公共產權、國有產權。

(一)集體所有權和國家所有權不平衡。在現階段的中國，關于水的財產權利有水資源的所有權，原有的集體所有的水體所有權已被新(《水法》所取消，即將集體所有的水體收歸國有。市場經濟的前提環境是產權多元化，交換也是不同主體之間進行交換，這是市場經濟的規律，水法所作的把多元產權改為一元產權，客觀上為交換設置了障礙，使集體所有的水利產權被大大削弱。

(二)集體所有權主體模糊，所有權主體的職責不清。農村基層組織涉及到村黨支部、村委會、村集體經濟組織的復合組織。村黨支部是農村基層黨委的直屬機構，屬于行政組織，起著領導村委會執行政策、管理村干部、協調的作用，村委會性質上屬于民間非營利組織，是集體經濟的所有權人，履行鄉鎮政府派出機構的職能，但又不是政權組織，不是政府的派出機構，而是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；集體經濟組織應接受村委會監督指導按規定向村委會繳納公共事務費和公益事業費，屬于以營利為目的的集體所有制企業范疇。

(三)水利設施的維護保養權難于落實。隨著國家對農村稅費改革的進一步深化，農民勞動積累工和義務工將被取消，村內所需勞務實行一事一議，水利工程資金面臨地方籌集和匹配困難難度增大，且不能向農戶指令性攤派的新形勢，也很難形成人民公社時期村民“萬眾一心”義務修庫、護壩的場面，水管部門必須以資金來購買維護所需的勞動力。如果病險水庫長期存在，旱澇之年極容易造成人民財產損失，嚴重的話會危及人們生命安全。

四、構建和諧的農村水利產權關系的對策

關于產權的理論得到了經濟學家充分的發展并廣泛運用，本人認為產權界定及其制度安排非常重要，產權的和諧性應該考慮以下幾個方面：

(一)協調個人、集體、國家的利益權限。在構建和諧產權關系的過程中。政府起著關鍵性作用。各種產權主體的相對地位反映了政府的“產權偏好”。由于意識形態，現實需要、歷史習慣等原因，政府對不同類型的所有制經濟成分采取了不同態度，通過產權干預手段實現政府的意圖。政府的產權偏好和產權干預，深刻影響著各種所有制經濟成分的相對地位和權利，導致不同產權主體之間具有不同的討價還價能力，造成強勢產權對弱勢產權的“產權侵害”。如何減少這種侵害，具體到農村水利來講，應該按照《物權法》保護小微水利設施的投資人利益，比如個人或以股份制興建的工程，由投資人擁有工程的所有權，并實行自主管理。煙臺市政府出臺了《小型水利工程產權制度改革意見》，鼓勵個體、聯戶采取競買、承包、租賃和股份合作等形式發展私營水利，農民投資建微型節水工程5000多處，還涌現出一批個體投資搞節水工程的大戶，其中超過200萬元的就有3戶。牟平區大窯鎮李家莊的曲忠全，是當地有名的水果種植大戶，近幾年投資200萬元，建塘壩2處。打機井，修揚水站，發展果園微灌850畝。棲霞市創新了水利聯合體發展節水灌溉符合當前生產體制和經營機制。回歸集體所有的水權利益，集體群眾籌資興建的工程，由于涉及的投資較大，受益范圍較廣，一般由市區或鎮統一組織實施。工程建成后交由項目村集體統一管理，國家應該重點管理公益性強的水利設施和工程。

(二)強化集體經濟組織的法律地位。從宏觀層面上來看。和諧社會要求構建和諧的產權關系，特別是確定集體經濟的合理地位，促進各種所有制經濟成分的協調發展。通過興建各類農民組織，充分調動廣大農民群眾的積極性來興辦水利工程。推廣以用水戶參與為主的管理模式，建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制，采用承包租賃股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制，從根本上解決長期以來水利工程政府管不好的局面。如牟平區大窯鎮的西里山村發展大櫻桃微灌400畝，北大窯村發展果園微灌面積1000畝，雖然一家一戶經營，工程設施歸集體所有，村里成立了工程管理小組，安排專人負責工程管理維護和水費征收，制定了嚴格的工程管理制度，統一收費標準。正常年份每畝每次12元，旱年調水灌溉加倍收費。

(三)建立公平合理的水利用工分配制度。水利用工分配制度實質上是勞動關系與生產實踐的緊密結合，勞動關系是一種最基本的社會關系。恩格斯指出：“資本和勞動的關系。是我們現代全部社會體系所依以旋轉的軸心”。作為“軸心”的勞動關系的狀態決定著“全部現代社會體系”的狀態，勞動關系緊張則整個社會體系就緊張，勞動關系和諧則整個社會和諧就有了重要基礎。水利用工應同勞同籌，不應該存在身份上的歧視和收入上的不公。

總之，要想達到理想狀態的、小康的新農村與和諧社會，可能還有很長的路要走，不管怎么走，政府作為社會管理者，應該合理運用法律的、行政的、經濟的手段來進行。而對于構建和諧的農村水利產權關系，一些地方在實踐中已經走出困境，形成良性循環。文中不妥之處，敬請指正。