珙縣“代訪制”兩年觀察

占地補償、醫(yī)藥費糾紛等等都是農(nóng)村地區(qū)信訪頻發(fā)的領(lǐng)域，用當?shù)乩习傩盏脑捳f，“找人要錢的事情老百姓可不好辦，代理信訪確實讓我們辦成了早年辦不成的事情”。

“蓮花山公路建設(shè)已經(jīng)動工了，這都多虧有了代訪制。不然，這條路不曉得好久才能修。”元月17日，四川省宜賓市珙縣洛表鎮(zhèn)翻身村村民牟家從感慨萬千。

幾年前，原定一條省級公路從洛表鎮(zhèn)的蓮花山經(jīng)過，后因諸多原因未修成，形成3.8公里的斷頭路，造成36.7畝林地、耕地荒蕪，處在該路段的洛表鎮(zhèn)翻身村、紅星村、茂林村的村民致富心切，渴望把路修通的村民們到鎮(zhèn)上上訪。由于該事項的決定權(quán)不在鎮(zhèn)里，問題一時難以解決，聯(lián)系村干部為其向上級有關(guān)部門“代訪”。縣有關(guān)部門籌措資金，補助村民把路修通。村兩委通過村民“一事一議”、群眾投工投勞的辦法，由村上組織實施公路建設(shè)。今年1月初，蓮花山公路建設(shè)全面動工。

牟家從所說的“代訪制”，就是洛表鎮(zhèn)于2005年1月率先試行，2006年3月起在全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的信訪工作制度。

一個山區(qū)縣的信訪難題

珙縣地處川、滇、黔三省結(jié)合部，是一個典型的山區(qū)縣。較偏遠的王家、觀斗、洛表、石碑等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，離縣城就有100多公里。隨著經(jīng)濟較快發(fā)展，諸多矛盾突顯出來，珙縣進入了信訪高發(fā)期。農(nóng)村廠社矛盾、村社矛盾、建筑用地、群眾糾紛等問題使得群眾信訪更加多樣化和復(fù)雜化。

傳統(tǒng)的信訪機制能不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要呢？2005年以前，像其他多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，洛表鎮(zhèn)的信訪機制是在鎮(zhèn)建立社會治安綜合治理辦公室，在村建立調(diào)解室，社設(shè)立調(diào)解小組，配備了專兼職人員，負責(zé)對轄區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活糾紛等矛盾的調(diào)解處理。如果按照慣常的信訪流程，珙縣的制度設(shè)計是這樣的：初訪由社委會調(diào)解員出面處理，再訪由村級調(diào)委會處理，超過村社處理權(quán)限的再上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦出面調(diào)解；超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理權(quán)限報告縣信訪辦處理。但是，制度的剛性以及程序的繁瑣，使得調(diào)處機制效率低下，群體或單個上訪、越級上訪事件時有發(fā)生。當制度內(nèi)的平臺難以滿足群眾信訪需求時，制度外“供給”渠道難免滋生，農(nóng)村“土律師”、“土狀師”在農(nóng)村地區(qū)“市場空間”日漸增大，從一定程度給信訪工作帶來挑戰(zhàn)。

從另一方面看，珙縣特殊的山區(qū)地域特征，客觀上也加重了群眾信訪成本。邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾到縣城信訪一次要花兩天時間，需花去食宿、車費等100余元。當?shù)匦旁L部門工作人員分析認為，“出門難”只是信訪成本的一個方面，另一個不可忽視的成本因素是“辦事難”：有的上訪事項歸口部門多、層級復(fù)雜，造成了初訪息訪率低，很難做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”；加之群眾信訪缺少引導(dǎo)，一些群眾出門之前不了解相關(guān)程序，也不知該找哪些部門；受職權(quán)、政策的限制，對超越權(quán)限范圍的信訪問題，接待干部和單位普遍存在失語現(xiàn)象。如此種種因素，最終疊加成一個山區(qū)縣不容忽視的信訪難題。

怎樣才能讓不好辦的事情變簡單？2005年1月，洛表鎮(zhèn)創(chuàng)新信訪工作模式，率先在全縣試行“代訪制”。

“代訪”，怎么代，怎么訪

代訪，到底怎么代，怎么訪？“代訪制”的執(zhí)行主體是誰？

作為全縣最早的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，洛表鎮(zhèn)代理信訪制度規(guī)定，一旦信訪人反映問題的處理權(quán)限，超過了本級政府或部門的職權(quán)范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部門派員或書面代信訪人向有關(guān)部門信訪，尋求問題解決。按照“接訪有登記、‘代訪’有報告、送達有簽收、結(jié)果有追蹤、資料歸檔齊”的要求。在明確了“代訪制”是什么的基礎(chǔ)上，洛表鎮(zhèn)進一步界定了“代訪制”不是什么。洛表鎮(zhèn)在改革之初，明確了“三不”原則，即“代訪”不“帶訪”、“代事”不“帶權(quán)”、“代理”不“帶人”，也就是在群眾自愿前提下，全權(quán)代理信訪事務(wù)。

珙縣“代訪”改革最核心的內(nèi)容包括五個方面，即首問接訪，群眾到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門上訪，由首問接訪干部全程接待并做好登記，并由信訪接待值班領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)上訪人反映的問題，發(fā)放信訪“代訪”卡；信訪“代訪”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門受群眾委托代其上訪事項，根據(jù)“代訪”事項性質(zhì)和“代訪”的數(shù)量，集中定期“代訪”，或分散不定期“代訪”；依法辦理，所有“代訪”事項必須件件有回音；回復(fù)送達，“代訪”單位在規(guī)定的時限內(nèi)，按程序?qū)⑿旁L“代訪”結(jié)果和回復(fù)意見書面送達信訪群眾；復(fù)查落實，上訪群眾對“代訪”回復(fù)有異議的，可由“代訪”單位根據(jù)上訪群眾的意見提出復(fù)查申請，進行復(fù)查落實，或告知信訪群眾按相關(guān)程序解決。

據(jù)洛表鎮(zhèn)黨委書記秦波介紹，推行“代訪制”兩年來，該鎮(zhèn)群眾越級上訪從改革前每年的74件次，下降到2006年的20件次，群體上訪從17件次下降到8件次，分別同比下降了73%和53%。那么，珙縣在全縣范圍推廣“代訪制”近一年時間，又發(fā)生了怎樣的變化呢？縣信訪辦主任何其林在接受記者采訪時說，“全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行代訪制以來，共計為群眾代訪68件，已解決56件，其余12件正在解決之中；10個月時間共接待群眾來信178件，來訪219批458人次，越級上訪39批62人次，分別同比下降了20%、25%、62%，信訪累計辦結(jié)率達92%，特別是一批多年積案、老案得到有效處置。”

盡管數(shù)字具有說服力，但畢竟無法更感性、更直觀地反映珙縣信訪改革的效果，民眾到底怎樣評價這一改革措施的呢？

記者在珙縣采訪期間聽到了許多信訪故事。2005年2月，因珙縣造紙廠破產(chǎn)，涉及洛表鎮(zhèn)茂林村六社65戶，245口人占地補償一事，造成群眾集體上訪，洛表鎮(zhèn)、茂林村干部為其“代訪”，找到相關(guān)部門、單位協(xié)商解決，65戶人家最終獲得生產(chǎn)占地期間每年占地費2.8萬元的補償。

2005年3月，洛表鎮(zhèn)翻身村三社村民李宗明得病因沒有按規(guī)定程序上報，到就醫(yī)范圍外的瀘洲醫(yī)學(xué)院治病，不能報銷醫(yī)藥費引發(fā)家人上訪，在鎮(zhèn)、村干部“代訪”下，通過相關(guān)部門協(xié)調(diào)，為其解決醫(yī)藥費9670元。

占地補償、醫(yī)藥費糾紛等等都是農(nóng)村地區(qū)信訪頻發(fā)的領(lǐng)域，用當?shù)乩习傩盏脑捳f，“找人要錢的事情老百姓可不好辦，代理信訪確實讓我們辦成了早年辦不成的事情”。

改革的前路

珙縣信訪改革的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在哪些地方？在短短的兩年實踐中又遇到了哪些需要完善的問題，記者采訪中多次提出這兩個問題。

有關(guān)專家分析認為，珙縣信訪代理創(chuàng)新，使得制度內(nèi)的信訪渠道更加暢通，從三個層面降低了信訪工作的成本。第一是降低了溝通成本，改變了過去老百姓信訪“跑錯門”，百姓從過去的“跑斷腿”到現(xiàn)在“張張嘴”，使得民情民意能夠迅速地反饋到相關(guān)部門。第二是降低了經(jīng)濟成本，一方面，制度內(nèi)渠道一旦通暢，制度外的渠道就失去了市場，有效遏制了農(nóng)村“土律師”、“土狀師”收費辦不成事情的狀況，為群眾減輕了負擔。第三，代理信訪的平臺建設(shè)將矛盾糾紛調(diào)處的承接點前移，不僅使得整個信訪體制的管理成本大大降低，也從一定程度上鈍化了矛盾。 “一線代理、多方參與、溝通協(xié)調(diào)、互諒互讓”的互訴平臺，由群眾上訪變?yōu)楦刹肯略L、由群眾信訪變?yōu)楦刹俊按L”、由群眾“初訪”變?yōu)楦刹俊跋仍L”的信訪新格局，消除了無序上訪、多頭上訪、越級上訪的困擾，實現(xiàn)了“多贏”。

但凡改革，必然會遇到一些全新的挑戰(zhàn)，那么，珙縣信訪代理制度改革在未來會面臨什么樣的挑戰(zhàn)呢？

采訪中，一些在一線工作的“代訪”干部對記者坦言，“代訪制”搭建起了群眾信訪的平臺，雖然解決了群眾不少難題，但也出現(xiàn)了一些亟需解決的問題。

“代訪”干部們感觸最深的是“力不從心”。一位代訪干部曾經(jīng)代理過一個信訪案例，涉及到多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的“代訪”事項，這樣的事項往往具有多樣性、復(fù)雜性和不可預(yù)期性，接手這樣的事項必然感到壓力很大。因為，很多問題不僅僅是普通老百姓解決不了的，即使是代訪干部也感到處理這樣的事項無能為力。據(jù)當?shù)卮L干部介紹，受政策因素制約，同一“代訪”事項在不同時期的政策或規(guī)定可能會有所差異，這就會導(dǎo)致在處理過程中的一些分歧意見，有時分歧意見還非常大，究竟該根據(jù)哪個條文來辦理最恰當，確實是一件很傷腦筋的事。

代訪干部的壓力還來自委托人，老百姓對代訪制度有很高的心理預(yù)期，如果他將一個信訪事項交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，就希望能夠在最短的時間內(nèi)解決。如果解決不及時，結(jié)果與理想有差距，老百姓就會對這項制度本身提出質(zhì)疑。但是，信訪代理制度不是個只能“裝麻煩的籮筐”，關(guān)鍵是要處理問題，并且讓信訪問題有結(jié)果，結(jié)果群眾能滿意。

珙縣信訪代理制度具有多少普適性，具有多大的推廣價值呢？要回答這一問題，還需要珙縣在信訪代理工作中，面對出現(xiàn)的新情況、新問題，提供更深入的解決方案和制度保障。