我國強制性清潔生產審核法律政策形成過程的研究與分析

摘要 在資源短缺和環境容量不足的雙重約束下，清潔生產成為我國工業可持續發展的必然選擇，而清潔生產制度的制定和完善，是促進我國清潔生產向縱深發展的關鍵。本文回顧了我國清潔生產領域相關政策法規的制定和實施情況，對存在的問題進行了總結分析。并對2005年12月13日國家環保總局出臺的《重點企業清潔生產審核程序的規定》做了重點說明，提出了目前面臨的主要任務。

關鍵詞 強制性；清潔生產審核；法律政策

中圖分類號 X38 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）04-0107-04

清潔生產作為預防性的環境管理策略，已經被公認為實現可持續發展的技術手段和實施工具。自1990年代以來，中國開始將清潔生產作為一項環境保護與生產發展模式轉變的戰略措施予以推行，由小到大、由點及面，取得了顯著的經濟、環境和社會效益。然而，我國目前的環境狀況遠遠沒有得到改善，經濟發展所帶來的環境壓力仍然十分巨大。同時，我國在推行清潔生產過程中，遇到環境執法與監督缺乏力度，教育、培訓的及時性和普及程度偏低等諸多障礙，所有這些都是我國在推行清潔生產進程中急需解決的問題，其中有關清潔生產政策法規的制定與完善，顯得尤為重要。本文對我國清潔生產法律政策形成過程進行了介紹，并對《重點企業清潔生產審核程序的規定》做了說明，同時提出了清潔生產下一步工作重點。

1 清潔生產形成階段（1973－1992）

該階段的顯著特點是，清潔生產從萌芽狀態逐漸發展到理念的形成，并成為解決環境與發展問題的對策。

我國與清潔生產相關的活動具有較長的歷史。1973 年，我國制定了《關于保護和改善環境的若干規定》。該規定提出要努力改革生產工藝，不生產或少生產廢氣、廢水和廢渣，加強管理，消除跑、冒、滴、漏的現象，提出了“預防為主，防治結合”的治污方針。這是我國最早的關于清潔生產的法律規定。但是，由于當時缺乏完整的法規、制度和操作細則，加之計劃經濟體制對資源分配和產品銷售價格的統一管制，企業僅對生產計劃負責，因此這一方針并未得到有效地貫徹和執行。

20世紀80年代，隨著環境問題的日益嚴重，我國又提出消除“三廢”的根本途徑是技術改造，要通過技術改造把“三廢”的數量降到最低。1983年國務院批轉原國家經委《關于結合技術改造防治工業污染的幾項規定》（國發［1983］20號），這個規定中的一些內容已經體現了清潔生產的思想。如提出“對現有工業企業進行技術改造時，要把防治工業污染作為重要內容之一，通過采用先進的技術和設備，提高資源、能源的利用率，把污染物消除在生產過程之中”。提出技術改造方案要做到：“采用能夠使資源能源最大限度地轉化為產品、污染物排放量少的新工藝，代替污染物排放量大的落后工藝；采用無污染、少污染、低噪聲、節約資源能源的新型設備，代替那些嚴重污染環境、浪費資源能源的陳舊設備；采用無毒無害、低毒低害原料，代替劇毒有害原料；采用合理的產品結構，發展對環境無污染、少污染的新產品，并搞好工業產品的設計，使其達到環境保護的要求。”并制定了一系列鼓勵的政策和措施，如減免稅收、表彰獎勵等。1985年國務院批轉的原國家經委《關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定》（國發［1985］117號），對企業開展資源綜合利用規定了一系列的優惠政策和措施，并附有資源綜合利用的具體名錄。該規定的頒布，標志著我國政府在總結了環境保護工作和經濟建設中的經驗教訓后，提出了持續發展的戰略思想。

1989年，聯合國環境規劃署提出推行清潔生產的行動計劃后，清潔生產的理念和方法開始引入我國，我國政府做出了積極回應，有關部門和單位開始研究如何在我國推行清潔生產。1992年8月，國務院制定了《環境與發展十大對策》，提出：“新建、改建、擴建項目時，技術起點要高，盡量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清潔生產工藝。”清潔生產成為解決我國環境與發展問題的對策之一。

這個時期我國雖已認識到清潔生產在環境保護中的重要性，但限于當時的技術水平和資金條件，加之原來不合理產業結構的制約，使得這一政策的作用并沒有完全發揮出來。

2 清潔生產法制化階段（1993－2002）

該階段我國清潔生產由自發階段進入政府有組織的推廣階段。這一階段的基本特征是清潔生產概念和方法學的引進，及其在中國的推廣實踐。特別是2002年《清潔生產促進法》的頒布，標志著我國清潔生產進入法制化的軌道。在這一階段，我國清潔生產工作取得了重大發展。

1993年10月國家環保總局、國家經貿委在上海召開了第二次全國工業污染防治會議。這次會議的主題是進一步貫徹“預防為主、防治結合”的方針，提出工業污染防治要從單純的末端治理向生產過程控制轉變，積極推行清潔生產。這次會議確定了清潔生產在中國環境保護事業中的戰略地位，也是推行清潔生產進入一個新階段的標志，同時被認為是在政府積極倡導下在全國范圍內逐步推行清潔生產的起點［1］。1994年3月，國務院第16次常務會議討論通過了《中國21世紀議程》，將清潔生產列為重點項目之一。《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》把推行清潔生產作為一項重要的環保措施。《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》中明確提出將“結合技術進步，積極推行清潔生產”作為工業污染防治的主要任務之一。

1994年后修訂的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》和制定的《固體廢物污染環境防治法》等新的環境污染防治法律法規，均明確提出實施清潔生產的要求，規定發展清潔能源，鼓勵和支持開展清潔生產，盡可能使污染物和廢物減量化、資源化和無害化、《節約能源法》（1997年）力圖推動節能技術和工藝設備的采用，提高能源利用率，促進國民經濟向節能型轉化，同時減少污染物，禁止新建能耗過高的工業項目，淘汰耗能小、污染產生量少的清潔生產工藝。《建設項目環境保護管理條例》（1998年）規定：工業建設項目應當采用能耗物耗小、污染物產生量少的清潔生產工藝；1997年4月國家環境保護總局制定的《關于推行清潔生產的若干意見》，對結合現行環境管理制度的改革，推行清潔生產，提出了基本框架、思路和具體做法。

在推行清潔生產時，我國將其與工業產業結構，產品結構的調整相結合，要求在制定產業政策時，嚴格限制或禁止可能造成嚴重污染的產業、企業和產品，要求工業企業采用能耗物耗小、污染產生量少的有利于環境的原料和先進工藝、技術和設備，采用節約用水、用能、用地的生產方式。1995年以后，修改的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和制定的《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》中，都明確規定了嚴格限制或禁止生產、銷售、使用、進口嚴重污染環境的落后工藝和設備。1999年5月，國家經貿委發布了《關于實施清潔生產示范試點的通知》、《淘汰落后的生產能力、工藝和產品目錄》、《國家重點行業清潔生產技術導向目錄》。一系列的法律規定推動了我國清潔生產走向規范化、制度化，促進了清潔生產的實行。我國從1993年開始進行清潔生產的企業試點示范、推行工作，國家環保總局在3個省、3個城市、11個行業進行了清潔生產、環境審計試點、并進行了一些國際合作項目，有力地推動了中國的清潔生產工作，并逐步與國際接軌。

1999年九屆全國人大常委會從加快推行清潔生產，實現可持續發展戰略的高度，將《清潔生產促進法》列入九屆全國人大立法計劃，并委托國家經貿委組織起草。經過兩年多的工作，2002年6月29日九屆全國人大常委會第28次會議審議通過了《清潔生產促進法》，這標志著我國進入依法推行清潔生產的新階段，對促進經濟、社會進一步健康發展具有重要作用。

3 清潔生產環境管理制度化階段（2003－）

《中華人民共和國清潔生產促進法》的頒布，標志著我國清潔生產納入到法制化管理的軌道。為了實施這部清潔生產專項法，規范清潔生產監督管理制度，還必須制定配套法規、規章，完善清潔生產法律法規體系。為此國家陸續出臺了清潔生產相關的管理制度，我國清潔生產進入了環境制度化階段。

3.1 清潔生產促進法

《中華人民共和國清潔生產促進法》是我國第一部以污染預防為主要內容的專門法律，是我國推行清潔生產10余年取得的成績的集中體現，是我國全面推行清潔生產的新的里程碑，是我國走新型工業化道路，實施可持續戰略的必然選擇［2］。我國清潔生產促進法的制定者們在學習美國污染預防法的基礎上，大量調查研究了國內外清潔生產歷史和進展情況，制定了這部具有深遠歷史意義的法律。它在若干方面有所突破、有所創新。有些創新的貢獻，值得其他國家尤其是發展中國家借鑒［3］。

《清潔生產促進法》規定了兩類不同性質的清潔生產審核，第一類是超標排污和使用有毒有害原料或排放有毒有害物質的，后者包括排污達標的企事業單位，第二類是達標且不使用有毒有害原料、也不排放有毒有害物質的企業。對第一類企業強制實行清潔生產審核，將極大地推動我國的清潔生產工作，有利于改善我國的環境和生態質量，提高我國經濟增長質量。這是一個國際性的突破，為與我國情況相似的國家提供了很好的借鑒。

3.2 清潔生產審核暫行辦法

《清潔生產促進法》規定了兩類不同性質的清潔生產審核，但在內容上體現了“ 促進法”的特點，淡化了行政管理和法律制裁的色彩，突出了政府的引導和服務的功能，法律內容上的這種規定方式有利于弱化其“管理法”的色彩。但是，清潔生產在我國還處于初級階段，對追求經濟利益最大化的各“經濟人”來說，以自愿的方式推行清潔生產的覺悟還有待提高。同時，在司法實踐中，由于法律沒有明確主管部門具體管理職責，國家推行清潔生產的政策就很難落實。

為了落實《清潔生產促進法》，國家環保總局于2003年4月4日發布了《〈關于貫徹落實清潔生產促進法〉的若干意見》。2003年12月17日國務院辦公廳轉發了由國家發改委、國家環保總局等11部門發布的《關于加快推行清潔生產的意見》。為了把促進法落實為可操作性的規章制度，國家發展和改革委員會和國家環境保護總局于2004年8月16日制定并審議通過了《清潔生產審核暫行辦法》（第16號令），明確清潔生產審核分為自愿性審核和強制性審核。《清潔生產審核暫行辦法》第一次依據清潔生產促進法的精神明確提出了強制性審核，是我國強制性清潔生產審核法律體系形成過程中的又一大步。該辦法頒布實施后，全國各地結合自身實際情況陸續開展清潔生產促進工作，尤其是企業的清潔生產審核工作，取得了一定的進展。

3.3 重點企業清潔生產審核程序的規定

《清潔生產審核暫行辦法》的頒布，較大程度上解決我國清潔生產實踐中長期存在的經濟激勵不足和強制實施沒有法律依據這兩大難題，但由于缺乏必要的全面細致的規范性文件，全國清潔生產審核工作仍然比較混亂無序。為了更好地規范清潔生產審核，實現對清潔生產審核工作的管理和監督職能，也為環境保護行政主管部門提供一套詳細的具有可操作性的技術規范程序。2005年12月13日，在經過較長時間的反復調研、多方征求意見之后，國家環保總局出臺了《重點企業清潔生產審核程序的規定》（以下稱〈規定〉），標志著強制性清潔生產審核已經有章可依、有規可循。

《重點企業清潔生產審核程序的規定》對如何選擇當地的“重點企業”、如何準備公告材料、咨詢機構應該具備的條件、審核過程、評審驗收等提出了具體要求，這將有利地規范清潔生產審核工作。歸結起來，重點企業清潔生產審核主要有兩個突出特點。

3.3.1 在性質上是強制性的而非自愿的

《規定》是我國政府第一次對強制性清潔生產審核作出的專門管理辦法，強制性而非自愿性是重點企業清潔生產審核最基本和最主要的特點。

中國相當部分企業沒有達標排放，或者沒有穩定達標排放，針對這一具體國情，《清潔生產促進法》創造性地提出：“污染物排放超過國家和地方規定的排放標準或者超過經有關地方人民政府核定的污染物排放總量控制指標的企業，應當實施清潔生產審核”以及“使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的企業，應當定期實施清潔生產審核”。國家發改委和國家環保總局聯合頒布的《清潔生產審核暫行辦法》進一步明確解釋了《清潔生產促進法》條款的含義，明確提出“強制性清潔生產審核”這一術語。2005年12月國務院下發的《關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》要求“實行清潔生產并依法強制審核”。 由此可見，強制性清潔生產審核的形成是一個漸進的過程。這些國家法律和政府規定的頒布過程是強制性清潔生產審核法律地位不斷明確的過程，也是法律工作者和政府部門對強制性清潔生產審核重要性不斷肯定的過程。

3.3.2 在目標上是達標排放而非減量排放

清潔生產審核的目標是推動重點企業達標排放，這是重點企業清潔生產審核第二個最主要的特點。這一特點在《規定》的許多條款中得到了明確的體現。

第一，各級環保行政主管部門在強制性清潔生產審核中要發揮監管作用。強制性清潔生產審核以達標排放為目標的這一特點，《規定》在強制性清潔生產審核各個環節根據我國現行環保管理權限的設定，對各級環保部門賦予了相應的職權。按照《規定》的精神，環保行政主管部門在強制性清潔生產審核中將發揮重要的監管和指導、推動作用。

第二，清潔生產審核方法要圍繞達標排放進行重大調整。根據強制性清潔生產以達標排放為目標這一特點，對現行清潔生產審核方法進行重大調整勢在必行。這就意味著，從清潔生產審核計劃制訂、審核目標設置、審核重點的選定、清潔生產方案的制定和實施等各個環節都要圍繞達標排放和減少重大環境事故隱患進行。

第三，評審驗收的標準是企業達標排放。在我國推行清潔生產審核10幾年的歷史中，有相當部分審核效果并不好。審核過程雖然轟轟烈烈，但審核完成，清潔生產工作隨之偃旗息鼓，清潔生產審核沒有對企業達標排放或減污排放起到實質性的作用。導致這一現象的原因很多，其中一個重要原因就在于沒有形成有效的監管機制。為此，《規定》第九條設置了對重點企業清潔生產審核結果進行評審驗收的環節。這一條款是國家環保總局賦予各省、自治區、直轄市、計劃單列市環保局的一項重要職責，必將對我國強制性清潔生產審核的質量發揮日益明顯的作用。各省、自治區、直轄市、計劃單列市的清潔生產評審驗收機構，在評審驗收企業清潔生產審核質量時，最根本的標準是看實施清潔生產方案后，企業是否達標排放。

由于工業污染仍然是我國目前環境污染和環境事故的最重要因素。我國現有企業污染物超標排放的比例很大，第一類重點企業(雙超企業)清潔生產審核是當前我國企業清潔生產審核工作的重點。目前有關部門正抓緊研究制定有關重點企業(強制性)清潔生產審核評審驗收及審核報告中提出的方案的監督實施等有關規范性文件和配套的管理辦法。

4 結束語

我國“十一五”計劃明確提出了可持續發展的主要預期目標：資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗降低20％左右，單位工業增加值用水量降低30％。在2010年，全國SO2、COD要比“十五”期末分別降低10%。這些目標對我國今后5～10年實現經濟與環境的協調發展提出了巨大的挑戰，同時也對清潔生產推行提出了嚴峻考驗。根據我國清潔生產推行10幾年來的經驗及目前的推行狀況，今后5年內，清潔生產將重點圍繞著清潔生產政策、法規制度的研究與制定，與現行管理制度的進一步結合，清潔生產審核的推行以及清潔生產技術的研發等領域開展工作。為此我國應在清潔生產運作的外部環境建設、政府宏觀調控措施、技術措施等方面作出努力和改進。

(編輯：王興杰)

參考文獻(References)

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