外空資源利用與外空環境保護法律制度的完善

摘要 外空具有重要資源價值，各國開發和利用太空資源的活動已經對外空環境造成了不利的影響。國際間通過簽訂國際條約等雖然已經建立了一些太空法律，但在外空資源的可持續利用和外空環境保護方面的直接規定卻不系統。為了實現人類對太空資源的可持續利用和對外空環境的保護，在太空資源和環境立法方面應該訂立保護外空資源與環境的專門性國際條約、實行外空活動 “準入制度”、建立外空天體資源的國際開發制度。

關鍵詞 外空資源；太空環境；外空環境保護

中圖分類號 DF992，X197 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2007）04-0111-05

從1957年第一顆人造地球衛星上天至今，人類探索宇宙的腳步愈來愈快。在科技的進步推動我們走向地球之外，構建地球人的第二家園的同時，人們應當意識到，其行為已經給外空環境帶來了不利影響。而且，隨著各種先進的空間技術不斷將人類送往更遙遠更廣闊的外層空間，外空資源與環境正面臨著越來越多的潛在威脅。因此，完善保護外空資源與環境的法律體系，為將來人類有序地開發外空、利用外空提供更加有效的制度保障，應當引起科學界和國際環境資源法學界等的重視。

1 外空資源開發利用及引發的環境問題

如果說人類探索外空的活動始于美、蘇“冷戰”初期，其最初目的主要是軍事競爭和國力比賽，那么隨著對外空探測、勘探的加強，以及地球可利用資源的劇減，各國逐漸意識到外空的資源價值。我們可以把外空資源分為以下兩大類：

(1)具有實體形態的礦藏。主要是指地球以外的其他天體上蘊含的，為人類生產、生活所需的能源和其他礦物質。相對于地球上現有的資源來說，它們或是儲量非常大，有助于解決能源不足的問題，或是屬于稀缺而又急需的資源。

目前，科學研究已經知道，月球和其他行星上，存在著大量鐵、硅等資源。科學家對從月球上采回的樣品分析結果表明，月球表面的塵埃里含有大約4萬億t鐵、55種礦物，其中6種是地球上從未發現的礦物。另據發現，月球表面還存在有儲量為100萬t的氦-3物質，氦-3是核聚變反應堆的理想原料。如果用氦-3取代核聚變中的氘，不僅能解決能源短缺的問題，還可以大大減少核污染。專家稱，僅數十噸氦-3核聚變所產生的能量，就可以滿足全球21世紀所需要的全部電能。現在氦-3作為一種重要資源，已引起世界各國特別是一些發達國家的密切關注。

小行星和彗星上的資源。金屬型小行星上有豐富的鐵、鎳、銅等金屬，有的還有金、鉑等貴金屬和珍貴的稀土元素。彗星上有豐富的水冰。這些資源和月球上的資源可用于建設航天港和太空城，也可供地球上使用。

(2)無具體形態的“位置和條件”資源。在外層空間中，無論是在遠離天體的飄浮狀態下，還是靠近其他天體時，同一物體由于所處位置已不受或微受地球的作用，其表現的狀態與在地球引力直接作用下是不一樣的。而這種狀態，正是人類在地球上所難以甚至無法得到的。這種特殊的“位置”和“條件”，也是人類可以利用的重要資源。

太空中的“位置和條件”資源之一是空間高遠位置資源。

外空的微重力也是一種寶貴資源，利用這種資源可以進行地面上難以實施的科學實驗、新材料加工和藥物制取等。

高真空環境和強宇宙輻射是另一種“位置和條件”資源 。40年來的空間研究向世界證明，外空資源是發展研究新材料、新工藝、新的微生物制品的理想場所。

此外，如果太空旅游觀光真的成為一種普遍的需要的話，那么，太空空間便成了“旅游”資源。

徐祥民等：外空資源利用與外空環境保護法律制度的完善中國人口·資源與環境 2007年 第4期外空所具有的資源價值吸引人們開發和利用太空資源，而人類的這種利用和開發活動與地上的生產活動一樣，也會對周圍施加某種影響。到目前為止，外空活動還處在利用外層空間，從外空索取人類所需物質的階段。雖然還沒有大規模開發月球、火星等天體資源，但此類太空活動不可避免地會給太空環境造成一定程度的影響。人類外空活動對外空環境的影響主要表現在以下幾個方面：

(1)空間碎片。空間碎片是太空垃圾的一種，是人類空間活動的產物，包括完成任務的火箭箭體和衛星本體、火箭的噴射物、在執行航天任務過程中的拋棄物、空間物體之間的碰撞產生的碎塊等，是空間環境的主要污染源。四十多年來，人類進行的空間發射超過4 000次，送入空間并曾經被跟蹤觀測的物體超過26 000個，大約還有三分之一也就是8 000多個仍遺留在空間沿軌道飛行。目前可被地面觀測設備觀測并測定其軌道的空間物體超過9 000個，其中只有6%是仍在工作的航天器，其余為空間碎片。隨著航天事業的發展，空間碎片將不斷增加。這種碎片在太空滯留的時間相當漫長，而碎片之間相互碰撞或爆炸還會產生新的、體積更小的空間碎片。據估計目前太空中散布的直徑大于1cm的空間碎片數量超過11萬個，大于1mm的空間碎片超過3 500萬個。

空間碎片的存在對航天器和航天活動會產生嚴重影響，對載人航天器的潛在危害最大。①極小的空間碎片由于數量多，能嚴重改變航天器的表面性能。②稍大的空間碎片會損壞航天器表面材料，造成撞擊坑，對表面器件造成損傷。③高速撞擊的空間碎片會使自身及被撞擊的航天器表面材料氣化為等離子體云，最終會形成航天器故障。④大的空間碎片高速與航天器碰撞時，將巨大的動能傳遞給航天器，會使航天器的姿態改變，甚至改變航天器的運行軌道。⑤空間碎片的能量足夠大時，有可能穿透航天器表面，打壞航天器內部的控制系統或有效載荷。⑥空間碎片撞擊可以使航天器表面強度降低，甚至出現裂紋，高壓容器的艙壁受損，引起爆炸。⑦大的空間碎片撞擊航天器桁架結構時，可能將整個結構打散。另外，空間碎片再入大氣層時，會對地面的生命財產安全構成嚴重的威脅。以核能為動力的航天器隕落時，放射性物質的擴散會對環境造成化學和放射性污染。

(2)外空核污染。現在的航天器一般都使用核能。航天器運行過程中發生的核泄漏會對太空造成核污染。這種情況不僅會污染外空空間或天體的環境，也會對地球環境造成極大的破壞。另外，美國和前蘇聯等核能大國，曾試圖將地球核廢料運送到外空進行處理，以避免因無法在地球上有效處理而給人類帶來的威脅。如果實施這樣的處理，被“處理”的核廢料將嚴重威脅太空環境。在外空特殊的空間條件下，物質的活性與在地球上相比有很大的差異，核物質對環境的污染可能比在地球表面更嚴重。

(3)外空生物污染。目前，人類正在積極地利用外空高真空、微重力、光輻射和重粒子輻射較強等資源進行一系列的生物實驗，培養新的生物物種。同時也在月球、火星等其他天體上尋找生命跡象。但是，這些試驗有可能造成地球——太空之間的雙向污染。地球的生物在外空的條件下有可能會產生變異，培養出的新的微生物，如真菌、細菌、病毒等重返地球可能會使人類健康受到威脅。另一方面，假使在外空天體上發現的微生物帶回地球進行研究，或不經意間通過宇航員或航天器沾染上有害生命物質，處理不當也會污染地球的生物圈。

除以上已經被科學界廣泛證實的污染外，還有有待進一步研究的高空化學污染等等。這些情況說明，人類的太空活動已經給太空環境造成了污染，而且還將帶來新的甚至更大規模的污染。

2 外空資源利用與環境保護的現行法律

國際上關于外層空間的管理和立法的工作始于聯合國成立后。1958年12月23日，聯合國大會決定設立由18個成員組成的“和平利用外層空間特設委員會”。特設委員會的任務是就本年度聯合國在外空活動領域的作用作紀錄，并向次年的聯合國大會提交報告。第一份報告是關于人造衛星所造成損害的責任問題。聯合國大會在上述報告的基礎上，通過了1721（XVI）號決議，就各國的外空活動提出了兩個指導性原則：一是確定外層空間和天體適用國際法（包括《聯合國憲章》）；二是外層空間和天體供所有國家自由探索和利用，任何國家不得據為己有。

1966年，在當時美蘇兩國外空軍備競賽的背景下，兩國分別向聯合國大會提出訂立《外空條約》的建議，并同時提出“自由探索月球和天體，不得提出主權要求，科學考察自由，相互合作，防止環境污染”等原則。

自1963年12月13日聯合國通過《各國探索和利用外層空間活動的法律原則宣言》起，國際上陸續簽訂了一系列關于外層空間的國際條約。

這些關于外層空間的立法為外空資源和環境的管理提供了最初的法律依據。它們確認外空資源為全人類所共有，各國都可以對其自由勘測、利用和開發；對于外空環境全人類都有保護其不受破壞的義務。這些法律文件內容主要可以歸納為以下幾個方面：

2.1 有關外空的條約、決議和協定中涉及外空資源利用與環境保護的條款

(1)1967年《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間活動原則的條約》（簡稱《外空條約》）。該公約分原則性條款和具體條款兩部分，其中原則性條款第一條規定了人類在外空的共同利益，和平探索和利用外空資源與環境關系到全人類，各國間應予以合作，并必須照顧到他國利益。第三條將探索和利用外空及其他天體上資源與環境的活動歸于國際法的框架下加以約束。

條約具體條款中的第四條規定，各締約國承諾不在環地球軌道和外空空間、天體上放置核武器裝置和其他大規模殺傷性武器。本條在客觀上具有防止外空核污染的作用。

第九條是保護外空環境的具體規定。“各締約國對外層空間，包括月球和其他天體在內進行的研究和探索，應避免使他們受到有害污染以及將地球外物質帶入而使地球環境發生不利變化，并應在必要時為此目的采取適當措施”。該條款不僅要保護外空本身不受污染，而且要保護地球不受外來物資污染。不過，該條款并未明確“有害污染”的標準；“地球外物質”的說法考慮了避免從太空攜帶微生物物質污染地球的問題，卻沒有注意到太空活動可能引發的化學、光學等“不利變化”等。此外，該條款后部分規定的各國間主動磋商以及單方面提出磋商制度用了“應進行”和“可請求”等軟性措辭，不具有足夠的強制性，也沒有進一步闡明磋商結果是否應該經過全體締約國一致同意，或者實行一票否決制。

(2)1963年《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗條約》（簡稱《部分禁止核試驗條約》）。該條約明確禁止締約各國在大氣層和各自管轄以外的外層空間和水下進行核武器試驗爆炸或其他任何核爆炸，以免給人類及其環境造成放射性污染。雖然該條約提出了“外層空間”的問題，但其基本出發點還是地球，偏重于保護地球本身的環境，而不是防止對“外空”本身的核污染。

(3)1979年《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》（簡稱《月球協定》）。《月球協定》于1979年12月15日通過，到1984年才正式生效。該協定可以稱得上是《太空條約》的補充。它對保護外層空間的資源和環境有較明確的規定。

《月球協定》第一條宣布，“本協定內關于月球的條款也適用于太陽系內地球以外的其他天體”。這一規定把對外空天體資源和環境的保護范圍擴大到月球之外。這為保護后來外空科技發展能夠達到的更遠天體，如火星、木星奠定了法律基礎。第三條第三款中關于禁止在月球（或其他天體）軌道上放置核武器等大規模毀滅性武器的規定，對外空空間、天體和地球的環境安全都有重要意義。

《月球協定》對外空天體資源的歸屬有以下原則：月球資源為全人類共有；和平開發和利用并為人類一切國家謀福；締約國公平分享資源利益；對發展中國家及對探索做出貢獻的國家給與特殊照顧。對保護月球（也包括太陽系內的其他天體）的資源與環境做了如下規定：締約國在外空天體的活動有通知聯合國秘書長、國際公眾和科學界的義務；有義務防止對天體環境的污染和破壞；締約國有承擔活動帶來的國際責任的義務；對采集到的資源標本應當共享或合作；避免“各種情況”引起天體現有平衡遭到破壞。

《月球協定》第四條有“充分注意今世與后代人類的利益，以及提高生活水平以促進經濟和社會進步”的規定。這一規定反映了“可持續發展”的要求。但非常可惜的是，這樣一個對外空資源和環境保護做了比較具體的規定的國際法律文件，參加的國家卻屈指可數，使它在太空環境保護方面的規范作用大受限制。

(4)1972年生效的《空間物體所造成損害的國際責任公約》（簡稱《責任公約》）。該公約對空間物體給地球環境和人類健康帶來的損害規定了賠償責任。《責任公約》關注的主要是從外空對地球上的利益造成損害的責任內，以及飛行器損壞的責任，而對有關空間物體對空間環境的危害及其造成的損失缺少實質性規定。

此外，1992年聯合國大會通過的《關于在外空利用核動力源的原則決議》從航空器動力源的角度強調了避免外層空間的放射性污染的重要性。

2.2 對資源利用與環境保護有積極作用的原則性規定

從1963年《外空宣言》到1967年《外空條約》形成的外層空間法框架確立了指導各國探索和利用外空的活動的十一條原則，其中五條在外空資源利用與環境保護方面具有指導和規范作用，它們是：

(1)共同利益原則——在探索和利用外層空間，包括月球和其他天體時，應為所有國家、全人類謀福利和利益。

(2)自由探索和利用原則——所有國家應在平等、非歧視的基礎上，自由探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間，并可自由進入天體的一切區域。

(3)不得據為己有原則——各國不得通過主權要求、占領等任何措施，將外層空間以及包括月球在內的其他天體據為己有，也不許對所能到達的區域主張排他性權利。

(4)保護環境原則——各國在從事探索外層空間及天體的研究活動時，應避免使其遭受有害污染，避免因地球以外的物質使地球環境發生不利變化，并應為此采取措施。

(5)國際合作與互助原則——國家間應相互提供最大限度的便利以促進利用和探索外空的活動，妥善照顧他國有關利益，不能對其活動造成潛在的有害干預。

3 完善外空資源利用與環境保護法的構想

人類空間探索的已有成果顯示，人類似乎是整個宇宙中僅有的高等生命。這樣的科學結論主張了人們把人類當成宇宙的主宰者的觀念。這種觀念引導外空活動向以地球為中心的實用性的方向發展。從追求人類自身發展的角度來看，這樣的觀念和這樣的科技活動都無可厚非。但人類的發展史也告訴我們，急功近利、先破壞再保護的發展模式對地球資源與環境危害是巨大的和難以彌補的。為了避免人類在外空空間、月球、火星上重蹈覆轍，我們似乎應該換一個出發點——“站在外空看外空”。外空資源利用和環境保護的國際條約應樹立空間整體（地球只是一部分、人類也只是其中生命的一種）的概念，應體現空間可持續發展的精神。為了實現人類對太空資源和環境的可持續利用，在太空資源和環境立法方面應該做以下幾方面的工作：

3.1 訂立保護外空資源與環境的專門性國際條約

外空法作為國際法的一部分產生40多年來，通過不斷發展和完善，在指導人類和平探索、開發與利用外空方面起到了重要作用。人類走向外空的最終目標是自由遨游太空，開辟人類生存與繁衍的新空間。追尋這樣的目標，國際間應當把合理利用外空資源，保護外層空間及天體的環境免遭破壞作為制訂有關國際條約的目的。但是，就目前的外空法來說，對保護“資源”與“環境”的規定都比較籠統，或只是多多少少“體現”這一目的。現有的國際條約已不能滿足保護外空和環境，實現對外空資源的可持續利用的需要。為解決這個問題，國際間應單獨制訂全面的、系統的保護外空資源與環境的國際條約。新條約應突出以下幾方面：

(1)明確有關概念。現有各條約中有關保護外空資源與環境的條款中，許多概念的規定都不明確，對一些制度也無具體規定。如何種變化才是對外空的“不利變化”，“有害污染”中的“有害”的標準是什么，怎樣判斷外空是否受到污染，等等，都需要明確。

(2)制止外空的一切武器試驗。和平開發外空是全人類的共同愿望，而外空武器試驗會給外空帶來化學污染、核輻射污染，在太空留下難以清除的空間碎片，影響人類對太空的和平利用。新的條約應當將反核武器試驗作為重點加以規定。

(3)充實損害賠償制度的規定。《責任公約》調整的范圍主要是各國所屬飛行器相互碰撞的損害責任賠償，以及墜落飛行器對一國的損害賠償。新的條約應當加強對外空及本身環境污染的調整力度。對一國外空活動進行觀察評估，即使沒有直接地排放有害污物，或者并無過錯的行為引起的外空空間或天體環境平衡的改變，也應當負有無過錯責任。比如承擔額外的空間碎片打撈、恢復空間環境原狀等義務。

此外，還有一些有關外空資源與環境的“軟法”，如聯合國歷次會議確立的原則、宣言、決議等，凡被實踐證明符合科學要求的，有利于保護太空環境和合理利用太空資源的，應在新的條約中具體化為條約內容，以增強其規范性，提高其法律約束力。

3.2 實行外空活動 “準入制度”

以往先進的外空科技只掌握在少數幾個發達國家手中，太空活動也主要是為了實現有關國家的國家利益或國內利益。從保護太空環境的目的出發，遵循實現全人類和平利用太空的總的原則，建議建立太空活動準入制度。基本設想如下：

(1)成立一個在聯合國外空委員會領導下的外空環境影響評估專家組。根據外空由全人類共同開發的原則，該組成員應由聯合國各成員國選派的外空科技專家經過選舉產生。其工作職能是發現危害外空環境的各種誘因，收集整理各國外空活動情況。研究人類各種空間活動對外空已知的或潛在的危害。制定有關空間碎片、核污染、化學污染、生物污染等國際技術標準，以衡量各國外空活動的危害程度。

(2)各國在實施外空活動前，應當將活動時間、航天器的種類、航天器使用的燃料、空間活動要進行的科研項目、航天器回收處理的辦法等情況制定詳細的報告，提交給外空環境影響評估專家組。由該機構根據國際認可的技術標準進行審核、評價，對該國此項空間活動對空間環境是否具有危害性、屬何種危害類型、危害程度如何、有無相應的防治措施等技術性問題做出評價。

(3)外空環境影響評估專家組將評價結論以及被評價的太空活動是否可以進行的建議提交給外空委員會，由外空委員會召集各成員國進行討論和磋商，決定是否許可有關國家實施擬議中的太空活動。

“準入制度”雖對各國的空間活動構成了一定程度的限制，但并不違背國際公認的“探索、開發和利用外空自由”原則。因為各國在依據有關國際條約獲得自由的同時，也被有關條約加給了和平利用外空、保護外空環境的義務。各國不能因自己享有的“探索、開發和利用”的自由而不履行“和平利用外空、保護外空環境”的義務。而準入制度則是要求有關各國履行上述義務的一種約束。

3.3 建立外空天體資源的國際開發制度

外層空間條約體系中，直接涉及外空天體上資源的是《月球協定》。但是，條約中并沒有規定資源開發制度，國際上也沒有其他被普遍采納的建議。為解決這個問題，建議借鑒國際海底區域的平行開發制度，建立外空天體資源國際開發制度。

早在《月球協定》1984年生效時，國際上曾經根據協定的規定提出建立國際開發制度，但是俄、美等少數發達國家對第11條關于“月球及其自然資源是人類共同財產”的規定持反對態度，甚至以此作為拒絕加入協定的理由。國際間的這種不一致多少反映了一些國家對太空資源的“私有”的愿望。然而，私有將導致資源爭奪和開發的無序， 對保護太空環境和太空資源的可持續利用都是不利的。與其將來為爭奪月球等天體上的資源進行無序的太空競賽，引起這一領域新的糾紛，不如及早建立外空天體資源的國際開發制度。

建立太空資源國際開發制度可成立專門的“外空資源管理局”或賦予“和平利用外層空間委員會”以外空資源管理的職能。國際“外空資源管理局”對各國的外空活動進行組織和控制，尤其是對外空天體的資源進行管理。管理局成員為外空委員會的所有成員國。其機關主要有大會、理事會和秘書處。大會是管理局的權利機關，由全體會員國組成，主要職責是制訂政策及討論重要的管理問題。理事會由成員國中的若干國家采用選舉或輪值的方式產生，有一定的任職期限。它是管理局的執行機關，有權依公約、協定以及大會的決議制訂具體的規則，討論和議決經常性事務。秘書處的秘書長由選舉產生，秘書處和秘書長向大會和理事會負責，并執行兩級決議，行使與開發有關的監督、協調等具體職能。

在外空天體上進行資源開采作業的國家，應當首先向外空資源管理局提交開采計劃書，內容包括資源的種類、資源區的面積、作業方式、加工和運輸方法等。管理局經過一定程序，對該計劃書作全面的審核評議，劃出該資源的一半（資源價值的一半或資源面積的一半）為該國的獨立收益區，開采成果歸本國享有，對另一半的資源開采后分配給管理局其他成員國享有。

國際上對外空資源的開發和利用，其動機、目的和技術水平、國內政策有極大差別，其中更含有政治、軍事等因素的影響。以此可以預見，需要國際社會的長期合作協商并逐步達成共識，才能使這項國際制度發展完善。

(編輯：李 琪)

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