退耕還林工程費用有效性的影響因素分析

摘要 費用有效性評價是工程評價的重要方面，從政策制定和執行角度對退耕還林的費用有效性及其影響因素進行分析，具有重要的意義。利用實地調研數據和相關統計數據，從退耕地選擇和造林入手對退耕還林工程實施的費用有效性及其影響因素進行考察，并嘗試對這些因素的作用機制進行了分析。研究指出由于缺乏長期的和有效的退耕還林規劃以及相關政策措施的缺失，使得退耕還林費用有效性的損失在微觀層面和宏觀層面廣泛存在，而各利益主體的利益不相容性是影響工程有效實施的基本矛盾。有必要在退耕還林中確立明確的規劃、清晰的退耕地選擇標準，建立和完善管理信息系統和及時有效的反饋和控制機制，構建協調多方利益的長期穩定的生態補償機制，從而改進退耕還林工程的費用有效性。

關鍵詞 退耕還林；費用有效性；影響因素

中圖分類號 F062.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2007)04-0066-05

退耕還林工程自1999年開始試點、2002年全面啟動以來，已經在全國25個省區市和新疆生產建設兵團1 800多個縣展開，2001-2005年中央財政累計用于“退耕還林”工程的資金達1 132億元。退耕還林工程有改善生態、緩解貧困及發展地方經濟等多重政策目標。作為我國目前涉及范圍最廣、任務量最重、群眾參與程度最高的生態建設工程，其全面實施對工程區生態環境和社會經濟產生著深遠影響。雖然目前難以對退耕還林的費用有效性進行總體評價，但從政策制定和執行角度分析影響其費用有效性的因素及影響方式，將有助于退耕還林政策的改進，因為“合同水平上的費效損失，在項目水平可能導致巨大的費效損失”［1］。由于退耕還林工程是中國六大林業重點生態工程之一，相關分析也將對其他生態工程的有效實施提供借鑒。退耕還林工程包括退耕還林和荒山荒地造林兩部分，本文主要從政策目標實現的角度分析水蝕地區退耕還林的費用有效性及其影響因素，并以貴州和寧夏為案例進行說明。

1 退耕還林費用有效性及其核心影響因素

費用有效性通常是指：為使資源配置有效，達到同樣目標所需費用最小，或者反之，在成本既定的情況下，實現最大的效益或達到更好的效果。

退耕還林工程實施主要由中央財政支持，中央財政承擔的費用包括退耕還林中支付給農戶的退耕還林補助與實施中的配套和支持費用，相較于退耕還林補助，配套和支持性費用所占比例很小。

生態治理和貧困緩解是退耕還林工程的兩個最重要的政策目標，其中，生態治理居優先地位，水土流失治理是生態治理的核心目標。在本文分析中，把效益/效果目標界定為：以水土流失治理為核心的生態目標，以農戶收入損失最小、社會經濟損失最小和貧困人口生計改善為核心的社會目標。

在具體的政策執行中，退耕還林的有效性主要從退哪些地、種什么樹，是否存活三方面保證。其中“退耕地選擇”以合適的“退耕”確保工程實現“減少坡耕地水土流失的目標”，是工程的核心環節，同時也是“還林”的基礎。樹種選擇和成活/存活率則從造林（還林）方面影響和決定了工程水土流失治理的成效。需要指出，退耕還林總體政策目標的實現，需要由“退耕”與“造林”環節同時保證。

因此，本文將在中央財政支出一定的前提下，對退耕還林政策的制定和執行中工程不同環節費用有效性的影響因素及其作用機制進行識別和分析，進而提出費用有效性的改進建議。

2 退耕地選擇的影響因素和影響機制

2.1 退耕地選擇的影響因素

退耕地的選擇是退耕環節的核心問題，國內外的相關研究都對退耕地的選擇給予了很大關注。選擇不同類型耕地退耕可產生不同的水土流失治理效果。理想情況下應綜合各方面因素選擇水土流失治理潛力最大的耕地退耕，但這需要大量的基礎數據支持，目前在我國還難以實現。實踐中在降水差異不大的區域內，水蝕主要受到坡度的影響。流域坡面侵蝕量隨坡度的變化規律是，在流域坡度較小時坡面上坡度越陡，土壤侵蝕量就越大，一般情況下臨界坡度超過25°［2］。考慮到退耕還林工程所兼具的社會目標，在坡度優先的原則下還應盡可能選擇產量較低的耕地退耕，以使生態目標實現，同時農戶損失最小。

通過對退耕還林執行過程的分析，退耕地的選擇主要受四方面的影響。一是退耕地選擇的決定權。二是退耕地選擇標準。三是相關利益主體的利益相容性。四是退耕地選擇的反饋和調控機制。

2.2 對費用有效性的影響分析

退耕地選擇的費用有效性：其一是宏觀層面，即“國家—省—縣”的退耕還林任務面積分配；其二是微觀層面，即“縣—農戶”任務面積在不同坡度地塊中的分配。

2.2.1 宏觀層面：國家—省—縣的退耕任務分配問題

選取全國水土保持區中的水蝕區域，對退耕還林任務面積的分配特征進行描述。

全國坡耕地總面積1 871萬hm²，其中陡坡耕地(＞25°）面積608萬hm²，1999-2004年全國總體退耕還林任務面積667萬hm²。根據國家林業局“十五”期間（2001-2005年）退耕還林的目標“確保水土流失比較嚴重的陡坡耕地基本退下來”和生態優先的退耕原則，退耕還林任務分配應根據各省陡坡耕地面積進行。同時，如各地區實施中依照坡度進行退耕地選擇，則在當前任務面積下所有陡坡耕地可實現“基本退下來”，且有少量緩坡耕地也可退耕。但從統計數據上來看，退耕還林任務面積分配相較各地區坡耕地面積顯得很不均衡。西北黃土高原區、東北黑土區、北方土石質山區，其退耕還林面積都遠遠超過其陡坡耕地面積。東北黑土區的退耕還林任務面積甚至是其陡坡耕地面積的8倍以上（分別為65.7萬hm²和7.7萬hm²），則即使優先退耕的都是坡耕地，仍將會有近26.7萬hm²的平地被退耕。同時，西南石質山區退耕還林任務面積（186.6萬hm²）卻只有其陡坡耕地面積（291.7萬hm²）一半多，即使參與退耕的全是陡坡耕地，將還會有超過105.1萬hm²的陡坡耕地無指標退耕。各省之間、由省及縣的任務分配也都存在著類似問題。

自上而下的任務分配的偏差，使得各地普遍出現生態效益高的坡耕地沒有機會退耕，生態效益低的土地反而退耕，甚至導致了部分地區的基本農田退耕的現象。如寧夏固原市就在西吉縣還有大量陡坡耕地無指標退耕的情況下，將原州區城郊和部分公路側平地退耕還林。一方面這是地方出于自身利益和部門利益的退耕地選擇的結果；另一方面，坡耕地面積只有西吉1/3的原州區作為市政府所在地獲得了與西吉同樣規模的退耕還林任務量，也為不合理退耕提供了條件。

之所以存在任務分配的偏差，原因在于：首先，退耕還林是一項受到廣泛歡迎的政策［3］。其次，由于退耕還林總體任務面積是一個確定值。在各級政府都想爭取更大任務量更早退耕的情況下，同級政府之間退耕還林任務面積的申請具有競爭性。此時，明確的退耕還林規劃和可操作的退耕地選擇標準顯得至關重要。但是，國家規定“水土流失嚴重的、沙化、鹽堿化、石漠化嚴重等”作為退耕地的選地標準以及省級依據自身特征提出的選地標準模糊而寬泛——例如寧夏退耕還林實施方案中退耕地選擇偏重“扶貧開發任務艱巨的區域，風景名勝區以及黨政領導重視，群眾積極性高，技術力量強的鄉鎮”，由上而下的邊界模糊的退耕地選擇標準，沒有劃分出應退耕地的邊界。同時，退耕還林規劃沒有具體到年、到地區，每年的退耕還林任務面積都在前一年上下級政府的協商中才得以確定，有很大主觀性，不能保證合適的耕地退耕。退耕過程缺乏對退耕地選擇情況的反饋和調控，也使得這些偏倚無法得到及時的糾正。

2.2.2 微觀層面：從縣到農戶層面的平地退耕問題

案例地區水蝕特征為：退耕前陡坡耕地的侵蝕強度高于緩坡耕地，緩坡耕地的侵蝕強度遠高于平地；退耕后耕地轉變為林或草地，不同坡度侵蝕模數接近。這表明優先選擇坡耕地退耕尤其是陡坡耕地退耕將能夠更大程度地減少侵蝕，提高生態效益。同時，案例地區調查發現坡度越陡耕地產量越低，則優先坡耕地退耕，就是使產量最低的耕地先退，能最大程度減少農戶的損失同時增加社會效益。

然而，北京大學環境經濟學與政策研究小組的調查發現：寧夏固原和貴州畢節在實際退耕中，都存在陡坡耕地尚未完全退耕卻有不同程度的緩坡耕地甚至平地退耕的現象。在寧夏固原，截止到2003年完成退耕還林面積10萬hm²，根據調查數據統計其中有8.37%為平地退耕。而事實上，固原至少還有超過14.7萬hm²坡耕地未退耕（根據國土資源廳2000年調查數據：固原坡耕地面積超過24.7萬hm²）。且調查發現固原6個平地退耕的村中有4個都因耕地在公路沿線作為政府“綠色通道工程”納入退耕還林，另一平地退耕村是作為重點扶貧對象而退耕的。這使得預期的生態效益和社會效益都打了折扣。估算得到，當前退耕方案下每年損失的侵蝕量的減少量為4.12萬t（根據不同坡度坡耕地退耕的侵蝕量的減少量計算得到），同時農戶每年多付出了至少1 235萬kg的小麥產出的代價（根據不同坡度耕地產量計算得到）。

在貴州畢節，到2003年共退耕還林5.7萬hm²，按此任務量如果優先退陡坡耕地，則至少還有超過12萬hm²陡坡耕地（42萬hm²坡耕地）難以退耕，緩坡耕地和平地絕無指標退耕。但根據調查，當前退耕地中卻有3%的平地及13.2%的緩坡耕地退耕，調查核實到該地區選擇平地退耕理由為公路沿線、旅游開發地區、易監督土地等。估算畢節因平地和緩坡耕地退耕造成至少88.5萬t的可減少的侵蝕量的損失（云南大姚縣水土保持實驗結果，退耕還林地的侵蝕模數可以降到3.68t/hm²。畢節與大姚自然條件相似，假設其侵蝕模數可以降到4.0t/hm²），且農戶為此需要多承擔448萬kg玉米的損失。

結合案例地區訪談及調查，發現如下過程造成了工程費用有效性的損失。退耕還林執行中，當地政府不同于中央政府把生態目標作為第一目標更關注當地經濟發展等其他方面效益。而在國家和省級層面缺乏明確的退耕還林規劃和可操作的退耕地選擇標準的情況下，完全掌握有縣級層面退耕地選擇權的相關部門就有可能在不違背大原則（因為退耕還林的多重目標，這里的原則是相當寬泛的）的前提下進行符合自身利益的退耕地的選擇。如貴州畢節地區退耕還林規劃中將“風景名勝區”作為優先退耕區，貴州赫章縣退耕還林規劃提出“優先選擇縣城周圍、公路沿線耕地”退耕，寧夏固原市選擇重點扶貧村退耕以及將公路沿線耕地退耕的“綠色通道工程”等都是出于優先發展地區經濟的考慮。徐晉濤的研究也提到了類似情況，他認為偏向于靠近公路的退耕地選擇可能是考慮到便于檢查驗收的因素［6］。

因此，正如以上案例所表明：非生態優先的退耕地選擇現象是普遍存在的，它一方面影響了生態目標的實現，另一方面，部分高產的平地和緩坡耕地優先退耕，造成了農戶層面更大損失，甚至引起部分農戶不滿，造成較大的社會成本。

根據上述分析，從退耕地選擇角度改進費用有效性，將有賴于三個方面的具體工作：①更明確的具體到區域和省甚至更小范圍的分年度的退耕還林規劃。②指標清晰、邊界明確、可操作性強的退耕地選擇標準。③建立退耕還林過程中更完善的反饋和調控機制及管理信息系統。④對當地退耕戶退耕還林中的利益損失給予關注，在生態效益目標優先的前提下，選擇使農戶損失最小的耕地退耕。

3 造林的影響

3.1 生態林/經濟林比例

相較于經濟林，生態林更有利于水土保持［7］，有些經濟林的生態效益甚至不到生態林的30%［8］。生態林/經濟林比例意味著不同的生態效益和經濟效益，《退耕還林條例》要求以縣為單位核算退耕還林營造的生態林面積，不得低于退耕土地還林面積的80%。但相關調查發現部分地區退耕造林中生態林比例不能滿足政策要求，如先行試點的四川、陜西、甘肅三省，1999年退耕還林還草中經濟林比重達64.1%，一些地區經濟林甚至達到了80%～90%，過高的經濟林比例無法實現水土保持目標。學者分析認為，經濟林、生態林的比例失衡的本質原因在于“國家要生態”與“農民要經濟”的矛盾沖突［9］。如果上級對下級生態林比例不能夠嚴格控制和監督，將會影響退耕還林生態效益的實現。

3.2 保存率/成活率

造林合格標準以造林成活率來反映，造林保存合格標準以株數保存率來反映，保存率是決定造林生態效益的最重要指標。株數保存率需超過80%（干旱半干旱地區株數保存率≥65%）或郁閉度≥0.20才能實現造林目標。寧夏固原和貴州畢節的調查表明（表2），各縣成活率基本達到80%的要求。但是，很多文獻也提到其他地區存在著保存率或者成活率不達標的問題［10］。保存率/成活率在政策執行中受如下因素的影響：

首先是樹種。《退耕還林工程生態林與經濟林認定標準的通知》中列舉了現階段的大部分適宜樹種，保證了規范的樹種選擇；但對樹種選擇限定后，使得許多適合當地的鄉土樹種不能作為退耕還林造林樹種，而部分引進樹種由于不適應當地的條件出現了成活率不高的問題［11］。

其次是種苗供應與質量。一些地區林木種苗生產準備不足，導致種苗生產供應緊缺，特別是生態防護效能高、抗逆性強、生長快的種苗短缺嚴重，影響了成活率。種苗的質量同時受到種苗供應方式的影響，目前大多數地區根據退耕還林還草工程的總體規劃，根據適地適樹和群眾意愿，在物價等部門的監督下，由林業部門直接向農民提供苗木［12］。部分地區，由于此舉種苗質量得以保證，而在另一些地區，由于政府種苗供應過程中管理不善等問題，種苗質量不高，反而降低了退耕還林的成活率。

再次是農戶技能缺乏。非林區農戶由于長期從事自給性種植業，退耕還林還草后要轉而經營林草業和牧業，經驗和技術缺乏，加之很多地區忽視對農民的技術培訓工作，或者有的縣即使重視也無奈技術服務力量過于薄弱而無法實施［13］。同時，因國家政策規定中的補植經費難以到位農戶無錢購買補植種苗［14］等也影響了補植的正常實施。

退耕還林的管護一般由農戶自己承擔，一些相關的管護問題也影響了退耕還林的成活率/保存率。一方面，一些地區鼠兔害的防治難度相當大［15］，另一方面農民缺乏管護的基本素質與知識，造成管護不夠。而現行政策沒有明確退耕地造林管護資金的來源，直接造成還林還草后的管護難度加大。在寧夏一些地區，采取的是從農戶生活補助中扣除1～3元作為護林費，遇到較大規模的病蟲害資金常常無法滿足。一些地方采取的是“管護責任制”［16］，即對退耕還林還草后的林草地，要按照“誰造誰管護”的原則，或在群眾協商、自愿的前提下，組建個體林場、鄉村林場和其他股份合作制等組織經營形式對退耕還林還草工程進行管護，但由于管護機制本身的局限性及管護能力不高、管理不嚴、有的農戶責任心不強等原因［17］，管護難以很好的實施。

上述的種種問題，很大程度上是由于退耕還林實施的相應配套體系缺乏造成的，特別是①配套資金體系：包括補植經費、管護經費、技術支撐和培訓經費等。②配套的技術支撐體系［18］：包括結合當地情況進行的樹種選擇的研究和試驗、造林模式的選擇與實驗及對退耕農戶在種植、補植、管護等技術環節的培訓等。③適合地方情況的管護機制。

4 小結和討論

退耕還林作為一項典型意義并已大規模實施的生態工程項目，由于缺乏長期的和有效的退耕還林規劃以及相關措施和政策的缺失，使得退耕還林費用有效性的損失在微觀層面和宏觀層面廣泛存在，而各利益主體的利益不相容性是影響工程有效實施的基本矛盾。有必要在退耕還林中確立明確的規劃、清晰的退耕地選擇標準，建立和完善管理信息系統和及時有效的反饋和控制機制，構建協調多方利益的長期穩定的生態補償機制，從而改進退耕還林工程的費用有效性。

致謝：感謝吳丹、翟國梁參與暑期調研工作以及相關研究的討論。

(編輯：李 琪)

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