地方政府與中國(guó)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展

摘要 在可持續(xù)發(fā)展過程中，政府、民間組織、企業(yè)和個(gè)人都有其能夠發(fā)揮作用的地方，但是，地方政府可以說是實(shí)現(xiàn)地方可持續(xù)發(fā)展之關(guān)鍵。以浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)為個(gè)案，深入探討地方政府與地方可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。文章的一個(gè)基本結(jié)論是，從橫店鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)案例來看，我國(guó)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該走政府主導(dǎo)的模式，而只有強(qiáng)化地方政府的能力（包括規(guī)劃、資源與領(lǐng)導(dǎo)能力等），方能培育地方良治（good governance）與支持可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府；可持續(xù)發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)；中國(guó)鄉(xiāng)村；東陽市橫店鎮(zhèn)

中圖分類號(hào) F061.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2007）04-0134-06

可持續(xù)發(fā)展主要到涉及到四個(gè)方面：生態(tài)的構(gòu)建、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與產(chǎn)出、政府與政治、制度能力與績(jī)效。生態(tài)系統(tǒng)展示出平衡與恢復(fù)能力，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與消費(fèi)不破壞生態(tài)系統(tǒng)，治理模式能反映參與和有回應(yīng)，制度績(jī)效展示出適應(yīng)性和反饋。由此，我們可以作這樣的一個(gè)基本假設(shè)：假如所有的條件都存在，那么系統(tǒng)是或能夠可持續(xù)的。

將上述四個(gè)因素作個(gè)比較，不難發(fā)現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展本質(zhì)上就是治理方式的變化，因?yàn)槿祟惌h(huán)境污染等問題的解決已經(jīng)超出了單一組織或行動(dòng)者的能力。而政府是治理的主要提供者。在可持續(xù)發(fā)展過程中，政府、民間組織、企業(yè)和個(gè)人都有其能夠發(fā)揮作用的地方，不過，相比較而言，政府的作用尤為關(guān)鍵。事實(shí)上，在可持續(xù)發(fā)展理念提出之后，如何建立一個(gè)良好的政治動(dòng)作系統(tǒng)便成為討論之重點(diǎn)。

1 政府在可持續(xù)發(fā)展過程中的角色與作用

在《21世紀(jì)議程》中，我們看到對(duì)地方政府角色的強(qiáng)調(diào)。1992年里約地球問題首腦會(huì)議通過的《21世紀(jì)議程》肯定了地方政府在可持續(xù)發(fā)展所承擔(dān)的重要的角色。 “‘地方’作為追求可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)主要場(chǎng)所最近已獲得認(rèn)可”①，地方已經(jīng)成為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)。由于中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展具有自上而下推動(dòng)進(jìn)行的特點(diǎn)，因此地方政府在地方可持續(xù)發(fā)展實(shí)施過程中的角色尤為重要，起著主導(dǎo)作用。②《浙江省可持續(xù)發(fā)展綱要——中國(guó)21世紀(jì)議程浙江行動(dòng)計(jì)劃》（2002年9月）就提出“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，法制保障”的可持續(xù)發(fā)展的基本原則。因此，如何調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，是推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵，因?yàn)榈胤秸心芰τ绊懜黜?xiàng)可持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)，例如水資源的管理、土地的開發(fā)與利用、土地資源的管理、環(huán)境污染的治理與保護(hù)。

說到底，可持續(xù)發(fā)展的核心問題就是“短期利益”與“長(zhǎng)期利益”之間的平衡問題，而提出與關(guān)注可持續(xù)發(fā)展之原因即在于，人們不計(jì)代價(jià)而盲目追求短期利益，因而導(dǎo)致未來長(zhǎng)期發(fā)展的多種困難和重大代價(jià)。中國(guó)地方的可持續(xù)發(fā)展不僅要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵與意義，更重要的是，需要地方政府要有相應(yīng)的能力與政策的支撐。地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需負(fù)的職責(zé)對(duì)于可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)施就是中國(guó)政府關(guān)注可持續(xù)發(fā)展一個(gè)突出的事例。本文選取浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)作為個(gè)案，以說明地方政府的規(guī)劃與財(cái)政能力、介入可持續(xù)發(fā)展過程之程度對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的作用。

2 東陽市橫店鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)

國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)是我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)驗(yàn)示范基地。浙江省東陽市橫店鎮(zhèn)，位于浙江省中部，東陽市區(qū)以南18km，區(qū)域面積97km²，轄108個(gè)行政村。自1993年以來成為建制鎮(zhèn)的國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。由于當(dāng)時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、三個(gè)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施方面都搞的相當(dāng)不錯(cuò)，因此橫店鎮(zhèn)被列為可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。

2.1 橫店鎮(zhèn)列為可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的因素

橫店鎮(zhèn)之所被列為國(guó)家級(jí)的可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)主要有四個(gè)因素。①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。相對(duì)于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自改革、開放以來橫店鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。較之于1992年，1993年的GDP增長(zhǎng)為55%，人均GDP為0.5萬元/人，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)率31.1%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的7.93%，城鎮(zhèn)居民可支配的人均年收入為4 100元，農(nóng)民年人均收入為1 921元。這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)東陽市、浙江省、全國(guó)的水平。②地方政府的積極性。浙江省、東陽市政府都希望橫店鎮(zhèn)能成為可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。③橫店鎮(zhèn)自己要擴(kuò)大名氣，也考慮到，如果一旦被列為可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)可能會(huì)有一些優(yōu)惠的政策可享受。①④橫店鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展與城市化步伐日益加快的同時(shí)，不可避免地開始面臨了一些嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響人民生活水平的問題。主要的問題有三個(gè)：一是居民生活缺乏良好的環(huán)境。許多工業(yè)企業(yè)、商貿(mào)業(yè)與居住區(qū)交叉混合，造成大氣污染、噪音污染等環(huán)保問題，還有交通擁擠、缺乏綠地等原因，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有空間。1995年以來，工業(yè)經(jīng)濟(jì)，包括鎮(zhèn)辦集體企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)蓬勃發(fā)展，規(guī)模、效益都是成倍增長(zhǎng)，原建城區(qū)規(guī)劃的工業(yè)區(qū)已用完。特別影視旅游城的興起，度假村等建設(shè)，使得橫店鎮(zhèn)的山頭、溪灘空地被用完。企業(yè)、商貿(mào)業(yè)的發(fā)展、市民的生活改善都存在空間不足的問題。三是人口素質(zhì)急待提高。隨著橫店鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快，當(dāng)?shù)氐娜丝谒刭|(zhì)低下的問題凸現(xiàn)了出來，越來越成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制約因素。

2.2 實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)

可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)是一種政府行為。從中央到實(shí)驗(yàn)區(qū)都建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)。橫店鎮(zhèn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層次：①實(shí)驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)驗(yàn)區(qū)成立之初由東陽市委、市政府與橫店鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成。1993-1995年期間，實(shí)驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為東陽市市長(zhǎng)，成員來自于市科委、城建、計(jì)委、經(jīng)委、計(jì)劃生育委員會(huì)、文化局、公安局、衛(wèi)生局、市府辦公室、農(nóng)經(jīng)委、教育委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、環(huán)保局、土地管理局、民政局、橫店鎮(zhèn)黨委等16個(gè)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)。1998年重新調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)：市長(zhǎng)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，常務(wù)副市長(zhǎng)與分管工業(yè)、科技的副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，科委、體改委、教委、計(jì)經(jīng)委、環(huán)保、公安、民政、郵電、城建、文體等26個(gè)部門和橫店鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任小組成員。②橫店鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)。除設(shè)主任與副主任外，管委會(huì)設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、社會(huì)發(fā)展局、城建局、綜合辦公室。這些專門機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)有關(guān)事項(xiàng)，并且與鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)重合的，即一套班子，兩塊牌子。

2.3 實(shí)施過程與具體做法

橫店鎮(zhèn)的目標(biāo)是：“工業(yè)高科技、農(nóng)業(yè)高效益、城鎮(zhèn)建設(shè)高起點(diǎn)、精神文明建設(shè)高質(zhì)量”，把橫店的今后發(fā)展定位為浙江省重要的科技工業(yè)城和影視旅游城，爭(zhēng)取在2005年前率先基本實(shí)現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化。為此鎮(zhèn)政府采取一系列的措施。

（1）保護(hù)城鎮(zhèn)環(huán)境、加大污染防治力度。橫店鎮(zhèn)堅(jiān)持把綠化環(huán)境、美化環(huán)境、保護(hù)環(huán)境，始終作為橫店城市化中的工作重點(diǎn)，并采取了具體而有成效的措施。一是以企業(yè)為重點(diǎn)抓好污染防治。二是做好綠化工作，建設(shè)美好環(huán)境。三是清理河道，消除自然災(zāi)害隱患。

（2）節(jié)約土地、工業(yè)向園區(qū)集中。橫店地處山區(qū)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化步伐很大的制約就是土地。橫店鎮(zhèn)政府和企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到，橫店要實(shí)現(xiàn)城市化，必須走一條節(jié)約土地、節(jié)約資源的可持續(xù)城市化發(fā)展的路子。

（3） 發(fā)展教育事業(yè)，提高人口素質(zhì)。橫店鎮(zhèn)政府和橫店集團(tuán)堅(jiān)持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的地位，形成了“發(fā)展經(jīng)濟(jì)辦教育，辦好教育促經(jīng)濟(jì)”的指導(dǎo)思想，并提出了教育工作“四高”方針，即“高起點(diǎn)規(guī)劃，高水平建設(shè)，高教師待遇，高教學(xué)質(zhì)量”。一是抓好基礎(chǔ)教育。二是抓好職業(yè)教育和成人教育。三是抓好職工業(yè)余教育和職工短期培訓(xùn)。目前，橫店鎮(zhèn)已建成了從幼兒園到大學(xué)的完整的教育體系。橫店鎮(zhèn)的目標(biāo)是，不僅將橫店建成一座高科技工業(yè)城，一座影視旅游城，更要建成一座文化教育城。

（4）精神文明建設(shè)高質(zhì)量。一是加快改善城市生活環(huán)境。二是強(qiáng)化管理手段，堅(jiān)持從嚴(yán)治鎮(zhèn)。根據(jù)法律、法規(guī)，結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際，先后出臺(tái)了《橫店鎮(zhèn)綜合管理若干規(guī)定》、《橫店鎮(zhèn)市民守則》等一整套規(guī)范性實(shí)施細(xì)則和若干規(guī)定，成立了城鎮(zhèn)管理委員會(huì)，組建了巡警小分隊(duì)，形成了環(huán)保、衛(wèi)生、工商、公安等職能部門參與檢查監(jiān)督管理的網(wǎng)絡(luò)，每天從事城鎮(zhèn)管理專業(yè)人員達(dá)120多人。三是深入開展精神文明活動(dòng)，把著力點(diǎn)放在提高城鎮(zhèn)居民素質(zhì)上。四是加強(qiáng)硬件建設(shè)。五是開展了“當(dāng)文明人建文明鎮(zhèn)”、“創(chuàng)建青年文明號(hào)”等活動(dòng)，組織了“我為橫店添光彩”和“文明市民形象”大討論，制定《文明市民條例》，對(duì)每個(gè)市民提出“八要十不準(zhǔn)”的行為規(guī)范。

2.4 取得的成效

橫店鎮(zhèn)走出了一條經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，人口、資源與環(huán)境和諧統(tǒng)一的小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展之路。

從生態(tài)、環(huán)境與資源三個(gè)類別的主要指標(biāo)項(xiàng)來看，橫店鎮(zhèn)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)前九年（1993-2001年）在可持續(xù)發(fā)展方面取得了引人注目的成績(jī)。例如，城鎮(zhèn)綠化覆蓋率從1993年的15%增加到2001年的36.4%，林木覆蓋率從1993年的71%增加到2001年的95%。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速而穩(wěn)步地增長(zhǎng)與發(fā)展，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的良性互動(dòng)（見表1）。

3 地方政府的角色：來自于橫店鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)

在地方可持續(xù)發(fā)展過程中，橫店鎮(zhèn)政府所扮演的角色是值得借鑒的。

首先，政府在可持續(xù)發(fā)展上將自己定位于“規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督”。在某種意義上說，進(jìn)行規(guī)劃決策是政府實(shí)施、指導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的最重要、最基本的功能。橫店鎮(zhèn)政府的規(guī)劃主要放在三個(gè)方面：整體規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)布局及道路。

協(xié)調(diào)主要放在土地上，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化及居民住房條件的改善諸種要求使原本土地少的橫店鎮(zhèn)土地的供求關(guān)系矛盾更加突出。企業(yè)并不總是能夠自覺或主動(dòng)地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，例如并不是所有的企業(yè)都是主動(dòng)將資金投入到環(huán)境治理上，這需要政府的監(jiān)督。政府轉(zhuǎn)變職能，為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目提供指導(dǎo)與服務(wù)。此外，加強(qiáng)宣傳教育，樹立和培養(yǎng)公眾的可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，是政府宏觀管理的重要內(nèi)容。企業(yè)與公眾參與是可持續(xù)發(fā)展得以有效實(shí)施的基礎(chǔ)。通過政府的動(dòng)員教育，處在分散和自發(fā)狀態(tài)下的社會(huì)公眾、企業(yè)形成一股追求可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大“合力”，使自己以主人翁的姿態(tài)積極主動(dòng)地參與到可持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)中去。對(duì)公眾與企業(yè)進(jìn)行動(dòng)員教育，首要的是要培養(yǎng)公眾的可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。到2002年6月，橫店鎮(zhèn)的公眾參與可持續(xù)發(fā)展的覆蓋面約為98%。①

政府動(dòng)員社會(huì)各方尤其企業(yè)界的能力對(duì)于地方的可持續(xù)發(fā)展以及政府對(duì)可持續(xù)發(fā)展影響本身都將十分的重要。橫店鎮(zhèn)政府充分動(dòng)員企業(yè)尤其橫店集團(tuán)的力量實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目。我們需要了解在橫店可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的運(yùn)作過程中地方政府與不同參與者之間的角色。

我們發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面政企分開，而在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目上企業(yè)與政府卻通力合作，尤其橫店集團(tuán)表現(xiàn)積極，與實(shí)驗(yàn)區(qū)的管理層通力合作。橫店鎮(zhèn)政府和企業(yè)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展上采取的是政府聯(lián)合企業(yè)，共同推進(jìn)的合作模式。企業(yè)積極參與一是與橫店的特殊性有關(guān)：橫店集團(tuán)與鎮(zhèn)政府的關(guān)系；二是企業(yè)自身發(fā)展的要求。政府、企業(yè)與個(gè)人三者捆在一起。政府與企業(yè)分工協(xié)作，全社會(huì)共同參與、共同推進(jìn)。在這一思想指導(dǎo)下，橫店形成了“政府規(guī)劃設(shè)計(jì)，企業(yè)投資建設(shè)，社會(huì)各界鼎力相助，全鎮(zhèn)人民共同參與”的切合橫店實(shí)際的城市化發(fā)展新路子。在橫店，實(shí)際上可持續(xù)發(fā)展的諸種項(xiàng)目大多由企業(yè)來完成的。例如，1999年底，橫店集團(tuán)投入橫店城市化建設(shè)的總投入資金19．8億元，包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)、興辦教育事業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)、影視基地建設(shè)、革命紀(jì)念場(chǎng)所及展館、體育娛樂設(shè)施等7大項(xiàng)。1997年8月-2001年橫店鎮(zhèn)實(shí)施了農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)項(xiàng)目。該項(xiàng)目資金總投入1 000萬元，國(guó)家與省撥款只有150萬元，其余的850萬元由本地政府撥款（450萬元）和企業(yè)自籌（400萬元）。1999年5月-2000年12月，橫店鎮(zhèn)實(shí)施了2000年小康住宅示范區(qū)項(xiàng)目，該項(xiàng)目資金總投入2 500萬元，國(guó)家與省撥款只有50萬元，其余的2 450萬元全部由企業(yè)自籌。

第二，目標(biāo)管理與指標(biāo)評(píng)估。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)該鼓勵(lì)地方政府制定與其地方社區(qū)情況相適應(yīng)的指標(biāo)體系，以指標(biāo)體系來評(píng)估可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程，同時(shí)以目標(biāo)管理推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展工作的開展。橫店鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)已經(jīng)制定了三個(gè)規(guī)劃：第一階段（1993-1995）、第二階段（1996-1999）、第三階段（2000-2005），三個(gè)階段的規(guī)劃分別確定了可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)體系。第一階段的目標(biāo)體系由人口、經(jīng)濟(jì)、改革、科技、教育、文化、體育、衛(wèi)生、廣播電視、民政福利、社會(huì)治安、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和旅游等組成。第二階段的目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)、人口素質(zhì)改善目標(biāo)、生活質(zhì)量提高目標(biāo)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境秩序改善目標(biāo)等組成。第三階段的規(guī)劃中對(duì)環(huán)境保護(hù)提出了更高的目標(biāo)。該規(guī)劃將橫店城區(qū)劃分為四個(gè)環(huán)境保護(hù)區(qū)（見表2），并分別提出環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的規(guī)劃目標(biāo)（見表3）以及垃圾填埋場(chǎng)規(guī)劃。

這些目標(biāo)管理與指標(biāo)體系有力地推進(jìn)了橫店鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)的工作。例如，我們從表1可以看出，就工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率而言， 由1993年的21.7%增加到2001年的98.2%，而2001年全國(guó)工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為85．6％①，浙江省工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為96．5％②；生活污水處理率由1993年的42%增加到2001年的87%，而2001年全國(guó)城市生活污水處理率為18．5％③，2001年浙江省城市污水的處理率為33．17％④；工業(yè)煙塵排放達(dá)標(biāo)率從1993年的45%增加到2001年的98.5%，浙江省2001年的工業(yè)煙塵排放達(dá)標(biāo)率為90.63%⑤，而全國(guó)工業(yè)煙塵排放達(dá)標(biāo)率到2003年時(shí)還只達(dá)到78.5%①；工業(yè)固體廢物綜合治理率由1993年的73%增加到2001年的90.5%，而全國(guó)2001年的工業(yè)固體廢物綜合治理率為54.8%①；生活垃圾清運(yùn)率由1993年的2 190t增加到2001年的16 425t。城鎮(zhèn)綠化覆蓋率由1993年的15%增加到2001年的36.4%；林木覆蓋率由1993年的72%增加到2001年的95%；2001年鎮(zhèn)區(qū)人均綠化面積為35m2。通過可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施，橫店鎮(zhèn)的環(huán)境污染問題得到有效的控制與治理，水清了，山綠了，空氣清新了，為在大氣污染、水污染、垃圾污染和噪音污染的綜合治理和生態(tài)建設(shè)方面為中國(guó)其他鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

第三，政府注重科技與教育對(duì)可持續(xù)發(fā)展的作用。科技與教育可為可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。在成為可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)之初，橫店鎮(zhèn)政府就提出要充分發(fā)揮科技在經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展中的先導(dǎo)作用：“要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展中科技因素的增長(zhǎng)改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)納入現(xiàn)代化軌道；通過新技術(shù)成果在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)工程項(xiàng)目，通過學(xué)習(xí)科學(xué)知識(shí)提高人口素質(zhì)，使人們的生活行為進(jìn)入現(xiàn)代文明。”①自1993年成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)以來，橫店鎮(zhèn)對(duì)每屆政府都有要求：對(duì)科技的投入。1993-2001年科技三項(xiàng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政支出比重平均為1.18%；教育經(jīng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政支出比重1993年為71.3%，到2001年為72.5%，1993-2001年教育經(jīng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政支出比重平均為70.82%。目前，橫店鎮(zhèn)已建成從幼兒園到大學(xué)的完整的教育體系。居民教育素質(zhì)有了很大提高。例如青壯年文盲率由1993年的2.06%降到2001年時(shí)的0.46%，而每萬人口大專學(xué)歷以上人口比重由1993年的280.6‰上升到2001年時(shí)的391‰（見表4）。

作為國(guó)家級(jí)星火技術(shù)密集區(qū)橫店鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府提出“工業(yè)高科技、農(nóng)業(yè)高效益”的指導(dǎo)思想。工業(yè)高科技指的是，橫店的工業(yè)發(fā)展堅(jiān)持非高科技不上。特別是磁性材料行業(yè)，被人譽(yù)為是“世界磁都在中國(guó)，中國(guó)磁都在橫店”。近幾年以來，橫店完成國(guó)家、省級(jí)火炬、星火、科技攻關(guān)項(xiàng)目70多項(xiàng)，技改投入資金20多億元，全鎮(zhèn)高科技產(chǎn)品的產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的60%以上。農(nóng)業(yè)高效益就是，農(nóng)業(yè)要依靠科技進(jìn)步，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第四，地方政府的財(cái)政能力與可持續(xù)發(fā)展之關(guān)系的緊密性。政府投入是實(shí)施《中國(guó)21世紀(jì)議程》費(fèi)用的主體，但是，在不少地區(qū)，特別是中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，地方政府財(cái)政困難的問題日趨普遍和嚴(yán)重化，已經(jīng)成為中國(guó)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此，國(guó)家還應(yīng)按照“誰投資誰受益”的原則，通過制定與推行有利于可持續(xù)發(fā)展的財(cái)稅制度和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)企業(yè)自身增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力的投入，包括低稅收優(yōu)惠、強(qiáng)制性征收環(huán)境費(fèi)、環(huán)境稅、可持續(xù)發(fā)展物質(zhì)榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)政策等，逐步形成“政府組織、部門牽頭、企業(yè)出資”的新機(jī)制。同時(shí)鼓勵(lì)我國(guó)其他社會(huì)社團(tuán)組織、公民個(gè)人積極主動(dòng)義務(wù)捐助。橫店的經(jīng)驗(yàn)表明，政府的財(cái)政能力對(duì)于地方可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。自1993年以來，橫店已經(jīng)實(shí)施了與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的57個(gè)項(xiàng)目，總投資為648 560萬元，其中中央政府各部門的投入有3 000萬元，浙江省政府各部門的投入為2 000萬元，金華市與東陽市政府的投入有800萬元，其余642 760萬元為橫店地方所投入，占總投入的99.1%。橫店鎮(zhèn)2003年農(nóng)民人均收入達(dá)9 020元，全鎮(zhèn)總產(chǎn)值為130億元，財(cái)政收入２．６億元，占東陽市全體財(cái)政收入（10.77億元）的24%，為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從橫店的經(jīng)驗(yàn)來看，政府要推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，需要政府自己有相當(dāng)?shù)呢?cái)政能力，包括動(dòng)員社會(huì)尤其企業(yè)投入資金到可持續(xù)發(fā)展中的能力。

4 結(jié) 語

中國(guó)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該成為地方政府優(yōu)先考慮的行動(dòng)領(lǐng)域之一。在充分發(fā)揮中央政府的綜合調(diào)控和組織協(xié)調(diào)能力的同時(shí)，要充分發(fā)揮地方政府在可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，規(guī)范地方政府在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的權(quán)利和義務(wù)，用可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)考核地方政府的政績(jī)，重視地方政府參與可持續(xù)發(fā)展宏觀決策。橫店鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，要實(shí)施中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)化地方政府的能力與行為，尤其宏觀調(diào)控（如地方可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃）與財(cái)政能力需要強(qiáng)化，包括管理地方可持續(xù)發(fā)展的知識(shí)與能力。要完善決策者與社區(qū)居民的溝通渠道與參與途徑。地方政府有責(zé)任提高公眾的興趣：目的在于喚起、激勵(lì)、鼓勵(lì)和保持公共成員對(duì)可持續(xù)發(fā)展的興趣，提高公眾對(duì)其認(rèn)識(shí)和關(guān)注程度，提高社區(qū)居民參與地方政府主導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)。橫店鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)于對(duì)于我國(guó)廣大農(nóng)村為數(shù)眾多的中小城鎮(zhèn)來說，具有重要的借鑒意義。其最重要的一點(diǎn)或許體現(xiàn)在，橫店鎮(zhèn)政府在處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之間，滿足人們的物質(zhì)文明與提高人們的精神文明之間的關(guān)系時(shí)，用可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文的基本結(jié)論是，從東陽市橫店鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)案例來看，中國(guó)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該走政府主導(dǎo)的模式，而只有強(qiáng)化地方政府的能力（包括規(guī)劃、資源與領(lǐng)導(dǎo)能力等），方能培育地方良治（good governance）與支持可持續(xù)發(fā)展。

致謝：本文作者感謝橫店集團(tuán)呂為民先生、橫店鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)葛一軍先生為作者的實(shí)地調(diào)查所提供的幫助與支持!

（編輯：于 杰）

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