構建和諧社會的成功探索

作者簡介：陳斌（1955- ），男，江蘇南通人，中共南通市委常委、政法委書記、高級經濟師。

摘 要：經濟、社會的轉型涌現大量的社會矛盾糾紛，順應時代特征，探索化解矛盾糾紛機制具有現實的社會背景和意義；從實際出發，構建具有南通特色的“大調解”機制，走出了一條符合實際的大調解之路；大調解的實踐，從理論與實踐的結合上，給人以諸多有益的啟迪。

關鍵詞：和諧區域；特色機制；實踐啟示

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）01-0078-04

2003年4月，面對當時因經濟轉型而涌現的大量社會矛盾糾紛，南通市在全國率先探索建立了社會矛盾糾紛大調解機制。三年多來，全市共調處各類社會矛盾糾紛136478件，調處成功率達97%以上，有效解放了基層黨政領導的精力、解放了基層警力、解放了生產力，促進了社會的平安和諧和經濟的跨越發展。南通市社會公眾安全感連續三年位居全省前列，連續7年被評為江蘇省社會治安綜合治理先進市，被中央綜治委授予“全國社會治安綜合治理優秀城市”稱號。

一、積極探索順應時代特征的“大調解”機制

如同其他新生事物一樣，社會矛盾糾紛大調解機制的產生有著現實的社會背景和原因。

一是維護社會穩定的需要。從矛盾糾紛的總量來看，2002年南通市發生矛盾糾紛近6萬件，矛盾糾紛的大量發生，直接導致“民轉刑”案件和群體性事件呈高發態勢。2002年全市發生的70起殺人案件中，70%是由感情糾葛、家庭糾紛等普通民事糾紛激化引發的。2002年發生群體性事件745起，比上年上升60%以上。表面上，這些問題的發生是由于群眾法制意識薄弱而引發，但實質上一個根本原因，就是大量人民內部矛盾糾紛沒得到及時的有效疏導化解，日積月累，導致矛盾糾紛越來越多，處理難度也越來越大，直接影響社會穩定。從矛盾糾紛表現的類型看，在新舊體制轉型過程中，原有的利益格局不斷調整，加之人、財、物的大流動，導致大量社會矛盾糾紛發生，其類型較之以往發生了深刻變化。近年來，已從原有的諸如婚姻、家庭、鄰里、債務、贍養、承包等一些個體之間的一般民間糾紛，擴展到征地拆遷、企業改制、勞動保障、醫療事故、環境污染等多類型的個人與單位、單位與單位、單位與政府之間的矛盾糾紛，而且其交叉性、復合性、相關性、對抗性不斷增大。

二是密切黨群干群關系的需要。改善黨群、干群關系，是鞏固黨的執政根基、提升執政能力的一個重要方面。現階段大量的新型社會矛盾糾紛，它的政策性、法律性、專業性、行政性都很強，不少矛盾糾紛涉及到各種主體、不同地域、多種性質。而目前，處置矛盾糾紛又受到多種復雜因素的制約。一方面基層司法所、綜治辦、派出所及其他一些職能部門單獨解決多樣化、復雜化的社會矛盾糾紛，往往由于調解合力不足，不能抓住最佳調處時機而導致激化。另一方面，作為調解力量主體的人民調解組織和調解員隊伍隨著諸多因素變化而不斷萎縮，民調工作呈弱化趨勢，結果造成公安干警超負荷運轉，群眾一有事就打110，大事小事都找民警，基層公安民警不堪重負，在一些地區形成了“村里民調待崗、鄉鎮民調轉崗，企業民調下崗、公安干警上崗”的現象。由于種種因素，干群關系、黨群關系在有些地方出現了疏遠甚至緊張，特別是一些矛盾糾紛沒有能及時調處和有效化解，在一定程度上影響了干群關系、黨群關系，有的甚至引發群眾的對立情緒。

三是強化社會建設和管理的需要。隨著社會主義市場經濟的發展，社會階層和結構發生了巨大變化，不同群體之間的收入差距拉大，利益主體日趨多元化、利益關系日趨復雜化，但由于社會建設和管理還存在不少漏洞和薄弱環節，利益關系缺乏有效協調和整合，導致一些問題容易出現，一些矛盾容易激化。第一，利益調節機制不夠健全。特別是對改革發展中出現的國企下崗失業人員、農村失地無業農民等低收入群體的實際困難，缺乏相應的配套解決機制，社會保障和相關工作跟進不足。第二，利益表達渠道不夠暢通。群眾打官司難、基層信訪周期長、見效慢等問題，導致部分群眾對傳統利益訴求渠道喪失信心，在社會缺乏權威的、主動的、快捷的反映解決利益訴求渠道的情況下，擴大社會影響容易成為利益群體表達訴求的首選方式。第三，利益保障手段不夠有效。關鍵是缺乏能夠和兼顧各方利益的制度安排，作決策、定政策、上項目、搞改革等，充分聽取相關群眾的意見還不夠，沒有剛性的規范和權責約束。第四，社會管理控制不夠有力。政府職能缺位、越位、錯位現象不同程度存在。社會管理體系不健全尤其是社會組織發展比較緩慢，作用發揮不夠充分，缺少政府與社會間的“緩沖帶”和“減壓閥”，各種矛盾糾紛直接面對政府，造成政府壓力增大。

二、建立完善具有南通特色的“大調解”機制

南通市勇于探索，敢于實踐，努力在建立大調解機制上求突破，走出了一條符合南通實際的大調解之路。

（一）整合資源，整體聯動。鑒于現階段矛盾糾紛的新特征、新特點 ，南通市著力構筑融司法調解、行政調解、人民調解于一體的大調解新機制。這一新機制的核心在于有效整合社會資源、實行整體聯動。在工作格局上，建立了黨委政府統一領導、政法綜治牽頭協調、調處中心具體負責、司法部門業務指導、職能部門共同參與、社會各方整體聯動的社會矛盾糾紛大調解工作新格局。在組織網絡上，全市構建了市大調解指導委，縣、鄉調處中心、村（社區）調處站，十戶調解小組和基層調解信息員的大調解工作網絡。在這六級網絡中，突出縣級調處中心的龍頭作用和鄉級調處中心的主體作用，以及村（居）調處站的基礎作用。縣級調處中心為直屬縣委、政府的正科級事業單位，黨委、政府分管領導擔任中心主任，配備兩至三名副主任、配強一名副主任主持調處中心的日常工作，司法、公安、城建、信訪、土管、工商等20多個部門為調處中心的成員單位。中心工作人員一般在9-11人。中心主要職能是受理調處區域范圍內一些帶行政性爭議和跨地區、跨部門的重大疑難復雜矛盾糾紛和對下級的指導、協調、管理、培訓、督查和考核等職能。鄉鎮調處中心處在承上啟下的關鍵環節。調處中心主任由黨委分管書記擔任，副主任由分管副鄉鎮長、綜治辦專職副主任、司法所長擔任，成員由相關職能部門負責人組成。主要負責調處自身受理、上級指派的矛盾糾紛和基層移交的疑難復雜矛盾糾紛。隨著這幾年各類經濟園區和民營企業的發展，大調解網絡也隨之延伸。現在全市9個縣（市）區、134個鄉鎮（街道）和2255個村（居、園區）都建立了大調解組織，不僅組織逐步完善，而且日益體現其社會公信力。在工作職能上，縣、鄉兩級黨委政府授予調處中心矛盾糾紛分流指派、調處調度、調處督辦、“一票否決”建議和瀆職責任追究“五大職權”，確保了調處中心有責有權。從而使大調解的參與主體更為廣泛，人員組成更具科學，調處工作更有權威。

（二）立足“四大轉變”，不斷創新調處機制。隨著大調解機制的不斷完善，實踐中呈現出“四大轉變”的顯著特點。一是變小調解為大調解。改變了以往少數人調解的模式，通過聚集和整合社會各方資源，建立各方參與、聯調聯動的新格局。二是變單一調解為綜合調解。實現群眾自治行為和政府行為的有機結合，對各種調解組織、調處方法、調處手段進行全員整合，綜合運用民事調解、行政調解和司法調解方式，把黨的政治優勢與政策調節、依法調處和以德化解相結合，綜合運用政治、經濟、行政、法律、文化、教育等多種手段進行全方位調處。三是變無序調解為規范調解。從接訪、受理、調解到解決問題，實行一條龍服務，建立健全了預測預警、排查調處、情況報送、分流督辦、部門包案、獎懲考核、責任追究等制度，使調處工作從內容到形式，從過程到結果都嚴格進行約束。四是變被動調解為主動調解。針對新時期社會矛盾糾紛的多發性，把集中排查和經常性排查有機結合起來，及時發現各種影響社會穩定的矛盾糾紛，增強調處工作的預見性、主動性和針對性，確保社會矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態。縣（市）通過建立調處小分隊，實行“坐堂受理”與“巡回調處”相結合。主城區通過建立市區聯動機制，培育聯排聯調新優勢；各地通過建立嚴密的規章制度，不斷完善運作機制。縣、鄉兩級調處中心實行 “統一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理”的“五理”工作機制，將轄區范圍內涉及不同主體、不同領域、不同性質的民事爭議、行政爭議等納入調處范疇。

（三）把聽證對話制度引入大調解機制，有效拓展大調解的新內涵。在建立大調解機制中，從維護群眾利益、密切黨群關系，提高政府執政水平出發，依托調處中心，把聽證對話制度引入大調解機制，收到了一舉多得的社會效果。縣（市）區和大部分鄉鎮調處中心設立了聽證對話廳（室），對政府即將出臺的相關政策措施，通過聽證對話這一平臺，就一些涉及群眾切身利益的政策出臺和群眾關心的熱點、難點問題，通過說服教育、入情入理，循循善誘、不以勢壓人，不簡單粗暴，使群眾真切地了解了當地黨委政府的決策措施。同時，對改革和建設中涉及群眾切身利益可能引發的新矛盾，防微杜漸，不斷完善，使決策能符合實際，把問題消除在萌芽狀態。實踐證明，聽證對話交流為群眾提供了參與政府決策的機會，拓寬了了解政府信息的渠道，已經成為黨政領導與普通群眾增進感情的懇談會、政策出臺的咨詢會、政策實行的詮釋會、政策效果的評估會，成為從源頭上減少矛盾糾紛發生的一個行之有效的好形式。2003年以來，全市縣、鄉兩級調處中心共組織聽證對話1012場次，參加的群眾代表32793人次。啟東市調處中心三年來圍繞征地補償、城市建設等五個群眾關心的熱點問題，先后舉行35次由市領導參加的聽證對話交流活動，參與群眾達3412人，產生了良好的社會效果。該市城區共拆遷876萬平方米，涉及居民6100多戶，沒有發生一起越級上訪事件。

（四）建立公調、訴調、檢調三大對接新機制，實行大調解中心的社會資源與司法專業資源的有機結合。伴隨著大調解機制的深化與發展，實踐中，南通市又積極探索建立“公調對接”、“訴調對接”、“檢調對接”等三大對接新機制，有效地拓展了大調解工作的內涵，成為重要的機制增長點。在“公調對接”中，實行縣調處中心與縣公安局、鄉鎮調處中心與派出所、警務站與村居調處站三個不同層面的對接。其中鄉鎮一級是關鍵，主要采取三種模式：即“駐所制”，由各級調處中心選派工作人員或招聘社會人員，經培訓合格后，進駐派出所調處站負責調處110接處警中的矛盾糾紛；“派駐制”，由派出所選派民警進駐調處中心，參與矛盾糾紛調處；“移送制”，即派出所對110接報的復雜疑難矛盾糾紛，在先期處警取證后按程序移送各級調處中心受理調處。今年以來通過“公調對接”機制已調處矛盾糾紛4762起，調處成功率達979%，實現了公安調處能力與打擊能力、防范能力的整體提升。在“訴調對接”中，縣（市）區法院在縣（市）區和規模較大的鄉鎮調處中心設立巡回合議庭，加強對調解業務的指導，依法確認和支持調處中心形成的調解協議的效力。對調處中心調解不成、當事人提起訴訟的糾紛，按規定落實好就近立案、重復調解、快速結案、優先執行等措施，真正建立訴調對接綠色通道，暢通解決矛盾糾紛的有效途徑。2003年4月以來，全市達成調解協議后提起訴訟的矛盾糾紛數僅為358件，法院對調解協議的采信率達98%以上。在“檢調對接”中，把輕傷害、交通肇事等多發性犯罪案件和部分過失犯罪案件作為調解處理的重點。把事實清楚、案情簡單、爭議和影響不大；情節輕微、社會危害性較小；被害人獲得賠償后自愿放棄追究刑事責任等作為調解處理的必要條件，擴大調解結案率。今年以來，運用“檢調對接”機制調結104件案件。對接機制的建立，真正使矛盾糾紛得到了合理分流，實現了調處中心與公、檢、法職能優勢的互補，有效地節約了司法資源，人民群眾對大調解工作的滿意度進一步提升，形成了社會和諧的良性循環。

（五）以提升調解效能為落腳點，注重建立績效和長效機制。在實踐中，注重三大機制建設。一是注重建立以“三免”為特征的服務機制。調處中心受理、調處矛盾糾紛，實行免費咨詢、免費調解、免費服務的“三免”原則。縣級調處中心工作所需經費由財政保障。鄉鎮（街道）調處中心的工作經費，按轄區總人口年人均不少于05元的標準列入財政預算，做到專款專用。二是注重建立實際效能的考核機制。強化大調解效能監察、檢查考核、責任查究，把大調解作為一個有力抓手和重要內容列入社會治安綜合治理和平安建設考核評估體系。圍繞矛盾糾紛的調處率和調處成功率、民轉刑案件特別是民轉刑殺人案件的下降率、越級上訪和群體性事件的控制率、法院對調解協議的采信率、法院受理民事案件下降率、公安110接處警下降率和人民群眾的滿意率等7項硬性指標進行考核，重實效實績。對因調處中心調處不及時、不得力以及違法調處，導致發生重大民轉刑案件、群體性事件、越級上訪等，實行責任倒查，并依法依紀追究相關人員責任，對單位和部門實施社會治安綜合治理“一票否決”。三是注重建立放大名人調解效應的激勵機制。全市樹立了“十佳調處中心”和“十佳調解員”，發揮了很好的示范作用。尤其是把在實踐中涌現出來的一些社會公信力高的調解員，在縣（市）區一級設立個人調解室，類似于醫院的“專家門診”，讓這些調解能手從事民間矛盾、房屋折遷、勞資糾紛等方面的專業性矛盾糾紛的調解，有效地放大了名人調解效應。

三、建立大調解機制的幾點啟示

啟示之一：建立大調解機制須勇于面對現實，把握時代脈搏，大膽探索化解人民內部矛盾糾紛的新辦法、新機制。南通市建立大調解機制的實踐表明，面對改革的深化和各種利益關系的調整，大量人民內部矛盾糾紛不斷涌現，如果處理不好，很容易引發群體性事件和越級上訪，影響社會穩定大局。各級黨委政府應從構建和諧社會和落實科學發展觀的政治高度出發，以構建平安和諧社會為目標，以對黨和人民高度負責的精神，深入研究新形勢下人民內部矛盾糾紛發生、發展的規律和特點，勇于突破固有的思維定勢，勇于面對現實，大膽探索新形勢下化解人民內部矛盾糾紛的新辦法、新舉措、新機制。把創新調解機制作為“上為黨委政府分憂、下為百姓群眾解難”的實事工程，作為正確處理人民內部矛盾糾紛的一個新載體，同時在實踐中不斷總結、不斷完善、不斷發展，從而形成了具有南通特色的大調解格局。同時，對當前社會出現的各種矛盾糾紛要有一個正確的認識。總體而言，當前出現的社會矛盾糾紛是在改革發展進程中出現的，這些矛盾是非對抗性矛盾，屬于人民內部矛盾，其核心是利益問題，是可控的，可調解的，相當一部分矛盾糾紛是完全可以在體制內解決的。相反，面對轉型期出現的大量矛盾糾紛，如果一味地采取“圍追堵截”的辦法，矛盾反而越積越多，處理的難度越來越大。當前，一些地區矛盾糾紛之所以增多，原因是多方面的，重要的是調處不力，對新形勢下化解和處理人民內部矛盾糾紛探索不夠，缺乏新抓手、新機制。因此，必須在創新機制上下功夫，建立起有效化解各類矛盾糾紛、維護社會穩定的長效工作機制，從源頭上夯實社會穩定的第一道防線。這是擺在各級黨委政府面前的一個緊迫課題。

啟示之二：大調解機制的核心是整合調解資源，實行聯動聯調，努力實現調處效果的最大化，這是確保其具有良好社會公信力和旺盛生命力的關鍵。和諧社會不是沒有矛盾的社會，但和諧社會應當是能夠有效疏解社會矛盾的、安定有序的社會。現階段人民內部矛盾大量存在，易發矛盾又受到多種復雜因素制約越來越成為一個有機的矛盾體系。由于人民內部矛盾糾紛具有普遍性、復雜性、多樣性、相關性的特點，處理這類矛盾糾紛應突出方法的整體性和綜合性。如果沒有一個綜合性、權威性和快捷性的矛盾糾紛調處機制，對各類矛盾糾紛的特點、成因、規律、趨勢的研究和把握就不夠，調解工作就只能是各掃門前雪，調解力量捏不成拳頭，缺少合力。從南通市大調解的實踐看，核心是整合資源、整體聯動，把社會各方面的調解力量有效整合起來，實行黨政領導，綜治牽頭，各方參與，合力調處矛盾糾紛，這樣的大調解機制充分體現了“大”的特色。它以人民調解為基礎，集司法調解、行政調解于一體的新的調解機制；以黨委政府統一領導為前提，實施區域內社會資源的有效整合，實行社會各方的整體聯動，形成聯動聯調的新格局；以政法綜治部門牽頭為特征，有效地將大調解的社會資源與司法專業資源有機結合，從而有效地提高調處中心的權威度、公信力和大調解工作的績效率。

啟示之三：大調解機制的創立，有效維護了群眾利益，節約司法資源，降低管理成本，提升黨在基層的執政能力。隨著大調解機制的深化和完善，其社會效果和現實意義已日益顯現。從群眾需求看，這種“一不走遠路，二不花本錢，三不傷感情”的大調解機制深受群眾的歡迎，“有困難找民警、有糾紛找中心”已成為老百姓的自覺行為。從深層面看，利益主體多元化，帶來了不同的利益訴求。在社會轉型的過程中，體制難以迅速健全，若干群體利益得不到及時保護，注重加強微觀層面利益沖突的新機制建設，就能疏通社會矛盾化解渠道。如果沒有一種權威、綜合、便捷、務實的調解機制，很難保護弱勢群體的利益，實現公正公平。從社會轉型期的政府來說，建立服務型政府、責任型政府是當務之急。政府把發展經濟作為第一要務，但第一要務決不是唯一要務。在社會轉型期，既要抓第一要務，又要抓社會事務，特別要高度重視對不斷出現的社會矛盾糾紛的調解服務。因此，構建一個多元化的矛盾糾紛解決機制，將大量的社會矛盾通過非訴手段予以化解，是政府的一項重要職能，在當前顯得十分迫切和必要。各級黨委、政府和職能部門只有通過對各類矛盾糾紛的及時有效調處，為群眾排憂解難，才能進一步融洽黨群干群關系，降低管理成本，增強黨和政府的號召力和凝聚力、提高黨的執政能力，構建和諧社會才有扎實的群眾基礎。

啟示之四：大調解機制彰顯“和為貴”的人文本質，營造了和諧協調的社會人際關系，鑄造惠及百姓的“平安品牌”，有利于提升區域發展綜合競爭力。實現經濟快速協調可持續發展，關鍵是要有一個安定有序、協調和諧的社會環境作保障。實踐表明，當今時代在各種環境要素中，和諧協調的人際關系、安全穩定的社會環境，是競爭優勢、發展優勢、比較優勢。大調解機制既注重解決一個個現實的矛盾糾紛，又將傳統道德和法制理念融于具體的個案調解之中，讓矛盾糾紛雙方當事人實實在在地領悟“退一步海闊天空、忍一忍風平浪靜”的境界，化干戈為玉帛，使矛盾糾紛當事人最終握手言和。這樣不僅可以理順群眾情緒，化解群眾怨氣，而且使群眾的道德意識、法制觀念得到潛移默化的增強，群眾心齊氣順干勁足，增強了區域發展后勁和活力。

責任編輯：黃 杰