土地征用中保護農民利益的法律思考

［摘 要］ 隨著經濟發展，越來越多的農村土地包括耕地被大面積地征用，從而出現了失地農民。農民本來就是社會的弱勢群體，在土地征用中更需要保護他們的權益。因此，筆者對在城市化進程和經濟發展過程中失地農民利益受損的原因以及如何保護其應有利益提出一些看法。

［關鍵字］ 失地農民 土地征用 權益保護

土地是農民最為基本的生產資料，一旦被國家征用即意味他們將失去土地的承包經營權，也就喪失了其擁有的基本社會生活保障。隨著城市化速度的加快，造橋筑路和工業用地等需征用越來越多的農村土地，許多因此而失去耕地的農民被迫進城打工。這些農民工有的成了地道的無產階級，“嗷嗷萬族中，惟農最苦辛”的局面在一定程度上依然存在。浙西南市級域區麗水市，尚是一個正在工業化起步的地區，經濟底子薄，農業人口遠多，農民人均年收入也相對較低。隨著工業化的推進特別是經過2000年撤地設市，大量移民入遷，被征用的土地愈來愈多，人均耕地面積迅速下降，現已經不足一畝。就以該市的S縣來說，修建高速公路的田地以每畝兩三千元左右的價格被征用（誠然，這是經濟建設與發展的需要，不能被“但留一寸地，留于子孫耕”的保守思想所左右來，因為集體利益必須讓位于國家公益事業），以貨幣形態存在的土地征用款通常一次性付給農民手中，失去土地的農民得到的也就是兩、三千元每畝地，沒有相應的長期性的補償政策來保障他們的利益，因此為數不少的無業農民日后的生活保障在不久的將來可能成為一個必須面對的社會問題。筆者認為，失地農民在城市化進程與經濟建設中利益受損主要基于以下三點原因：

第一，耕地的產權主體不到位。在土地征用的過程中，直接下發于村民的土地征用費，基本上只包括了地上附著物補償費、青苗補償費以及小部分勞動安置費。這些為數不多的補償費已經成為一些農民生存的依靠，這是一個必須引起廣泛關注的問題。在土地征用過程中，農民利益得不到有力保護，主要問題在于現行法律對農民利益的保護不夠。《憲法》第十條明文規定：“農村和城市郊區的土地除了由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”因此，理論上我國農民集體擁有除了國家所有以外的所有土地所有權。然而，農民集體對土地的所有權僅僅是一種有限的所有權，并非是完全有所有權。這一點在《憲法》中也有所體現。《憲法》規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”《城市房地產管理法》第八條也這樣規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”這就說明了法律對農民的土地享有的權利設立了限制條款，農民或者是農民集體對自己擁有的土地使用權是無權自主轉讓的。這種產權主體的不到位，產權關系的模糊不清，導致了政府在征用土地時，征用一方（政府）和被征用一方（農民）的地位不對等。由于談判主體不平等，政府永遠是土地的管理者，因此政府往往凌駕于農民之上，作為權利主體的農民反而成了管理對象。因此，政府在征地過程中，無論是否是為了公共利益，要不要征，征多少，出什么價，農民都只能被動接受，沒有討價還價的余地，強行執行的情況也屢見不鮮。于是，農民的利益終于受損了。

第二，征用耕地的最低保護價缺失。《土地管理法》第四十條規定了征地費用：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費，以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附屬物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定集納新菜地開發建設基金，按照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這一規定實質上是限制了土地價格，這種只限定最高價卻不制定最低保護價的做法，帶有明顯的計劃經濟色彩，僅僅是站在保護國家利益的角度，而較少地顧及到對失去土地農民權益的保護，以致于在實踐中國家征用農村集體土地的征用費大大低于土地二級市場的出讓價格即政府轉手拍賣土地的價格。因此，有些農民不愿意出讓土地，政府則千方百計做工作甚至是采取強制措施征地。如此一來，農民權益當然得不到應有保護。

第三，涉及政府為壟斷土地市場而征用耕地的合法性問題。由于法律設立了國家為公共利益的需要時可以依法對集體所有的土地實行征用，因此在現實中作為土地所有權主體的農村集體在土地征用問題上沒有自由權，政府無論是為了國家公共利益事業的國家重點工程（譬如興修公路、水利建設等等），還是要加強土地儲備或者以營利為目的的商業性開發，“以地招商”吸引投資，拉動經濟增長，都可以農民低價征用土地。在農民非出于自愿的情況下，政府為壟斷土地市場向農民征用耕地，其合法性是值得懷疑的。然而，在實際操作中，當土地作為商業性用地被征用時，雖然補償不足，而由于村留地因商業地段優勢隨之增值，掩蓋了補償之不足的矛盾，許多人還是樂意土地被征用的。在此方面，筆者不再贅述。

鑒于以上分析，要切實保護失地農民的合法權益，解決他們日后的生活保障問題，僅以現行法加以保護顯然是不夠的，況且現行法本身在對農民利益的保護方面有很多缺陷。筆者認為，在土地征用中保護農民利益可以從以下途徑：

首先，一定要規范政府行為。農民利益被侵害最為嚴重的莫過于一些地方政府的不法行為，因此有效合理地規范政府征地便自然成為保護農民合法利益的關鍵。如杜絕政府低價征用農民不愿意的、本屬于農民集體所有的土地搞土地儲備；禁止政府變換名義搞房地產開發或者商業性經營；在征地的程序中，主體之間的不對等關系不可過甚，有必要留給農民一些自決性的權利。

其次，要加強村級集體資產財務公開。在土地征用的過程中，村級黨和地方組織是保護農民利益的重要層級。從全國一些已被查處的案例來看，一些村黨支部和村民委員會和上一級地方政府相互勾結，在土地征用過程中大搞暗箱操作，從中牟取私利的情況并不鮮見。要解決這一問題，最有效的措施莫過于實施村級集體資產財務公開制度。這不僅有利于保護廣大農民的現實利益，也有利于保護廣大村一級基層干部。

第三，要千方百計壯大村級集體經濟。地方政府在征用土地的同時，應大力發展集體經營性產業，引導農民創辦經濟合作社，壯大村級經濟實力，確保農民失地后仍然有比較穩定經濟收入。

第四，區分國家征用土地的用途，按土地征用類型實施分類補償。要按照征用土地的用途分類實施補償，用于公益事業的征地補償可以稍低；用于工業園區和商業開發建設的用地則應相應提高土地補償標準，合理確定土地征用價格，還必須隨著社會經濟的發展定期適時調整標準。

第五，要制定征地補償的最低保護價。基于征地時主體關系的不對等地位，必須制定征用土地的最低保護價。農民作為集體土地所有權主體，在不違背國家公共利益的情況下，有權決定土地征或不征（公益事業征地除外）。在土地征用過程中，必須通過市場調節這只無形之手的主導形成符合市場經濟的的補償標準。與此同時，政府還采取宏觀調空手段，如制定征用土地的最低保護價。只有這樣，土地征用才能實現最佳效果。○

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責任編輯 張榮輝