文物保護(hù)與旅游產(chǎn)業(yè)化：不完全合同理論

[摘 要]旅游開發(fā)與文物保護(hù)的權(quán)衡取舍是文物旅游業(yè)的核心問題。本文從這一視角出發(fā)，利用不完全合同理論，構(gòu)造模型分析了兩種典型的文物旅游管理體制——企業(yè)經(jīng)營和事業(yè)單位經(jīng)營。結(jié)果顯示，企業(yè)經(jīng)營的開發(fā)程度大于社會(huì)最優(yōu)，事業(yè)單位開發(fā)程度小于最優(yōu)。但是企業(yè)和事業(yè)單位的保護(hù)程度都小于社會(huì)最優(yōu)。最優(yōu)的管理體制取決于兩個(gè)因素——開發(fā)收益性及文物脆弱性。當(dāng)文物脆弱性和開發(fā)收益性較大時(shí)，最優(yōu)體制選擇偏向事業(yè)單位，反之則偏向旅游企業(yè)。

[關(guān)鍵詞]文物旅游；不完全合同；管理體制

[中圖分類號]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-5006(2007)06-0030-07

一、前言

近年來，作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，我國的旅游業(yè)正在飛速發(fā)展。1994年以來，旅游總收入占GDP的比重持續(xù)上升，到2005年已經(jīng)上升到4．2％；2005年，國內(nèi)外旅游總收入達(dá)7686億元，同比增長12．37％^①。我國的旅游業(yè)增長速度明顯高于同期GDP增長速度，已經(jīng)成為了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。截至2005年，全國已有24個(gè)省(區(qū)、市)將旅游業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)^①。旅游資源是一個(gè)地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)，而文物古跡作為重要而獨(dú)特的旅游資源，在旅游業(yè)發(fā)展中起到關(guān)鍵作用。實(shí)證研究表明，一個(gè)地區(qū)的文物資源稟賦和開發(fā)程度都對當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)有顯著的促進(jìn)作用(馮俊新等，2006)。但是，因?yàn)檫^度開發(fā)或游客過多造成文物損壞的報(bào)道也屢見不鮮，由于文物的稀缺性和不可再生性，這種損害造成的社會(huì)損失可能是巨大的，在長期則會(huì)影響到旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游開發(fā)與文物保護(hù)之間如何更好地加以平衡，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

文物旅游業(yè)的管理體制如何建立是這一問題的關(guān)鍵所在，不同的管理體制可以給經(jīng)營者以不同的激勵(lì)，導(dǎo)致不同的社會(huì)后果。在實(shí)踐中，為了更好地開發(fā)文物旅游景點(diǎn)，許多地區(qū)嘗試采取更加靈活的方式來經(jīng)營文物旅游景點(diǎn)，在原來單一的事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)引入旅游開發(fā)的激勵(lì)，例如建立相對獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)旅游開發(fā)和經(jīng)營，甚至在體制外招商引資，引入外部企業(yè)。在理論上，文物旅游景點(diǎn)是否適合由企業(yè)經(jīng)營，引起了廣泛的爭論。有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)注意到文物(或遺產(chǎn)地)的經(jīng)濟(jì)資源屬性，必須按照市場方式推動(dòng)遺產(chǎn)資源的開發(fā)和經(jīng)營，提出可以將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移(王興斌，2002；茍自鈞，2002)。還有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)文物資源的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值和保護(hù)的重要性，反對經(jīng)營權(quán)向企業(yè)轉(zhuǎn)讓，指出擁有開發(fā)經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上改變了文物資源的公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，且會(huì)對文物資源造成不可挽回的破壞，認(rèn)為應(yīng)由國家行使所有權(quán)和管理權(quán)(張曉，2001，2002；鄭易生，2001)。

本項(xiàng)研究針對這一基本問題，探討文物旅游業(yè)的不同管理體制對于實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)之間最優(yōu)權(quán)衡的影響。我們引人不完全合同理論的分析框架(Grossman and Haa，1986；Hart and Moore，1988；Ham，Shleifer and Vishny，1997)，集中討論兩種制度安排，即：企業(yè)經(jīng)營與事業(yè)單位經(jīng)營。這里，事業(yè)單位經(jīng)營是指政府(主管部門)通過文物事業(yè)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營文物旅游事業(yè)，而企業(yè)經(jīng)營是指政府將文物經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)。

表面看來，這兩種體制具有巨大差別，政府顯然在前一種體制下具有強(qiáng)大得多的控制力。但經(jīng)濟(jì)學(xué)的完全合同理論并不這樣認(rèn)為。實(shí)際上，無論由事業(yè)還是企業(yè)單位來經(jīng)營，政府都需要與他們簽訂合同，盡可能明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。完全合同理論認(rèn)為，只要合同是完全(最優(yōu))的，也就是說，能夠?qū)λ锌赡艹霈F(xiàn)的情況作出預(yù)見，并用相應(yīng)的條款加以規(guī)定，則無論由事業(yè)和企業(yè)單位經(jīng)營，只不過是簽訂合同者身份的差別，實(shí)際上簽訂的是相同的合同，經(jīng)濟(jì)后果也都是一樣的。

與之相反的，不完全合同理論認(rèn)為，這種完全的合同在現(xiàn)實(shí)中是不存在的，這是由于有限理性、專業(yè)條款的不可驗(yàn)證等造成的(Ham and Moore，1990；Hamand Moore，1999)。如果合同不完全，就需要預(yù)先說明，當(dāng)合同中沒有規(guī)定的情況出現(xiàn)時(shí)，究竟由誰說了算，也就是所謂的“剩余控制權(quán)”的問題。根據(jù)這一理論，管理體制的選擇實(shí)際上就是規(guī)定了(無論有意還是無意)剩余控制權(quán)。而剩余控制權(quán)的不同規(guī)定，對于當(dāng)事人的激勵(lì)產(chǎn)生了不同的影響，從而影響了不同管理體制的社會(huì)福利。在文物旅游的問題上，如果文物由企業(yè)經(jīng)營，相關(guān)旅游經(jīng)營設(shè)施由企業(yè)提供，則企業(yè)擁有對這些設(shè)施的剩余控制權(quán)；如果文物由事業(yè)單位經(jīng)營，則相關(guān)設(shè)施屬于政府所有，政府擁有相應(yīng)的剩余控制權(quán)。而不同的剩余控制權(quán)，對于經(jīng)營者在開發(fā)與保護(hù)上的激勵(lì)是不同的，導(dǎo)致的社會(huì)福利后果也就有所不同。

我們的模型分析將具體討論不同的管理體制(即剩余控制權(quán))對文物旅游經(jīng)營者行為的不同影響。我們的分析得出了出人意料的結(jié)論。分析表明，事業(yè)單位并不像人們想象的那樣具有大于企業(yè)的保護(hù)激勵(lì)；不過，企業(yè)經(jīng)營也未必比事業(yè)單位更好。進(jìn)一步的分析表明，旅游開發(fā)的收益性以及文物的脆弱性越大時(shí)，事業(yè)單位經(jīng)營的管理體制就越可能優(yōu)于企業(yè)經(jīng)營，反之企業(yè)經(jīng)營的管理體制可能更好。

在第二部分，我們根據(jù)不完全合同理論，建立了一個(gè)基本模型來分析企業(yè)和事業(yè)單位開發(fā)和保護(hù)的個(gè)體最優(yōu)選擇，并與社會(huì)最優(yōu)選擇比較，從而表明這兩種體制都只能是“次優(yōu)”的。在第三部分，我們對這兩種“次優(yōu)”體制下開發(fā)活動(dòng)帶來的福利后果進(jìn)行比較，考察了兩個(gè)關(guān)鍵因素——旅游開發(fā)收益性與文物脆弱性在決定兩種體制優(yōu)劣上的重要作用。第四部分論述了加入保護(hù)活動(dòng)后對于福利結(jié)果和體制選擇的影響。第五部分將結(jié)合模型的結(jié)論討論現(xiàn)實(shí)中的文物旅游產(chǎn)業(yè)化與不完全合同問題。

二、模型設(shè)立

在我們的模型中，有三類利益主體：政府、企業(yè)和事業(yè)單位。政府為主管部門(模型中用G表示)，為社會(huì)利益的代表。它將文物旅游景點(diǎn)委托給事業(yè)單位(用M表示)或企業(yè)(用F表示)經(jīng)營。如果企業(yè)經(jīng)營，則相關(guān)旅游設(shè)施由企業(yè)出資建設(shè)并擁有其剩余控制權(quán)；如果因事業(yè)單位經(jīng)營，則相關(guān)設(shè)施由政府建立并擁有其剩余控制權(quán)。

命題1：在旅游開發(fā)方面，企業(yè)的開發(fā)程度總是大于社會(huì)最優(yōu)，事業(yè)單位的開發(fā)程度總是小于社會(huì)最優(yōu)。而在保護(hù)方面，企業(yè)和事業(yè)單位的保護(hù)程度都小于社會(huì)最優(yōu)。

命題1表明，無論是企業(yè)單位還是事業(yè)單位都不能保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)，但它們具有不同的激勵(lì)扭曲與效率損失。可以說，這兩種體制都是一種“次優(yōu)”(second-best)的制度安排。不過，盡管我們無法得到最優(yōu)的管理體制，我們?nèi)匀挥锌赡軓倪@兩種“次優(yōu)”的體制中進(jìn)行選擇，找到相對更好的。這就要求我們比較兩種制度安排的社會(huì)凈收益(s)。當(dāng)S_M>S_F時(shí)，應(yīng)該選擇文物事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，否則選擇由企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理。不過，兩種管理體制依賴于一些因素，并沒有絕對的優(yōu)劣之分。下一部分的分析就從一些反映文物特征的因素出發(fā)，就總體收益進(jìn)行比較。

為了便于分析，我們分別考慮影響不同管理體制下的開發(fā)和保護(hù)努力的因素。相應(yīng)地，可以把社會(huì)凈收益分成兩部分：開發(fā)凈收益(R(u)-D(u)-u)和保護(hù)凈收益(B(e)-e)。影響開發(fā)和保護(hù)努力的因素最終會(huì)影響開發(fā)和保護(hù)凈收益，并對社會(huì)總福利產(chǎn)生影響。我們首先討論影響開發(fā)努力的因素，比較兩種體制的開發(fā)凈收益。

三、開發(fā)特征與管理體制

1．文物旅游開發(fā)的特征參數(shù)

我們在原來的開發(fā)收入函數(shù)和社會(huì)損失函數(shù)上，引入兩個(gè)關(guān)鍵參量，用 代替 ， 衡骨旅游開發(fā)對文物邊際損害的程度， (u)代替 ， 衡量文物開發(fā)的邊際收益大小。

原來的社會(huì)最優(yōu)、企業(yè)和事業(yè)單位的最優(yōu)選擇(隱)函數(shù)相應(yīng)地變?yōu)椋?/p>

參數(shù) 和 分別反映了文物旅游在文物脆弱性與開發(fā)收益性兩個(gè)方面的特征，而 根據(jù)第二部分的定義，衡量了事業(yè)單位激勵(lì)的大小(在現(xiàn)實(shí)中，工資制度較為靈活，在人員安排等決策上自主權(quán)大的事業(yè)單位傾向于有較高的激勵(lì))。通過考察 和 這兩個(gè)參數(shù)對不同管理體制社會(huì)福利的影響，我們就可以說出在怎樣的參數(shù)條件(也即文物旅游特征)下，哪一種管理體制相對較優(yōu)。由于這兩個(gè)參數(shù)相對獨(dú)立，同時(shí)考慮比較困難，我們先分別考慮它們的影響，然后再加以綜合。

2．開發(fā)的社會(huì)凈收益比較

分別固定開發(fā)對文物的邊際損害和文物開發(fā)的邊際收益，比較在不同的開發(fā)邊際收益和文物邊際損害下，企業(yè)和事業(yè)單位開發(fā)的社會(huì)凈收益。經(jīng)過推導(dǎo)(推導(dǎo)過程請見附錄)，我們得到了很多有意義的結(jié)論，可以歸納為兩個(gè)命題：

命題2：固定開發(fā)邊際損害( )不變，隨著開發(fā)邊際收益( )的上升：(1)社會(huì)最優(yōu)、企業(yè)和事業(yè)單位開發(fā)程度都上升；(2)企業(yè)開發(fā)的社會(huì)凈收益在開發(fā)邊際收益較小時(shí)上升，但只要開發(fā)邊際損害足夠大，企業(yè)開發(fā)的社會(huì)凈收益最終可能下降；(3)事業(yè)單位開發(fā)的社會(huì)凈收益上升，同時(shí)激勵(lì)越高的事業(yè)單位開發(fā)的社會(huì)凈收益越大。

命題3：固定開發(fā)邊際收益( )不變，隨著開發(fā)邊際損害( )的上升：(1)社會(huì)最優(yōu)、企業(yè)和事業(yè)單位開發(fā)程度都下降；(2)企業(yè)開發(fā)和事業(yè)單位開發(fā)的社會(huì)凈收益都下降，只要事業(yè)單位激勵(lì)足夠大，事業(yè)單位開發(fā)下社會(huì)凈收益最終將大于企業(yè)，同時(shí)激勵(lì)越高的事業(yè)單位開發(fā)的社會(huì)凈收益越大。

為了更加明確地表示我們的分析結(jié)果，我們分析了一個(gè)典型的收益與成本函數(shù)，設(shè)：R(u)= 。我們使用不同的a和b值模擬，分析結(jié)論基本一致，結(jié)果如圖1至圖2所示。圖中顯示了社會(huì)最優(yōu)、企業(yè)和事業(yè)單位下開發(fā)的社會(huì)凈收益，其中事業(yè)單位分為高激勵(lì)的事業(yè)單位( 接近1)和低激勵(lì)的事業(yè)單位( 接近O)。

圖1表示，固定文物損害程度 ，旅游開發(fā)收益 的增大將刺激企業(yè)增加旅游開發(fā)，可是由于它不考慮開發(fā)對文物損害的社會(huì)成本，因此其開發(fā)帶來的社會(huì)凈收益首先上升，然后可能下降。所以旅游價(jià)值越大的文物反而越不適宜由企業(yè)經(jīng)營，而適宜由事業(yè)單位經(jīng)營。事業(yè)單位激勵(lì)越高，帶來的社會(huì)凈收益就越大。

圖2表示，固定開發(fā)收益 ，隨著開發(fā)對文物的損害程度 的增大，由于旅游開發(fā)對文物損害的社會(huì)成本不在企業(yè)的利潤最大化函數(shù)中，企業(yè)并不會(huì)減少開發(fā)程度，這樣企業(yè)開發(fā)帶來的文物損害上升得較快，而社會(huì)凈收益下降得更多，而事業(yè)單位由于將文物損害部分納入其考慮之內(nèi)，損害程度上升會(huì)減小其開發(fā)程度，這樣一來，社會(huì)凈收益下降較少。因此，越是容易在開發(fā)中破壞的文物旅游景點(diǎn)越適于事業(yè)單位經(jīng)營。進(jìn)而，越高激勵(lì)的事業(yè)單位帶來的社會(huì)凈收益就越大。

圖3表示綜合考慮文物損害程度 和開發(fā)收益 后兩種體制的比較。只有左下角，即旅游開發(fā)收益和損害都相對較小的時(shí)候才適于由企業(yè)經(jīng)營的。如果事業(yè)單位的激勵(lì)小，則邊界線將右移，即企業(yè)對于低激勵(lì)的事業(yè)單位將更容易占優(yōu)。

3．小結(jié)

因此，現(xiàn)實(shí)的問題就是要根據(jù)文物旅游的開發(fā)收益性與文物脆弱性來考慮采取哪種經(jīng)營體制。這就需要對影響這兩者的因素有所考慮。例如敦煌莫高窟，一方面由于具有很高知名度，周圍又缺乏競爭的景點(diǎn)，旅游開發(fā)的收益很大；另一方面，在開發(fā)過程中容易損害甚至發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的損毀，文物非常脆弱，這種情況顯然適宜事業(yè)單位經(jīng)營。而對于一些年久失修的小型古建筑，一方面開發(fā)時(shí)造成的文物損害不會(huì)太大，同時(shí)也不存在巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘使開發(fā)者過度開發(fā)，則適宜由企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。我們的分析結(jié)論可以簡單地歸納為表1。

四、保護(hù)特征與管理體制

剛才的分析只涉及到不同的管理體制在開發(fā)活動(dòng)方面的特征及其福利后果，下面我們來討論兩種體制在保護(hù)活動(dòng)方面的特征及其影響。我們這里的保護(hù)活動(dòng)假設(shè)為不能直接帶來旅游收益的單純的保護(hù)活動(dòng)，如在文物建筑修繕時(shí)遵循“修舊如舊”的原則等。考慮保護(hù)努力后，根據(jù)式(1)、(3)和(5)容易看出，企業(yè)和事業(yè)單位的保護(hù)投入都小于社會(huì)合意程度，但是企業(yè)的保護(hù)投入要大于事業(yè)單位，即它帶來的社會(huì)凈收益要高一些。如果將保護(hù)的社會(huì)凈收益加到開發(fā)的社會(huì)凈收益中去，則圖3中的邊界將右移，也就是說，我們對于管理體制的選擇將更偏向于企業(yè)經(jīng)營。我們前面僅考慮開發(fā)努力時(shí)對兩種體制比較的基本結(jié)論沒有根本變化。

這個(gè)結(jié)論和我們直觀上認(rèn)為企業(yè)在保護(hù)活動(dòng)上肯定不如事業(yè)單位的看法并不相符，這是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為企業(yè)不能從這些保護(hù)活動(dòng)中受益。這個(gè)看法未必成立，因?yàn)閷τ谀切┒x明確的保護(hù)活動(dòng)而言(這和前面開發(fā)導(dǎo)致的破壞不同，那種情況下政府由于缺乏信息而無法與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商)，企業(yè)可能會(huì)與政府達(dá)成某種一致，在政府給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)(或補(bǔ)償)的基礎(chǔ)上，企業(yè)會(huì)進(jìn)行這樣的保護(hù)活動(dòng)。政府獎(jiǎng)勵(lì)的方式可能是推薦經(jīng)營者參加“評優(yōu)活動(dòng)”，如申報(bào)更高級別的重點(diǎn)文物保護(hù)單位甚至文化遺產(chǎn)等，或者提供給經(jīng)營者其他間接的獎(jiǎng)勵(lì)，例如低息貸款等。在這種情況下，企業(yè)的保護(hù)努力會(huì)得到很大激發(fā)。這里的關(guān)鍵問題是企業(yè)和事業(yè)單位，哪個(gè)能從保護(hù)活動(dòng)帶來的收益中獲得更高的份額。一個(gè)事業(yè)單位如果其經(jīng)營者受到了非常嚴(yán)厲的獎(jiǎng)懲措施制約，可以引起更高的保護(hù)努力。而如果企業(yè)能夠具有很大的談判力量，能夠從保護(hù)中獲得大部分收益，也有可能激發(fā)其保護(hù)的積極性。在后一種情況下，如果將保護(hù)的社會(huì)凈收益加到開發(fā)的社會(huì)凈收益中去而考慮，則適宜企業(yè)經(jīng)營的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大了。

五、現(xiàn)實(shí)中的文物旅游產(chǎn)業(yè)化改革和不完全合同問題

為了開發(fā)文物資源，推動(dòng)地方旅游業(yè)發(fā)展，各地采取了多種形式的文物旅游產(chǎn)業(yè)化改革，有政府主導(dǎo)成立地方國有旅游企業(yè)，如陜西省1998年成立的陜西省旅游集團(tuán)，華清池、乾陵、漢陽陵等都在以前事業(yè)單位的基礎(chǔ)上改制成立旅游公司，成為陜旅集團(tuán)的全資子公司；有對外招商引資，如2000年，山東曲阜市政府主動(dòng)向深圳華僑城引資，與其共同成立孔子國際旅游股份有限公司，從事包括“三孔”在內(nèi)的8處文物景點(diǎn)的開發(fā)與經(jīng)營；還有很多在原文物管理單位下成立的旅游部門或企業(yè)負(fù)責(zé)文物景點(diǎn)的旅游開發(fā)經(jīng)營，如四川廣漢三星堆管理處下成立的三星堆文化旅游公司、山西云岡石窟下成立的云岡旅游開發(fā)有限責(zé)任公司。

在成立旅游企業(yè)后，景區(qū)的旅游開發(fā)投入都有所增長，尤其經(jīng)營效率得到改善，如華清宮、漢陽陵等景區(qū)都制定了長期的景區(qū)旅游開發(fā)規(guī)劃，計(jì)劃開發(fā)規(guī)模非常大，如華清宮計(jì)劃投資1．8億元修建“兩園”項(xiàng)目，漢陽陵修建大型地下博物館等。又如華僑城在進(jìn)入曲阜后投入3000萬元開發(fā)相關(guān)孔子文化旅游產(chǎn)品，連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)凈利潤的大幅度增長。但是，在開發(fā)中的文物破壞，文物保護(hù)等合同難以明確規(guī)定的方面，問題也很快暴露出來。

由于文物的特殊性質(zhì)，文物景點(diǎn)的開發(fā)經(jīng)營和保護(hù)合同通常都是不完全的。這至少有以下3個(gè)方面的原因：

第一，文物破壞后果難以衡量。只要文物暴露在外界用于參觀展覽，就不可避免地會(huì)因?yàn)樽匀缓腿藶榈脑蚴艿綋p害，但是這種損害很可能在長期才能明確表現(xiàn)出來。同時(shí)，這種損害在多大程度上是因?yàn)槁糜伍_發(fā)的原因造成的，往往難于明確界定。

第二，文物保護(hù)技術(shù)的專業(yè)性、復(fù)雜性和保護(hù)成果的難以衡量。不同的文物保護(hù)技術(shù)對文物的保護(hù)作用可能相差很大，但是由于保護(hù)技術(shù)的專業(yè)性和復(fù)雜性，而且新的保護(hù)技術(shù)也在不斷研發(fā)中，往往在合同中難以對每一項(xiàng)文物的保護(hù)投入和采取技術(shù)作出明確規(guī)定。同時(shí)，與破壞后果的難以衡量類似，不同技術(shù)的保護(hù)成果可能在長期才能體現(xiàn)差別，從而難以衡量。

第三，我國對于文物景點(diǎn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營缺乏明確的政策和法律依據(jù)。這就導(dǎo)致合同雙方達(dá)成的協(xié)議實(shí)際缺乏法律效力，或者隨著政策變化而失去合法性。

現(xiàn)實(shí)中，文物旅游產(chǎn)業(yè)化過程中產(chǎn)生的各種紛爭也主要發(fā)生于這些合同沒有規(guī)定或難以限定的方面。如1999年，陜西旅游集團(tuán)所屬漢陽陵公司接管了全部陵區(qū)以及剛剛建成的漢陽陵考古陳列館，并開放帝陵發(fā)掘現(xiàn)場接待游客。接管后，所有物品由旅游公司統(tǒng)一采購，但是有些保護(hù)用品非常專業(yè)，公司采購?fù)霈F(xiàn)數(shù)量不足，或者買錯(cuò)了。許多文物保護(hù)和消防安全器材的經(jīng)費(fèi)申請費(fèi)時(shí)費(fèi)力，并難以得到落實(shí)。又如陜旅公司對秦皇陵和漢陽陵進(jìn)行了大面積的植樹綠化，公司認(rèn)為這是園林美化保護(hù)環(huán)境，但是文物專家認(rèn)為這是破壞文物景觀，可能傷及地下文物，這在當(dāng)時(shí)的輿論上引起廣泛的爭論。在陜旅集團(tuán)成立，將這些文物旅游資產(chǎn)劃撥其經(jīng)營時(shí)，規(guī)定由其負(fù)責(zé)文物的經(jīng)營和保護(hù)，但是合同顯然沒有對以上這些問題作出細(xì)致的規(guī)定，而在這種情況下企業(yè)往往容易出現(xiàn)開發(fā)過度而保護(hù)不夠的情況。

相對來說，旅游產(chǎn)業(yè)化在古民居群落開發(fā)中成功的案例比較多。古民居整體開發(fā)的一大問題是產(chǎn)權(quán)分散，根據(jù)不完全合同理論的一個(gè)結(jié)論，在不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的情況下，為了解決專有性投資不足的問題，應(yīng)將產(chǎn)權(quán)交給專有性投資較重要的一方所有。在浙江烏鎮(zhèn)、云南麗江束河古鎮(zhèn)的開發(fā)過程中，公司都聘請專家進(jìn)行了長期的規(guī)劃，前期投入大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民居的修繕等，并購買了相當(dāng)多的古建筑的產(chǎn)權(quán)，甚至租用了水源地，這就避免了合同不完全所帶來的潛在糾紛和破壞。

古民居建筑相對于地下陵墓等文物的脆弱性要小得多，但是由于其巨大的收益性，仍然可能因過度商業(yè)化導(dǎo)致民居風(fēng)貌和地方民俗的破壞。在一些收益性和脆弱性都比較小的地方，中小文物適于企業(yè)經(jīng)營的就可能較多。但是由于我國沒有文物建筑外包經(jīng)營的相應(yīng)法規(guī)，地方也往往是從擺脫包袱的角度出發(fā)，缺乏對轉(zhuǎn)讓方案的細(xì)致挑選和配套監(jiān)管政策的制定，成功的案例還比較少。在這方面，臺(tái)灣“臺(tái)北之家”、香港中區(qū)警署建筑群、前水警總部的外包經(jīng)營案例都是非常值得借鑒的。

六、結(jié)論

如果政府可以和經(jīng)營機(jī)構(gòu)簽訂完全的合同，則文物旅游景點(diǎn)交由企業(yè)或事業(yè)單位經(jīng)營并沒有很大的區(qū)別。但在合同不可能完全的現(xiàn)實(shí)情況下，不同經(jīng)營體制下對旅游設(shè)施的剩余控制權(quán)的不同就會(huì)帶來不同的開發(fā)和保護(hù)努力程度。我們的模型顯示，企業(yè)的開發(fā)努力將大于社會(huì)最優(yōu)而事業(yè)單位將小于社會(huì)最優(yōu)，但企業(yè)和事業(yè)單位的保護(hù)努力都小于社會(huì)最優(yōu)。在考慮到文物旅游特征后，我們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)開發(fā)收益性和文物脆弱性都很大的景點(diǎn)不適于由企業(yè)經(jīng)營而應(yīng)由事業(yè)單位經(jīng)營，反之則企業(yè)經(jīng)營更優(yōu)；在其他情況下，優(yōu)劣尚難以比較，但是事業(yè)單位激勵(lì)越低，則企業(yè)經(jīng)營就顯得更有利。這個(gè)結(jié)論在考慮了保護(hù)活動(dòng)后依然成立，而且適宜企業(yè)經(jīng)營的范圍可能還會(huì)擴(kuò)大。我們的模型比較的是兩個(gè)比較純粹的管理體制，現(xiàn)實(shí)的管理體制可能是兼有兩種體制特征的混合管理體制。本文的框架作為一個(gè)理論的出發(fā)點(diǎn)，將為更復(fù)雜、更現(xiàn)實(shí)的管理體制設(shè)計(jì)提供有力的參照。

我們的模型的重要政策含義在于，在國家的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的情況下，應(yīng)該繼續(xù)對文物脆弱但開發(fā)價(jià)值高的文物景點(diǎn)采取事業(yè)體制。而對于損害程度低、價(jià)值不高的文物景點(diǎn)，引入多種社會(huì)力量，包括旅游企業(yè)從事開發(fā)和經(jīng)營。這樣，通過在不同文物旅游資源上采取相對合理的管理體制，可以讓有限的政府資金發(fā)揮作用，同時(shí)借助市場的力量搞好旅游開發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府與市場的更好結(jié)合。

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