中央與地方關系法治化之基本問題研討

摘 要：對于中央和地方關系的處理，有必要采用理論創新和制度創新相結合之新途徑進行分析，從探討“中央與地方關系法治化”的命題高度出發，高屋建瓴對影響我國中央與地方關系的現實問題予以研究。在處理中央與地方關系中涉及的地方自治和垂直管理等問題上，應該通過憲法和其他憲法性法律堅定不移又循序漸進地推行和拓展地方自治制度，并嚴格控制垂直管理的設定，從而使我國中央與地方權力劃分和關系處理中充分體現現代法治精神。

關鍵詞：央地關系；法治化；地方自治；垂直管理

中圖分類號：DF2

文獻標識碼：A

中國史上出現的興盛衰敗大多與如何處理中央和地方關系密切相關，在現今推進我國法治國家建設的關鍵時期，提出和研究“中央與地方關系法治化”這一新的論題無疑具有重要的理論意義和現實意義。

一.中央與地方關系法治化的基本理論分析

(一)中央與地方關系法治化論題的提出

對于中央與地方關系(下文出現“央地關系”用語為“中央與地方關系”的簡稱)問題的處理，我國理論界有不同主張，實踐中也面臨著諸多困惑，這是提出中央與地方關系法治化的直接原因。遠的不說，建國五十多年來，我們在中央和地方關系處理上出現了多次重大調整，經常處于權力收放的往復循環之中。經濟體制改革過程中，包括地方財政包干、分稅制等無不涉及中央和地方關系的處理和調整。我國理論界對于中央和地方的關系問題的爭論，歷來存在兩種相反的主張，一種主張是加強中央權力，實行垂直管理，弱化地方權力；另一種主張則是限制中央權力，擴大地方權限，這兩種主張或交替出現，或同時存在，并在不同時期針對不同的社會情勢會有不同表現。而“最近一段時間以來，中國社會要求中央集權的呼聲越來越高。新呼聲的核心是要加強中央政府的垂直管理和削弱地方政府的‘塊塊’權力”^[1]。目前中國社會面臨諸如房價失控、環保受阻、統計失真等種種困局，央地關系究竟應該如何正確處理就成為十分緊迫需要解決的問題。基于“現代和諧社會必定是法治社會”的認識^[2]，為了科學劃分中央與地方權力，保證經濟社會的穩定，實現構建和諧社會的目標，有必要提出“中央與地方關系法治化”的概念和理論，其目的是期望將中央與地方關系處理納入具有穩定性、規范性和可操作性的法治軌道。已有學者在此前已經提出應用法律規范中央與地方關系，如《中國行政管理》2003年第2期發表的應松年、薛剛凌合著的《地方制度研究新思路：中央與地方應用法律相規范》一文，再如熊文釗在《瞭望》2005年第49期發表的《法律保障央地關系》、《處理央地關系的原則》等，其中熊文釗教授提出了“中央與地方關系法制化”原則，但并沒有提出中央與地方關系法治化的概念，我們認為中央與地方關系法治化的概念更為確切，其基本理論的研究將對解決中央與地方關系問題更具有指導意義。

(二)中央與地方關系法治化理論的內涵

“中央與地方關系法治化”不是一個空泛的概念，而是具有其自身的豐富內涵，根據我們的初步思考，中央與地方關系法治化的基本理論可以包含以下主要內容：

1.中央與地方關系法治化應該遵循憲法的原則框架

中央與地方關系法治化是建立在憲法基礎之上的，離開憲法和憲政原理來談法治化是背離法治精神的。近代憲法自誕生以后就逐步確立了自己在法律體系中的權威地位，并以努力實現憲政為目標，即使是作為市民社會基本法的民法也不能與憲法精神原則和規范相沖突；另一方面，中央與地方關系說到底是國家權力的縱向分配問題，這種民眾通過社會契約讓渡的國家權力也就脫離了私法的范疇，在國家權力的分配上(包括縱向分配)自然屬于公法的領地。因此，在討論中央與地方關系法治化的時候，必須把這種公權力的配置納入具有最高權威的憲法范圍之內，堅持憲法的立場，遵循和遵守憲法的原則框架。

2.中央與地方關系法治化應該以體現可操作性的規范化和制度化作為其基礎和保障

現 代 法 學 楊海坤 ，金亮新：中央與地方關系法治化之基本問題研討對于中央與地方關系的處理模式，世界上主要分聯邦制和單一制兩種。成熟的聯邦制模式一般是一種有效的央地權力劃分方式，其中央與地方分權通常由聯邦憲法加以規定，中央與地方關系較為明確。單一制國家從理論上說中央享有至高的權力，地方服從中央管轄，但實踐中單一制國家如何具體處理中央與地方關系問題上往往存在較多爭議并起伏波動，規范化程度較差。很顯然，單一制國家中央與地方畢竟各有不同特點，二者在其權力范圍上也有所不同，為了科學規范中央與地方關系，合理分配中央與地方權力，實現權力的有序與有效運行，單一制國家同樣必須將中央與地方關系予以規范化、制度化。筆者認為：針對改革開放以后的錯綜復雜的新形勢，應該注重運用憲法、憲法性法律和自治法律來解決中央與地方關系問題，包括建立中央與地方的權力劃分機制、行政系統內部調控機制以至司法審查制度，“中央與地方之間、地方與地方之間有可能發生權益沖突。調處糾紛的途徑除了行政的、協商的途徑外，司法的途徑是糾紛調處的最終的有效涂徑。”^[3]個別學者的見解從眼前來看，似乎顯得過于理想化，但也不失為一條值得探索的新的途徑。如此則中央和地方的權力行使方各有明確的法律授權，出現權限糾紛，特別是地方政府權力受到中央政府權力不當干預時也有確定的救濟途徑，因此中央與地方關系法治化是以二者關系可操作、可救濟的規范化、制度化為基礎和保障的。

3.中央與地方關系法治化應該以實現民主化、科學化和均衡化要求為現實目標

規范化、制度化的中央與地方關系只提供了基本的制度平臺，并沒有完全解決二者關系法治化問題，按照法治的良法之治的要求，中央與地方權力分配的規范還必須達到優良的標準，為此我們認為，中央與地方關系法治化需以民主化、科學化和均衡化為依托，也就是說中央與地方的權力劃分必須體現出民主性、科學性和均衡性。權力劃分民主化的含義主要包括劃分程序的民主和實體權力內容的民主；權力劃分科學化的含義指權力劃分應符合權力運行的科學規律，要結合并體現中央權力與地方權力各自的特征、功能和作用來進行；權力劃分均衡化要求中央權力與地方權力要平衡，中央過于集中權力或中央權力過于弱小都違背均衡化準則。在國家權力縱向劃分問題上套用傳統理論的說法就是“既有利于中央統一領導，又有利于發揮地方積極性”，但這種傳統的提法比較樸素，顯得比較原則和籠統，不夠準確，因此，應該為權力縱向分配的民主化、科學化和均衡化的要求所替代。(注：現行憲法對央地權限的劃分唯一提到的條文是充滿政治意義的第3條第4款，可以看出在憲法制定者的認知中顯然還沒有打算讓地方擁有自治權限，也可能忽視了中央與地方在權限爭議上會產生復雜法律問題的可能性。(張千帆憲法學導論[M]北京：法律出版社，2004：258；陳新民中央與地方法律關系的重建——檢討中國憲法中央與地方權限劃分之制度[G]中央與地方關系的法治化國際學術研討會論文集，2007年1月6-7日北京大學憲法與行政法研究中心、耶魯大學中國法研究中心編印，72))

4.中央與地方關系法治化應該以建立權力劃分的動態性協調機制為依托

中央與地方關系法治化是通過良好的規范制度建構與運行實現的。但這種規范制度決不是僵化的，一成不變的，而是充滿彈性和應變能力的，否則也不符合法治化的原理，因此筆者認為法治化的中央與地方權力劃分也存在一個動態調整的問題。社會經濟情勢變更、國家任務目標的變化和國際環境的改變等等都會是這種動態性調整的導致因素，這種適應性變化最終會同憲法的變革(包括憲法修改)相關聯。因此，制定和修改憲法的基本原理同樣適用于中央與地方關系法治化動態性調整。如果沒有靈活有序的調整機制，不能及時有效地調整央地之間的權力劃分可能會導致權力失衡或偏向，危害社會發展與穩定，法治秩序也最終會遭到破壞。

5中央與地方關系法治化應該以保障人權、實現社會和諧為最終目標

在法治化的央地關系中，分權制衡是一種必不可少的手段，其最終目標是保障人權，因此，人權保障等憲政理念和原則必須在處理央地關系中予以貫徹。央地關系的核心是權力劃分，沒有權力劃分則央地關系法治化就會流于空談，劃分權力是為了制約權力，使權力行使始終把握好正確的方向，從而為保障人權提供堅實的基礎。對于民眾來說，地方權力較之中央權力具有更多的直接性、利益關聯性，因此地方權力從民眾愿望來說更期盼其帶有一定的民主性和自治性，從而更有利于公民權利的行使與實現。無分權的高度集中的帶有專制性質的權力是人權的大敵。“凡權利無保障和分權未確立的社會就沒有憲法”(1789年《法國人權宣言》第16條)，我們認為對其中“分權(未確立)”的理解不應局限于傳統的所謂“三權分立”，而應該可以包括央地之間的權力劃分，顯然，必須具有人權保障和權力制約為內容的憲法，才是真正的憲法；只有這樣的憲法才能真正將央地關系納入法治化的軌道，并最終服務于以人為本、實現和諧社會建設的總目標。

二、實現我國央地關系法治化需要解決的主要問題

處理我國中央與地方關系當前需要解決的問題主要有：地方自治問題(包含民族區域自治問題、特別行政區高度自治問題、基層群眾自治問題等)、垂直管理問題、財稅體制以及公共服務供給問題等等，限于篇幅，在此僅就地方自治和垂直管理這兩個問題運用上述中央與地方關系法治化基本理論予以初步分析。

(一)央地關系中的地方自治問題

地方自治是指一定區域的公民以自己的意志為基礎，選舉自己的代議機關與行政機關等，對該地方的事務實行自主管理的一種法律制度，它也是國家對于地方行政區域所采取的一種管理形式。(注：對自治和地方自治有不同的理解，狹義的觀點僅指行政權的自治，廣義的觀點包括立法權和行政權甚至司法權在內的自治，本文理解的地方自治是不限于行政權的廣義說。)地方自治是國家制度的重要組成部分，實行地方自治的國家或地區通常用憲法、基本法或地方自治法(地方組織法)對地方自治制度的具體內容予以規定，因此地方自治權限要受憲法和法律的制約。地方自治是中央集權與地方分權原理在憲法制度上的體現，也是憲法的分權與制衡原則在中央與地方權力分配關系中的體現，它要求將中央權力與自治地方的權力予以劃分，使地方自治區域在法律規范下在自己轄區內對所轄事務擁有完全自主權。地方自治制度是近代憲政制度的有機組成部分，是人類憲政文明的重要成果，深化對地方自治制度的認識，對于完善憲政制度，科學調整中央與地方權力關系具有重要的意義。

地方自治制度在西方有悠久的歷史，據有學者分析，西方社會在演變的過程中地方自治理論有保護主義、欽定主義、固有權說、制度性保障說、人民主權說、人權保障說和權力分立制衡說等各種不同的學說^[4]。其中，保護主義通常作為英美法系國家的地方自治理論，又稱“人民自治”論，該理論認為，自治的權利為人民所固有的，原始社會由個人結合的自由公社便具有自治權，國家出現后這種固有的自治權依然存在，國家不但不能干涉，而且應予保護。欽定主義主張為大陸法系國家的地方自治所主張，其理論認為地方自治的權利不是天賦的，不為地方人民所固有，而由國家主權所賦予，國家可隨時撤回這種權利。人民主權說認為在涉及人民大眾的事務中必須有人民的參與，地方自治既是人民主權在國家事務管理上的要求，又是該原則在地方事務管理上的體現。權力分立制衡說主張中央與地方之間要實行分權，地方自治是通過保持地方政府與中央政府間的緊張關系來維持民主政治結構的重要裝置，中央地方之間必須是對等關系而不是上下關系。各國地方自治的指導理論不同，并且不斷發展變化，致使其自治實踐中也有不同的特征，這些理論和實踐對我國研究自治問題都各有其參考價值。

我國不屬于地方自治類型，但又有部分地方實行自治^[5]，除一些特殊的自治形式外，在我國能否推行普通的地方自治以及自治的權限范圍還是有分歧的，特別是對于主體上為單一制國家結構形式的現今中國來說很值得探討。筆者認為，基于下列因素，在考慮如何處理央地關系問題時，完全可以讓地方自治制度在央地關系法治化中發揮更大的作用。

第一，中國近代以來的地方自治實踐也給我們實踐地方自治提供了一定的經驗借鑒。地方自治思想和制度自近代從西方傳入中國已歷經清末至民國以及新中國計百余年的發展過程，歷史上中國地方自治制度有各種類型的政府與政治派別，呈現出復雜多樣的特征。清末頒布有《城鎮鄉地方自治章程》、《府廳州鄉地方自治章程》和《京師地方自治章程》等地方自治法規，北洋政府時期的地方自治主要體現在各級自治機構的設立及組織上，北京政府頒布有《市自治制》和《市自治制實施細則》等，尤其是孫中山提出的均權主義的地方自治原則和20世紀20年代的“省憲運動”與“聯省自治”的理論與實踐，值得認真分析研究^[6]。新中國成立后，《中華人民共和國民族區域自治法》、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的頒布實施，標志我國的地方自治制度取得了新的進展。民族區域自治與特別行政區的高度自治是兩種具有不同特征的自治形式，“兩種自治形式只是自治‘量’的區別，自治的‘質’則未改變。”^[7]盡管有學者認為中國近代沒有建立起真正意義上的地方自治，但是筆者認為，時至今日，不應完全否認我國地方自治制度斷斷續續的近百年的建設歷史，不能再說我國沒有任何地方自治的傳統與經驗。

第二，我國現行國家結構形式并不排斥分權與地方自治。分權是自治的前提，地方分權改革是世界性潮流，歐洲最具集權傳統的法國也在推行地方分權的變革，“近年來，法國實行了有限程度的縱向分權，地方政府獲得了財政控制。”^[8]地方自治是一種主要在西方國家推行的地方制度，英國地方自治制度有悠久的歷史傳統，對其他國家產生過廣泛的影響，被譽為“地方自治之家”，但英國在單一制下實行了地方自治^[9]。馬克思主義在對待如何處理中央與地方關系方面曾提出要建立強有力的中央集權制，但馬克思主義所主張的中央集權是民主的集中制，民主集中制并不排斥自治，即可以根據具體國情實行地方分權和自治。新中國成立以后，吸收了分權制和集權制二者的優點，在基層實行村民自治和居民自治制度，并陸續在少數民族聚居地方實行民族區域自治以及建立香港、澳門特別行政區高度自治，大陸大部分地方則建立了地方分權與中央統一領導相結合的民主集中制的地方政府體制。但總的來看，我國政治實踐中往往過分強調集權制，缺乏正確運用法律科學合理劃分中央與地方權限的法律機制，從而帶來了諸如中央權限過大(高度集中)、制約并障礙地方發展等問題。實踐證明，單一制排斥分權與地方自治將會帶來嚴重后果。

第三，地方自治更符合人民主權原則的要求。地方自治是從人民主權原則直接推導出來的基本的憲法制度，符合憲政的民主、自由與分權的精神，所以也是實施憲政的制度性保障之一。公民自己選出地方自治機構，治理本地方的公共事務，這是民主的基本體現，也是憲政人權的基本保障，否則民眾難以想象其人權保障將何以落實。從世界范圍看，目前地方自治的全球化潮流勢不可擋，各國(地區)立法對此都十分重視，如地方自治傳統悠久的歐洲在歐盟立憲過程中，對地方與地區的權利、利益和地位給予了充分的重視，在歐盟各種憲法性文本中，不斷地加進有關地方自治和保障地區權利和地位的條款，從而在歐盟層面上形成了一套較為完整的地方自治制度框架^[10]。日本長期實行地方自治制度，并在憲法上作了規定，但中央對地方控制很嚴，近年來日本民眾呼吁建立能使國民有充裕感的地方分權型社會，日本官方近年來也積極推進地方分權，制定《地方分權推進法》、《地方分權推進計劃》和《地方分權一覽法》等法律^[11] 。

地方自治制度在規范我國央地關系中也應該可以發揮重要作用，為此就需要在立法上對其有更明確之規定。我國現行憲法除對民族區域自治及特別行政區高度自治等特殊形式的自治有所規定外，沒有涉及普通地方自治制度，就我國大多行政區劃來說也尚未有自治權力，“我國的地方行政區域只是國家在地方的分治區，不具有獨立的法律地位。”^[12]未來地方制度建設應充分借鑒地方分權自治的優點，可以考慮通過憲法和憲法性立法建立以地方自治為模式的地方政權體制，依法科學合理地劃分中央與地方之間的權限，實現中央統一領導和地方分權自治的有機結合。為此我們認為有必要修訂憲法，使地方自治制度入憲，除繼續確認現有的一些具有地方自治性質的制度外，進一步規定國家逐步推行地方自治制度，然后結合制定《地方自治法》以及修訂現有的民族區域自治法等自治性質的法律，按照政治性、全國性、間接性強的職權劃歸中央，社會管理性、區域性、直接性強的職權劃歸地方的基本原則，明確地方自治的形式、機構、運行規則和中央與自治地方的關系，保證地方政權在其專有權限內，享有獨立的立法和行政管理等權力。特別是在未及實行地方自治制度的地方區域，可以在目前的村民自治和居民自治的基礎上，堅定不移又循序漸進地推進更高層級的地方自治(如縣、市地方自治)，這樣最終將會在全國形成普通地方自治與特殊地方自治(民族區域自治、特別行政區自治等)相結合的局面。實行地方自治意味著中央對地方控制方式的改變，中央不得再以行政命令方式干預地方事務，中央對地方的控制應主要通過中央行使其專有權限和自治地方必須遵守適用于全國的法律法規以及地方自治法律來實現，同時要注重完善和運用司法訴訟程序為地方自治制度提供保障，如美國的違憲審查制度、法國的行政法院制度裁決中央與地方的矛盾糾紛的經驗都值得借鑒。有學者提出用司法方式調節中央和地方政府關系，通過裁決個別糾紛，可以間接協調政府間關系，中央與地方關系難題的治本之策是吸收重疊統治模式的優點并建立真正意義上的司法權。(劉海波中央與地方政府間關系的司法調節[J]法學研究，2004(5))

地方自治制度的實施是中央與地方關系法治化的重要標志，通過地方自治使中央與自治地方的權力依法縱向劃分，有利于增加地方的責任和增強地方的參與意識，防止中央高度集權。除上述央地之間權力劃分的基本準則外，具體的權力劃分也是值得研究的，早在20世紀初，孫中山就主張把西方國家實行地方分權和自治的經驗運用到中國來，他認為，“關于中央與地方之權限，采均權主義。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方。……中央當有中央當然之權，軍政、外交、交通、幣制、關稅是也。地方有地方當然之權，自治范圍內是也。”^[13]根據我國的具體情況，可考慮將下列事項規定為中央的專有權力：外交；國防與軍事；制定和修改憲法；有關國籍及刑事、民事、商事、訴訟程序方面的立法；中央財政與稅收政策的確定；國家稅收與地方稅收的劃分；國家貨幣與國家銀行；對外貿易政策；教育制度；司法制度以及其它依法應專屬于中央的事項等。地方的專有權力主要有：地方立法；地方財政、稅收、工商、貿易的管理；地方交通、郵電通訊；地方財政與稅收；地方教育；地方人事制度以及其它依法應專屬于地方的事項。中央與地方的共有權力主要有：保護人權與公民權；實施社會保障；維護社會治安；保護自然資源和環境等^[14]。對憲法和自治法律未明確列舉的權力(事項)如何歸屬有不同觀點，我們認為一般應屬于自治地方，因為這更符合地方自治制度的原本含義與要求。“目前，支配中央與地方關系的‘民主集中制’缺乏合理的制度支撐。在地方制度上，究竟哪些方面應當民主，哪些方面需要集中，法律并不明確。事實是中央集中的權力過多，地方缺乏必要的權力。”^[12]這種狀況需要用逐步推行地方自治制度、進行央地之間的權力細化來解決。1994年以來實行的分稅制財政管理體制改革和立法法確立的立法權限劃分都體現了中央和地方之間一定范圍內的分權，具有一定的地方自治性質，但這離真正的地方自治制度還有很大距離。

地方分權自治有體現民主、尊重民意和提高效率等諸多優點，但值得注意的是，主張通過以地方自治保持地方政府與中央政府間的緊張關系來維持民主政治結構、中央與地方之間必須是對等關系而不是上下關系的理論及其實踐也暴露了一些問題，以地方自治和地方分權為特征的中央與地方間的水平競爭也存在弊端，過分強調競爭導致二者之間的對立緊張，據此各國開始不斷調整中央與地方關系，以合作和依賴代替對立，確立了合作依賴關系型的中央與地方關系模式，在堅持地方自治的前提下，地方自治理論與實踐也不斷得到補充和豐富。^[4]我們可以由此吸取經驗教訓，一方面要保持中央對地方的尊重，使地方政府具有法律保障的相對獨立性并逐步建立起中央與地方之間新型的法律關系，對于中央政府法外干預地方政府有能力、有渠道予以抗衡；另一方面必須保持中央政府的必要權威，保留中央對地方政府必要而又必需的控制和影響能力，保留中央政府對地方合法干預的權力和渠道，要防止片面強調央地關系的對立與競爭，以至威脅到國家統一和穩定，可以考慮建立維護國家統一的防御機制，如確立中央法破地方法的原則和建立中央強制的法律制度等^[15]。在我國的地方自治理論與實踐中必需同時兼顧上述兩個方面，不可偏廢，從而使地方自治制度健康、合法、合理地運行，在央地關系法治化過程中發揮更好的作用。

(二)央地關系中的垂直管理問題

垂直管理與前述的地方自治有密切聯系但也有所區別，地方自治問題是從地方的角度出發解決央地關系問題，即更多地考慮地方的職權管轄范圍，垂直管理則是從中央的角度來考慮央地關系，即管轄央地共同事務的地方政府機構隸屬于中央(或更高級別的行政機構，下同)還是隸屬于地方，隸屬于中央則為垂直管理。此外，垂直管理主要適用于行政權領域，地方自治則不以行政權為限，但行政權領域的自治是地方自治的核心。與垂直管理相聯系的還有一個雙重管理的問題，即該地方政府職能部門是實行地方政府和上級職能部門“雙重領導”，一般是上級主管部門負責工作業務指導，地方政府負責其“人、財、物”的控制。雙重管理在一定意義上處于自治與垂直管理的中間地帶，也是需要研究的問題，但比較而言垂直管理中存在的問題是我國目前解決央地關系的理論與實踐中急需要面對的。

垂直管理的目的是中央通過對某些領域的行政事務的縱向直接控制，擺脫地方保護和干預，維護法制統一和政令暢通，加強行政執法的權威性、統一性。我國改革開放以來，中央政府多為下放權力于地方，但近年來垂直管理趨勢又明顯加強，在我國政府現行的管理體制中，海關、稅務、工商、質量監督、國土等一些重要的行政部門，都已改為中央或省以下垂直管理。針對環保執法的困境，2006年國家環保總局組建11個地方派出執法監督機構，直接由國家環保部門垂直管理^[16]。另外針對統計造假、政績造假愈演愈烈的狀況，審計垂直管理的呼聲也很高，但垂直管理的部門越來越多，地方行政權力將有被架空的危險。考慮平衡央地關系等因素，2006年6月1日實施的新修訂的審計法仍然堅持了審計機關雙重領導體制，沒有采取垂直管理模式。以上所述種種情況表明，我國關于垂直管理的理論和實踐以及民眾的意愿都還處于矛盾、徘徊和猶豫的不穩定狀態之中。

垂直管理是事關中央與地方行政權力劃分的重大問題，它意味著權力的中央政府集中行使，在出現國家宏觀調控失效和地方保護嚴重以及上有政策下有對策時，往往會將希望寄托于垂直管理來解決。筆者認為，擴大垂直管理的領域范圍并不能解決根本問題，一定程度上來說只是權宜之計，不僅僅是因為有些行政部門不適合垂直管理，更是因為垂直管理自身也存在不容回避的缺陷：(1)垂直管理并不能排除地方政府對行政執法的干擾，原因是垂直管理部門的人、財、物雖不受制于地方，但依然和當地存在諸多利害關系，垂直管理并不能杜絕地方政府的干預^[17]。(2)垂直管理在一定條件下更容易滋生腐敗。地方政府職能部門垂直管理后，地方其他機構無法對垂直部門進行經常性監督制約，上級職能部門的監管存在的盲點與漏洞明顯增多，腐敗往往更容易發生。同時實行垂直管理的部門的經費比地方其他部門充足，在福利待遇方面較其他部門往往高出很多，在同一地區的政府各職能部門中造成明顯不公平，從而助長和刺激了權力尋租和其他濫用職權現象的發生，這種現象已經非常嚴重。(3)垂直管理的部門增多，會造成地方政府權力不斷被壓縮，削弱地方政府的職能，影響地方政府的工作積極性和行政職能的發揮。(4)依賴垂直管理實質上還是人治思維的體現。垂直管理體制目前相當程度上是靠上級的行政權力與權威、靠上級對下級的高壓與控制來保障政令暢通和制約地方政府濫用權力的，而主要不是依靠法律法令的權威，這是法治缺位的表現。正如有的學者所指出的：“用‘垂直管理’來制約地方政府的濫用權力，結局會如何呢?其實也就是期待用一個更高級別的‘被濫用的權力’來制約地方政府‘被濫用的權力’”，從實踐來說“就知道‘垂直管理’的建議是多么地不得要領!”^[18]因此依賴垂直管理并不能實現立竿見影的效果，僅僅依靠垂直管理建立起來的行政秩序是不穩固的和沒有保障的。

面對目前中國在垂直管理問題上的理論之爭和實踐困境，根本之道仍在于通過中央與地方關系法治化的方法來解決，即通過立法合理劃分中央和地方之間的職權，科學設定垂直管理的領域與部門，并且保障地方政府職權的相對完整性和必要性。“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權責。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的管理權責。屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理權責的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。”^[19]此文獻是對建國以來，特別是對改革開放以來我國處理中央和地方關系寶貴經驗的總結，給我們提供了處理一個中央與地方權限劃分的基礎框架，對于此問題的立法具有參考和借鑒意義。關于中央和地方關系的調整以及權限的劃分當然不能僅依賴于黨的指導性政策和方針，更需要在法治的管領下仔細進行解決才能真正達到央地關系的有序、穩定與和諧。

基于前述發展市民社會和地方自治的基本立場以及垂直管理存在的諸多弊端，我們主張應嚴格限定和逐步削減垂直管理的設定范圍。基于目前我國的權力運行實際和社會發展狀況，我們認為現在完全取消垂直管理也是不合時機、不符合實際的。從目前立法狀況來看，現行憲法對于中央政府與地方政府的職權雖然都作了相應的規定，但缺乏配套法規，具體操作存在諸多困難，而且現行地方政府組織法關于地方政府職權的規定，也與中央政府職權大體一致，因此在具體行政職權的劃分上難以界分是垂直于中央還是隸屬于地方。為此，同前述解決地方自治問題一樣(二者本質上都是央地關系問題)，在具體立法層面可以從考慮通過憲法和憲法性立法來構建我國的地方政府權力運行模式或體制著手，改革政府體制，進一步明確和嚴格控制垂直管理的范圍，實現中央政府權力與地方政府權力的科學劃分。建議在憲法修訂時規定中央政府可以在少數特定的行政領域實行垂直管理制度，但須報全國人大常委會批準，從而既解決已經客觀存在的垂直管理體制的合憲性問題，又能達到嚴格控制垂直管理的設定的目的；然后在中央政府組織法和地方政府組織法中進一步明確限定中央和地方垂直管理的范圍和具體權限，尤其要注意為各級地方政府履行職責提供必要的職權，同時上述立法必須遵循央地關系法治化原理，民主、科學和均衡地劃分央地之間的行政權力并可以依法定程序予以適時調整，權限爭議現階段應以行政系統內部解決為主各國處理中央與地方權限糾紛的途徑和制度各不相同。例如在日本，是在中央政府的總務省設立了一個中央與地方糾紛處置委員會，專門負責協調地方政府和中央政府之間出現的糾紛。(趙珣日本中央和地方行政權力關系及其轉變[J]理論月刊，2005，(3))，將來也可嘗試以司法裁判為主要途徑，從而形成立法、行政和司法等多途徑的央地關系糾紛的解決機制。

需要注意的是，在嚴格限定和削減垂直管理的設定的情況下，如何有效制約地方政府濫用權力很值得研究的，筆者認為要解決這個問題，首先應遵從央地關系法治化理論的要求，使地方行政權的行使遵循憲法和法律的規定，遵循法治原則，樹立法律至上的權威；其次是通過立法，加強地方同一層級不同性質的權力(機關)之間的監督制約，包括對少數繼續實行垂直管理的行政部門的監督制約，在目前的情形之下，部分地方已作出了一些有益的探索，如《漢中市人大常委會評議垂直管理部門實施辦法》，力圖對垂直管理部門的監督制度化、規范化，但離我們主張的改革還有很大差距。(馬世明人大監督直面垂直管理部門[J]中國人大，2006，(3))要按照現代憲政分權與制衡的基本精神改革地方的代議機構、政府和司法機關等權力之間的制約機制，改變權力劃分的某些不均衡狀況，建立和完善行政行為和地方重要事項的決定等方面切實有效地接受司法審查或經地方代議機構決定與監督的相關制度，如此，則原先依靠垂直管理所追求的理想也就會真正實現。

三、結語

目前我國中央與地方的關系以及中央與地方之間的權力分配都存在一些需要解決的問題，筆者近年來一直主張開展中央與地方關系法治化理論的研究，并在地方自治和垂直管理問題等問題上提出了上述初步見解。筆者非常贊成如下見解，即“為保障中央與地方的權力運行不偏離憲法所確立的框架和結構應當建立中央與地方關系的憲法保障制度。”^[20]這是一個憲法制度創新問題，需要認真探討。 此外，還有諸如財稅體制與社會公共服務供給等諸多實證問題都涉及中央與地方關系、涉及中央與地方之間的權責分配，都需要運用中央與地方關系法治化的基本理論與方法予以解決，這些問題也都有待于我們進一步深入研討。

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Problems in Legalizing the Relationship between

the Central and Local Governments

YANG Hai kun，JIN Liang xin

(School of Law in Soochow University，Suzhou 215006，China)

Abstract：It is necessary for us to consider the relationship between the central and local governments in a way with both theoretical and institutional initiatives，especially，to legalize the relationship while studying practical problems. Where problems concerning the relationship between the central and local governments such as local autonomy and vertical management are tackled with，local autonomy should be maintained and developed and vertical management be strictly controlled under the Constitution and other constitutional laws so that the spirit of “rule of law” can be carried out.

Key Words：relationship between central and local governments；legalization；local autonomy；vertical management

本文責任編輯：汪太賢