農民權利救濟與行政訴訟障礙的排除

摘要:如果沒有較為完善的救濟手段，沒有相應的救濟途徑，憲法和法律規定的各項權利只能是一紙空文，難以實現#65377;農民是社會的弱勢群體，農民的權利容易受到來自外部的侵犯，并且基于各種因素，農民權利一旦受到侵犯很難得到及時#65380;有效的司法救濟#65377;要實現農民的權利救濟必須加快體制改革，完善訴訟程序;明確集團訴訟制度，加強基層法律援助#65377;

關鍵詞:農民;權利救濟;行政訴訟

中圖分類號:DF74 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0110-02

在權利的眾多救濟形式中，司法救濟是最有效也是最終的救濟方式#65377;農民是社會的弱勢群體，農民的權利容易受到來自外部的侵犯#65377;在立法上，農民權利與其他社會群體的權利應受到平等保護，但基于各種因素，農民權利一旦受到侵犯很難得到及時#65380;有效的司法救濟#65377;尤其是當農民權利受到行政機關侵犯時，農民尋求行政訴訟途徑救濟步履艱難#65377;

一、農民權利尋求行政訴訟救濟的障礙因素

1.體制障礙#65377;首先，對于行政機關而言，行政訴訟是司法機關對其行為的合法性進行審查#65377;然而在我國目前的政治體制下，司法權一定程度上依賴于行政權，從人#65380;財#65380;物的支配到重大案件的審理，法院很難不受黨委#65380;人大或行政機關的影響#65377;法院的獨立審判權難以真正實現，司法權也難以真正對行政權進行有效制約#65377;加之有些法官自身不具有獨立的品格，對其憲法地位信心不足同樣影響了農民對法律的信心，難以樹立法律的權威#65377;其次，我國目前缺乏有效的違憲審查機制#65377;在行政訴訟中，法院可以對行政機關的具體行政行為進行審查，但對其抽象行政行為是否合憲則無權審查#65377;所以在現實生活中，我們對于行政機關發布的侵害農民權利的違憲的規范性文件找不到有效的司法途徑解決#65377;再次，農民在行政訴訟中沒有安全保障#65377;一方面，訴訟過程中被告行政機關不依法履行訴訟義務，原告農民的訴訟權利難以全面實現;另一方面，基于被告行政機關的強大力量，受害人往往害怕事后遭到報復而退縮#65377;

2.意識障礙#65377;行政訴訟法被稱為“民告官”的法律，基于傳統經驗的認知，在農民的頭腦中存在嚴重的“民不可與官斗”的意識;不能正確認識到自身的主體地位和法律地位，對于權力行使者往往是“仰視”的目光，習慣于對權力的順從#65377;而行政機關則難以擺脫“官本位”的意識，基于其自身利益，習慣致力于培養“順民”，難以擺正權利與權力的正確關系，缺乏人本政府#65380;有限政府#65380;責任政府的基本理念［1］#65377;

3.成本意識#65377;我國農村經濟發展的整體水平不高，農民收入還很低，而許多農民提起行政訴訟的原因，恰恰是因為行政機關或有關機構非法加重了其負擔或侵犯了其財產權利#65377;因此，訴訟費用過高，超過了大多數農民的承受水平，也是農民不愿意提起行政訴訟的一個主要原因#65377;加上一些其他外部因素的介入，更加重了農民的訴訟成本#65377;對于必付成本與期待收益兩相權衡，農民往往寧愿選擇退縮忍讓或尋求訴訟外的權利救濟途徑#65377;

4.程序障礙#65377;農民在行政訴訟中面臨許多程序上的障礙，主要表現在:(1)立案上的障礙#65377;目前農民提起行政訴訟，在立案方面的最大障礙是有些法院不愿意踏入“棘叢”而不予立案，甚至既不立案，也不作不立案的裁定，使農民無所適從，處于“告狀無門”的境地#65377;(2)受案范圍的限制#65377;行政訴訟的受案范圍只限于對具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權提起的訴訟#65377;事實上，有許多侵犯農民權利的行為是屬于抽象行政行為#65377;使農民的自治權#65380;勞動權#65380;受教育權#65380;選舉權等權利，受到地方制定的多如牛毛的各類指示#65380;命令#65380;辦法侵犯時無法尋求有效的司法救濟#65377;(3)行政訴訟的被告確定問題#65377;在土地征收征用過程中，一些村民委員會往往侵犯農民的土地權利，而村民委員會又非行政機關，它能否成為行政訴訟的被告確是一個焦點問題#65377;(4)庭審中的障礙#65377;在法庭審理過程中，行政機關的領導不出庭，作為被告拒不出示證據或威逼利誘原告撤訴等現象普遍，導致庭審無法深入進行下去，往往不了了之#65377;(5)判決執行難#65377;在農民與行政機關的訴訟“博弈”中，即使農民勝訴，由于缺乏有效的執行制約機制和農民的弱勢地位，行政機關往往不執行或不完全執行法院判決#65377;

二、行政訴訟障礙的排除

1.改革體制#65377;必須切實貫徹司法獨立原則，以保障司法公正的實現#65377;(1)地方黨委#65380;政府必須在憲法賦予的權限范圍內活動#65377;任何機關只能通過合法程序監督司法而不能隨意干預司法#65377;(2)必須逐步實現司法機關人#65380;財#65380;物的獨立性，擺脫地方財政的控制#65377;(3)建立和完善違憲審查制度，對于地方政府發布的侵害農民權利的違憲的規范性文件，允許農民控告，并由違憲審查機關通過違憲審查程序予以糾正#65377;(4)必須加大法院裁判文書的執行力度，徹底解決地方政府拒不履行判決的問題#65377;應當建立對抗拒執行的行政領導人的責任追究制度#65377;不要將行政對抗司法看作是行政機關對司法機關的對抗，應當認定為行政負責人個人對司法的對抗#65377;既然是行政首長負責制，那就是他個人的問題，應追究其個人責任#65377;唯有如此，才能從根本上解決行政案件判決執行難的問題#65377;

2.完善行政訴訟程序#65377;首先，在立案環節上，對于農民要求減負的案件#65380;占地補償#65380;拆遷補償案件等，因訴訟標的較大#65380;訴訟費用較高，農民一時難以承受，為保證其訴訟權利的實現，應給予緩#65380;減訴訟費用優惠，先保障立案#65377;其次，在受案范圍上，必須解決三種案件的可訴問題:一是村民自治權受侵害案件;二是農民負擔案件;三是土地使用權糾紛案件#65377;

對于村民自治權受侵害案件，建議修改現行《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》，彌補《村民委員會組織法》缺乏針對村民自治權的司法救濟措施的漏洞#65377;明確規定在村民自治活動中發生的有關行政干預#65380;行政不作為等糾紛或者認為村民自治章程#65380;村規民約等規范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟，請求法院排除行政干預，責令有關政府部門履行法定職責，審查有關規范性文件的合法性，以司法裁決的形式宣布與憲法#65380;法律#65380;行政法規相抵觸的村民自治章程#65380;村規民約等規范性文件無效#65377;同時，在村民委員會經授權或委托行使了部分行政權時，建議確認村民委員會在此類行政訴訟中的被告地位，允許村民以村民委員會為被告向法院提起行政訴訟#65377;

對于農負案件，由于多數是因為鄉政府的農負文件加重了農民負擔所引起#65377;目前，人民法院雖也積極受理了一些農負案件，但由于把鄉鎮的農負文件看作是抽象的行政行為，即納入了行政訴訟法第12條第2項中規定的法院不受理的“行政機關制定#65380;發布的具有普遍約束力的決定#65380;命令”之中，因而把農負案件的訴訟對象只限于針對具體人發出的農負通知#65377;從而使鄉鎮的農負文件實施得不到有力的司法監督，農民的合法權益難以得到普遍的保護#65377;有學者對鄉鎮文件的可訴性進行過較為深入的研究，認為鄉鎮農負文件適用對象遍及其轄區內的所有人或大部分人，但它不是具有普遍約束力的行政決定#65380;命令，因為“它是就特定的農負問題，即一年一度轄區內農民所應負擔的費用#65380;勞務，或者因建橋修路等某一特定項目而向農民集資#65380;攤派所作出的規定，并且只適用于該文件出臺時已確定的可統計的公民，一般是按村確定具體人數并規定每人所應負擔的具體數額，因而是符合最高人民法院關于具體行政行為的人與事雙方特定的合取對象規定的，屬于具體行政行為#65377;”［2］應具有可訴性#65377;

對于土地使用權糾紛案件，應區分不同情況，如果是土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決#65377;如果是鄉鎮政府違反農村土地承包法律的規定，以文件形式強迫農民接受不合理土地承包條件的，應以行政訴訟案件處理#65377;同時，鄉鎮政府或村委會違反國家有關占地#65380;拆遷補償規定以及宅基地發放規定而下發的各種決定#65380;命令#65380;辦法等，都應當允許農民以行政訴訟方式起訴#65377;

3.明確集團訴訟制度#65377;農民合法權利和利益遭受政府行政行為侵害時往往涉及面廣#65380;人數眾多#65377;對于此類情形，我國民事訴訟法第54條和第55條規定了類似于美國式集團訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當事人人數眾多，不便于或不可能共同進行訴訟時由其代表人進行訴訟#65377;行政訴訟法則沒有集團訴訟或代表人訴訟的規定#65377;雖然最高人民法院的行政訴訟法貫徹意見第114條規定:“人民法院審理行政案件除依照行政訴訟法規定外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的有關規定#65377;”這一規定為我們在解決農民群體性行政糾紛時參照適用民事訴訟法規定的代表人訴訟提供了一定程度上的適用依據#65377;但畢竟只是“可以參照”，在司法實踐中往往難以“參照”到位#65377;因此，對于涉及面廣#65380;人數眾多的群體性行政糾紛，行政訴訟法若能明確移植代表人訴訟規定，甚至明確建立集團訴訟制度，將十分有利于該類案件的解決，具有重大的現實意義#65377;

4.加強基層司法援助#65377;一方面要建立專門的保護農民權利的基層司法援助組織，調整現行的國家#65380;省#65380;市#65380;縣四級司法援助體系，將司法援助組織辦到鄉鎮一級，使司法援助組織能夠更加貼近農民群眾#65377;為此，必須建立鄉鎮一級司法援助基金，同時鼓勵法律專業的大學畢業生深入農村，為農民提供法律服務#65377;從目前全國高校法律專業的招生規模來看，在不久的將來，法律專業大學生下鄉服務于農村是大趨勢#65377;這樣，農村也可以辦起法律事務所或律師事務所，為農村的法律援助事業的開展提供人才保障#65377;在鄉鎮司法所的統一協調下，法律援助便能有序的展開#65377;另一方面要大力扶持農民自發設立各類自助組織#65377;現在農村出現了各種形式的專業合作組織#65380;農會組織#65380;維權組織等自助組織，筆者認為，只要這些自助組織的活動不違背憲法和法律，就應當大力扶持#65377;自助組織既可以成為宣傳國家憲法#65380;法律的渠道，也可以成為農民與行政機關“博弈”的代表，更是保護農民合法權利的忠實后盾#65377;有法律援助組織的幫助，農民的訴訟權利將得到更有力的保障，就可以消除農民因不懂法而不會訟#65380;因貧窮而不能訟#65380;因孤立而不敢訟的顧慮，同時也能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方的訴訟地位平等，從而充分保障農民的權利與利益#65377;

參考文獻:

［1］ 陳端洪.從行政訴訟看中國憲政的出路［J］.中外法學，1995(4).

［2］ 余辛文.關于農民負擔的行政訴訟案件的幾個問題［J］.法學研究，2004(2).

［責任編輯杜娟］