中外土地征收制度的比較與借鑒

摘要:土地征收制度的中外區別主要體現在法律支撐體系#65380;土地征收補償標準#65380;土地征收補償程序等方面#65377;我國的土地征收制度在立法#65380;征收目的和范圍#65380;征收補償標準及征收補償程序方面都存在不足和缺陷，借鑒國外較成熟先進的土地征收制度，應從立法#65380;提高補償標準#65380;合理分配土地增值收益及創立土地發展權等方面對中國的土地征收制度加以完善#65377;

關鍵詞:土地征收制度;征收補償;借鑒

中圖分類號:F311 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0044-03

土地征收①，是指國家為了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，強制性地取得原土地權利人的土地權利，并給予經濟補償的行政行為#65377;在私有制國家，征收土地是公權力人對私人土地財產權的一種割讓，在我國則表現為將集體土地轉變為國有土地#65377;各國(地區)土地征收制度的相似點表現為:土地征收是政府的特有權力，征地的主體只能是國家;必須是因公共目的才能實施土地征收;土地征收必須給予一定的補償#65377;但在具體的實施過程中各國又有自己的特點，存在不同程度的差異#65377;具體而言，中外在土地征收制度上存在的差異主要表現在土地征收的法律支撐體系#65380;土地征收目的和范圍#65380;土地征收補償標準#65380;土地征收程序四個方面#65377;

一、國外土地征收制度

1.國外土地征收制度的法律支撐體系

無論各國實行何種性質的經濟制度，保護社會成員的私有產權都是一項基本的憲法原則#65377;土地征收作為各國普遍采用的一項以強制方式取得財產的重要法律手段，涉及權利人的私人財產權益，所以必然具有其權力的法源#65377;大多數國家的土地征收，一般都能在憲法中找到權力的來源，即便在憲法中找不到權力來源，在民法中也可找到#65377;當前，世界主要國家土地征收制度涉及的立法形式主要有兩種#65377;一是獨立式，即土地征收法獨立于土地法之外#65377;二是單節式，即土地征收法作為土地法的一個章節存在，是土地法的一個組成部分#65377;土地征收不僅有其獨立的憲法基礎，而且土地征收法與土地法在其性質上也有所不同#65377;前者是公權力對私人財產權的侵害，是國家以強制性手段取得財產的方式#65377;土地法則屬于物權法(或財產權法)的范疇，狹義的土地管理法，從字面上講更具有大量的行政法內容#65377;因此，多數國家均獨立制定土地征收法#65377;

加拿大所有土地在名義上屬于皇室所有，實際上大部分土地歸私人所有，聯邦政府#65380;省及市政府都擁有自己的土地#65377;各級政府對所轄范圍的土地擁有處置權#65377;但聯邦政府為全國辦事需要用地，有權征收省公有土地，但必須是有償的#65377;對于土地征收，聯邦和各省都制定有相應的土地征收法#65377;例如，聯邦和安大略制定有《聯邦及安大略土地征收法》，阿爾伯達省制定有《阿爾伯達省土地征收法》#65377;

英國的立法也有獨立的土地征收法，《1965年強制購買法》(Compulsory Purchase Act 1965)，《1981年土地征收法》(Acquisition of Land Act 1981)#65377;日本1951年就頒布了《土地征收法》(Japan Land Acquisition Act 1951)#65377;美國作為一個判例法系的國家，雖沒有獨立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨立的法律地位#65377;

2.國外土地征收的目的和范圍

世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情況下，國家?穴政府?雪才有可能發動土地征收權#65377;這也是防止公共權力無限擴大而損害私人財產權益的一種關鍵措施#65377;但不同國家，由于社會制度#65380;歷史和文化背景不同，對“公共利益”形成了不同的認識#65377;“公共利益”的多種定義體現了每個社會的私有土地擁有者的權利與公共土地需求兩者之間的平衡關系#65377;總的看，在大多數國家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設，公共建筑，軍用目的，土地改革，公共輔助設施，公園#65380;運動場建設等6個方面的用途#65377;

美國對公共利益的內涵有廣義理解#65377;首先公共使用排除政府利用權力損害某人利益使另一人獲利，但公共利益也不意味著政府征收的財產只能用以公用或給一般公眾使用#65377;政府征收財產又立即轉給多數私人使用，同樣可以構成公共使用#65377;加拿大把公共利益范圍嚴格限制在為公共服務的交通#65380;能源#65380;水利#65380;環境保護#65380;市政建設#65380;文物遺跡保護#65380;學校#65380;醫院以及社會福利等方面#65377;

日本規定符合公共利益是指與國家社會生活#65380;生產和科學研究等基本公共利益相關的各種用地包括公路建設#65380;路外停車場建設#65380;消防設施#65380;博物館#65380;圖書館#65380;中央批發市場#65380;地方批發市場等35種公益事業項目#65377;

3.國外土地征收制度的補償標準

大多數國家或地區的土地征收法或相關法律均有這樣的規定:所有的土地所有人#65380;承租人和占用者因土地被征收都有得到賠償的權利#65377;但各國的補償標準存在不同程度的差異#65377;加拿大的土地征收制度沿用的是英聯邦的體制，加拿大對土地征收的補償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格進行補償#65377;具體來說包括四個部分:A.被征收部分的補償，必須依據土地的最高和最佳用途，根據市場價格補償;B.有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害;C.干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產全部或基本被征收，因混亂而造成的成本或開支補償;D.重新安置的困難補償#65377;

日本的土地征收補償有:A.征收損失補償;B.通損補償(對權利人因征地而受到的附帶性損失進行補償)，如搬遷補償#65380;歇業#65380;營業規模縮小等賠償;C.少數殘存者補償，對因征地使得人們脫離開生活共同體而造成的損失的賠償;D.離職者的賠償，對土地權利人的雇傭人員因土地被征收而失業時發生的損失進行的賠償;E.事業損失賠償，對公共事業完成后造成的噪聲#65380;廢氣#65380;水污染等損失的賠償#65377;

4.國外土地征收制度的程序

除去申請#65380;調查等活動外，國外土地征收程序大致包括三個步驟:A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地權利人參與土地過程的透明程序;C.申訴程序#65377;

加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地審批機構提出申請;征地者通知被征收地的所有者;在當地媒體上發布公告;審批機構派調查員調查;發送審批證明;土地所有者申請補償;與征地者達成補償協議;征地者進入土地等#65377;

美國征地程序是:具有審核資格的正式審核員審查審核員在征得土地所有者同意后進行實地調查#65380;匯總并提交審核報告給負責征地的機構→高級督察員進一步研究能否同意審核員提交的報告中的補償價格→征地機構向土地所有者報價，若產權人與政府機關間有分歧則進行談判→達到新的補償價格→若仍不能達成一致意見，政府及有關機關可實施強制征收#65377;

二、我國土地征收制度及其缺陷與不足

1.我國土地征收制度的法律支撐體系

我國的土地征收也有其憲法基礎，我國憲法第十條:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用” #65377;而我國的土地立法體系主要是以《土地管理法》#65380;《城市房地產管理法》為核心，由系列單行法規組成的法律框架，沒有獨立的土地法，更沒有獨立的土地征收法#65377;我國的土地立法存在的問題主要表現在:其一，土地立法層次低，由人大常委通過的法律諸如《土地管理法》#65380;《城市房地產管理法》等很少，大批量的則是部門規章，如“報告”#65380;“意見”#65380;“暫行規定”或者司法解釋等#65377;其二，土地立法主體多元化，受傳統立法習慣的影響，不論是土地法律#65380;行政法規還是地方土地法規，表面上看，由全國人大或常委會#65380;國務院或地方人大常委會通過，實際上通常均由相應的職能部門負責起草#65377;多元化的立法造成法律法規之間的不統一#65380;欠協調，同層次的法律規范在內容上標準不一#65380;寬嚴失調#65377;其三，我國立法過分注重公權的立法，而忽視私權的立法，致使公權擴張，而私權得不到應有的保護和尊重#65377;

2.我國土地征收制度的征收目的和范圍

我國的土地征收范圍與國外相比要寬泛的多#65377;根據1986年土地管理法的規定:“國家進行經濟#65380;文化#65380;國防建設以及舉辦社會公共事業，需要征用集體土地或使用國有土地的，按照本章規定辦理#65377;”另外，新土地管理法第43條也規定:“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地#65377;”從這些條文可以看出，我國的土地征收本身就存在法律上的矛盾與漏洞，因為國家對土地出讓一級市場實行壟斷，農地要進入市場，必然要經過國家土地征收，同時，任何單位與個人進行建設需要使用土地的，也只能依法申請國家土地，這就是說，實際上我國的土地征收范圍已經從公共利益需要擴展到一切經濟建設領域#65377;

3.我國土地征收制度的補償標準

我國土地征收補償是按照“產值倍數法”來確定補償的，補償原則是“維護農民原有的生活水平”#65377;土地補償費用包括土地補償費#65380;安置補助費以及地上附著物和青苗補償費#65377;土地補償費的標準是征收耕地的補償為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍，安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產值的15倍，土地補償費和安置費之和不得超過該土地被征收前3年平均年產值的30倍#65377;

對比國外的“市場定價”為核心的土地征收補償制度，可以看出，我國的補償標準要低的多#65377;首先，以“產值”為依據來進行補償本身就是不合理的，按“產值”進行補償，具有濃郁的計劃經濟色彩，既不符合價值規律和定價原則，也不符合市場經濟規律#65377;《土地管理法》中針對補償的規定為，“按照被征用土地的原用途給予補償”#65377;“被征用土地的原用途”即是指農業生產收益#65377;與二#65380;三產業相比農業收益明顯偏低#65377;故對農民支付的土地補償費和安置補助費必然要低得多，這對農民是不公平的，其實質是對農民的一種低價掠奪#65377;其次，“維護農民原有生活水平”的補償原則也是不合理的#65377;因為，對農民而言，土地是他們借以長期發展的生產資料，一旦失去土地，就失去了作為農民的生產權，即由農民轉化為了市民，城鄉生活差異和就業形式的改變使他們的生活方式發生了根本改變，故“維護其原有生活水平”根本就無從談起#65377;最后，我國的土地征收補償根本就沒有涉及到諸如殘余損失補償#65380;經營補償#65380;遷移補償#65380;生活方式改變帶來的精神補償等，因此是最低層次的以犧牲農民利益為代價的一種土地補償標準#65377;

4.我國土地征收制度的征地程序

我國土地征收大致有六個步驟:申請土地→受理申請并審查有關文件→擬訂征地補償安置方案→審批土地→組織實施并公告→登記發證#65377;對比國外大多數國家的土地征收程序，可以看出，我國的土地征收缺失了兩個部分，其一是被征收土地權利人參與土地征收過程，其二是申訴程序#65377;在我國，土地征收是土地所有權的轉移，主要在政府部門和作為土地所有者的農村集體經濟組織之間進行#65377;政府在征地過程中占有主導地位，而被征地農民由于只擁有土地承包經營權因而無法在事關自身財產權利的土地征收過程中施加實質性的影響力#65377;而農村集體經濟組織由于和政府部門天然的行政隸屬關系使得其在忠實地維護農民利益上顯得力不從心#65377;在征地的程序上農民沒有參與權#65380;知情權和申訴權，結果導致征地過程中農民合法權益受到嚴重侵犯#65377;

三、國外土地征收制度對我國的借鑒

針對我國土地征收制度上存在的問題，借鑒國際上比較成熟完善的土地征收制度，筆者認為應從以下三個方面對我國土地征收制度加以完善#65377;

1.加強土地征收制度的立法工作

首先，完善土地制度的法律體系，對一些矛盾及有漏洞的地方及時進行修訂#65377;盡快制定《土地法》和獨立的《土地征收法》，以規范土地征收行為#65377;從法律角度上對“公共利益”進行明確界定，嚴格限定用地范圍的“公共利益”性#65377;至于“非公益性”用地需求，應在法律的框架內由用地人和土地所有人進行協商按市場價格執行#65377;

其次，改變多部門各自立法的模式，建立統一的中性立法機構，避免職能部門立法時的自我利益傾向，最大限度地體現法律的內外協調性#65380;嚴謹性#65380;全局性#65380;公正性和公開性#65377;

最后，更新立法理念，貫徹私權保護原則#65377;將公權的行使嚴格限定在法定范圍之內，防止其任意擴張侵犯私權領域#65377;

2.完善土地征收補償

首先，土地征收補償應遵循“公平市場價格”原則，從理論上講，補償的標準及范圍應以失地農民的損失而不是以征收者的所得為基準，同時還要綜合考慮土地對失地農民的特殊價值#65380;農民失去土地的間接損失等因素#65377;在市場經濟條件下，征地中不同利益主體對補償標準或成本的預期，取決于使用者對土地市場價格的認知程度，而合理#65380;公平的補償無論在買方還是賣方看來，都應該是“合理的市場價值或買者樂意支付#65380;賣者愿意接受的價格”#65377;對農民的補償，不能以“維持農民生活水平不下降”為原則，而應該把失地農民作為城鎮市民，以讓他們“擁有城市市民平均生活水平”為原則進行補償#65377;

其次，合理確定補償范圍，目前我國的土地補償范圍過窄#65377;而根據現代征收補償理論，征收補償范圍應包括因征收而直接造成的一切財產損失#65377;借鑒國外的有關補償理論，我國的土地征收補償應該包括兩部分:土地征收費和土地賠償費#65377;土地征收費以被征收的土地“公平市場價格”來確定，土地賠償則要充分考慮被征地者的生存發展權，增加土地經營損失補償和殘地補償，甚至還要包括非經濟損失，如新的生活環境上的不適應，精神上的痛苦等#65377;

最后，應完善土地征收補償程序，增加上訴程序，完善征收補償方案的決定程序，增加調查#65380;聽證#65380;談判#65380;申訴#65380;仲裁的規定#65377;保護和加強農民的合法土地產權#65377;作為征地利害關系人的集體和農民對土地征收有知情權#65380;協商權和上訴權，他們應該參與到整個征收過程中來，針對不合理的征地情況，農民集體有上訴的權利并能在相關的申訴機構中實現其作為土地所有人或土地承包人的權利#65377;

3.合理分配土地發展帶來的土地增值收益

農地轉變用途之后的土地增值即土地發展收益，應該在農民和國家政府之間進行合理分配#65377;在目前的土地產權#65380;土地征收及補償框架下，我國土地征收常常是低價從農民手中征得，轉手高價出讓，從而在由低收益的農地轉為高收益建設用地時，剝奪了農民應得的土地增值權益#65377;但按照市場經濟規則，土地發展權歸全社會公共所有，理由是土地增值主要來源于地區經濟增長，而地區經濟增長則得益于地區公眾勞動#65380;基礎設施的公共投資#65380;政府公共補貼及各種優惠政策扶持等#65377;故土地增值部分應該由全社會共同擁有，也理應包括農民#65377;政府可以將土地收益中的相當部分納入農民的社會保險基金#65380;醫療保險基金和養老保險基金，以維護失地農民利益#65377;土地用途轉變實屬土地發展權的問題，我國有關土地方面的法律沒有明確設立“土地發展權”的權利種類，也沒有對土地發展權或其內容與歸屬作出統一而清晰的規定，即土地發展權在我國的相關制度安排中處于“缺位”狀態#65377;土地發展權的“缺失”使得土地發展權益分配存在“無法可依”的境況#65377;因此，盡快設立土地發展權，完善包括土地產權在內的土地征收制度仍然是當務之急#65377;

參考文獻:

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