體改委情結(jié)為何揮之不去

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革如同中國(guó)歷史上的重大變革一樣，啟動(dòng)之后，產(chǎn)生了自身的演變邏輯，并且具有強(qiáng)大的慣性，改革的實(shí)踐不斷地超越改革已有的“界定”，改革的過(guò)程已經(jīng)從“指到哪，打到哪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案牡侥模傅侥摹薄?/p>

2003年國(guó)家將體改委相關(guān)職能并入發(fā)展和改革委員會(huì)之后，各界對(duì)于恢復(fù)重建體改委的呼聲一直沒(méi)有間斷過(guò)。2006年、2007年兩會(huì)期間，代表不斷提交提案、議案，為什么會(huì)有這樣的呼聲，關(guān)鍵在于，體改委在中國(guó)改革進(jìn)程中曾經(jīng)扮演過(guò)非常重要的角色，作為一個(gè)利益完全超脫的部門(mén)它承擔(dān)著改革進(jìn)程設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)等工作。目前，各項(xiàng)改革的推進(jìn)都無(wú)法回避部門(mén)利益羈絆，當(dāng)下需要一個(gè)利益超脫的綜合部門(mén)來(lái)扮演重要角色，“體改委情結(jié)”之所以揮之不去，表達(dá)了人們對(duì)于尋找改革方法論的一種期盼。

體改委沉浮

1980年5月，國(guó)務(wù)院決定成立“國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”。

一段時(shí)間后，中央很快發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室作為一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)在推動(dòng)改革政策落實(shí)上權(quán)威不夠。于是，1982年3月2日，國(guó)務(wù)院在向五屆全國(guó)人大常委會(huì)提交的機(jī)構(gòu)改革方案中提出：“為了更好地解決經(jīng)濟(jì)體制改革這個(gè)難度最大的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院建議成立‘國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)’，由總理兼任主任，負(fù)責(zé)體制改革的總體設(shè)計(jì)”。7天后，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議批準(zhǔn)了這個(gè)建議，國(guó)家體改委從此成了中國(guó)設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革的總部。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的歷史前提是相對(duì)清楚的，那就是對(duì)建國(guó)后建立起的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，但是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革是在沒(méi)有具體方案或理論指導(dǎo)“摸著石頭過(guò)河”狀態(tài)下起步的。這就需要一個(gè)部門(mén)來(lái)研究、制定經(jīng)濟(jì)改革的方案，來(lái)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)部門(mén)和地方所進(jìn)行的改革，這一任務(wù)歷史性地落到經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)的身上。這樣，它同國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委就同處在國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)序列的最高一層，屬宏觀調(diào)控部門(mén)序列。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革如果以1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為分野，可分前后兩段，前段是市場(chǎng)趨向的改革，后一段是轉(zhuǎn)型。前一段，改革基本上是自上而下推動(dòng)的，需要有一個(gè)宏觀調(diào)控部門(mén)來(lái)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方面的利益。而在后一段，改革呈現(xiàn)多元?jiǎng)恿ν七M(jìn)局面，體改委起的作用相對(duì)減弱，這是決策層對(duì)國(guó)家體改委撤并的一般解釋。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家體改委降格為國(guó)務(wù)院體改辦，人員編制也從200人壓縮到不足90人，與此同時(shí)，成立了一個(gè)“虛設(shè)”的國(guó)家體改委，作為國(guó)務(wù)院的高層議事機(jī)構(gòu)，由總理兼任主任，相關(guān)部門(mén)部長(zhǎng)任委員，體改委從此退出政府組成序列，高層并對(duì)新的體改辦提了三條要求，即“不開(kāi)會(huì)、不講話、不發(fā)文件”。

隨后的幾年，國(guó)務(wù)院體改辦的主要工作是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志交辦的一些與改革有關(guān)的調(diào)研項(xiàng)目，對(duì)于全局性的經(jīng)濟(jì)改革工作參與不多。2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將體改辦與國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)合并，成立國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，其業(yè)務(wù)由新組建的經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司承擔(dān)。就這樣存在了23年的國(guó)家體改委（辦）結(jié)束了它的歷史使命。但如我們看到的，中國(guó)改革發(fā)展實(shí)踐并沒(méi)有停步，經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展中又出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題迫切需要解決。

一個(gè)利益超脫部門(mén)

從改革的內(nèi)容看，當(dāng)下比較容易的改革相當(dāng)一部分已經(jīng)完成，目前面臨的主要是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)比較大的改革，是這些年想改而沒(méi)改、改了未改好或未改到位的關(guān)鍵項(xiàng)目。從改革的動(dòng)力看，一方面，改革初期人心思變和良好預(yù)期形成的廣大人民群眾改革熱情十分高昂，社會(huì)動(dòng)力與政府推力緊密結(jié)合，帶動(dòng)改革快速推進(jìn)。隨著改革的不斷發(fā)展，各方面利益調(diào)整不斷增強(qiáng)。另一方面，長(zhǎng)期作為改革領(lǐng)導(dǎo)者的政府部門(mén)，在改革深化中，本身成了改革的對(duì)象，推進(jìn)改革力度也會(huì)受到影響。

現(xiàn)階段中國(guó)改革出現(xiàn)的一個(gè)重要特征就是改革的部門(mén)利益化。一些部門(mén)在制訂改革方案和進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)，往往把某些部門(mén)利益“摻入”改革的內(nèi)容之中。大家都在講改革，但改革與改革之間互相打架，部門(mén)與部門(mén)之間互相扯皮，這成為現(xiàn)在推進(jìn)改革面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。改革已經(jīng)進(jìn)入到必須“綜合配套”的階段，而國(guó)家卻沒(méi)有一個(gè)超出各部門(mén)利益之上的，對(duì)改革進(jìn)行總體把握、總體規(guī)劃和對(duì)綜合配套政策予以設(shè)計(jì)和實(shí)施的部門(mén)。過(guò)去的體改委是一個(gè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下沒(méi)有既得利益的部門(mén)，所以改革最堅(jiān)決，能形成對(duì)原有政府部門(mén)的重要制約。但是，自從體改委的權(quán)力被大大削弱，最后連機(jī)構(gòu)也撤并了，對(duì)既得利益部門(mén)的重要制約沒(méi)有了，有時(shí)改革就成了一些部門(mén)重新尋租、創(chuàng)租的借口。這種情況加劇了現(xiàn)階段改革的復(fù)雜性，增添許多不必要的矛盾和混亂，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展面臨一定的困難。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革如同中國(guó)歷史上的重大變革一樣，啟動(dòng)之后產(chǎn)生了自身的演變邏輯，并且具有強(qiáng)大的慣性，改革的實(shí)踐不斷地超越改革已有的“界定”，改革的過(guò)程已經(jīng)從“指到哪，打到哪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案牡侥模傅侥摹薄Ｒ哉陨砀母餅槔w制轉(zhuǎn)型期政府改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全面控制社會(huì)的狀況過(guò)渡到政府與市場(chǎng)、社會(huì)和公民合理分工或分權(quán)的狀況。轉(zhuǎn)型期的政府改革并不像市場(chǎng)領(lǐng)域改革那樣可以更多地依靠“自發(fā)”因素，也不是僅憑一些互不關(guān)聯(lián)的單項(xiàng)改革就可以完成的，政府改革需要有可操作的明確的戰(zhàn)略安排，需要政府部門(mén)間互相協(xié)調(diào)，這樣才能更好地面對(duì)改革

發(fā)展。

哪些利益關(guān)系需要協(xié)調(diào)

從近幾年國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，宏觀調(diào)控工作是保持和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的一種有效手段。

人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化大生產(chǎn)以后，從未有過(guò)沒(méi)有政府干預(yù)的完全自由的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的干預(yù)，在不同國(guó)家、不同經(jīng)濟(jì)體制下，存在著干預(yù)方式、干預(yù)工具、干預(yù)層次、干預(yù)效果的不同。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不僅受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革開(kāi)放初期遺留下來(lái)的諸多深層次矛盾和問(wèn)題的影響，而且受到在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新矛盾新問(wèn)題的影響，其復(fù)雜性、特殊性很難找到參照系。如在治理地方政府投資問(wèn)題上，尤顯宏觀調(diào)控及高層協(xié)調(diào)改革的重要性。一般來(lái)說(shuō)，地方政府項(xiàng)目投資并不等于地方政府投資，它有著多元資金來(lái)源，其中既有政府投資，也有企業(yè)投資、社會(huì)投資、國(guó)外投資、銀行貸款等多種渠道。但問(wèn)題是，所有這些投資怎樣才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，怎樣才不會(huì)出現(xiàn)普遍的低水平重復(fù)建設(shè)及高投入、高耗能項(xiàng)目投資所產(chǎn)生全局性浪費(fèi)問(wèn)題。從近30年經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐來(lái)看，這項(xiàng)工作只有國(guó)家改革高層協(xié)調(diào)部門(mén)，站在全局的高度，才能調(diào)控好、協(xié)調(diào)好、指導(dǎo)好地方政府投資沖動(dòng)的問(wèn)題。

從民生角度看，當(dāng)前就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、安全生產(chǎn)等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題比較突出，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)政策出臺(tái)的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)前在民生領(lǐng)域出現(xiàn)的這些問(wèn)題是由多種因素造成的，有市場(chǎng)化不足的問(wèn)題，如企業(yè)制度不完善、市場(chǎng)體系不健全、政府職能不到位等，這是重要矛盾。也有市場(chǎng)化過(guò)度的問(wèn)題，即泛市場(chǎng)化問(wèn)題，如公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化等。更多的問(wèn)題是發(fā)展中的問(wèn)題，如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口基數(shù)大，社會(huì)保障體系不健全等，這些問(wèn)題雖然也與體制上的缺陷有關(guān)，但從根本上說(shuō)只能通過(guò)不斷發(fā)展來(lái)加以解決。在目前條件下，初步解決這些問(wèn)題，需要政府政策出臺(tái)上增加相關(guān)協(xié)調(diào)性、關(guān)聯(lián)性。這樣不但能減少社會(huì)資源的浪費(fèi)，也能減輕這些問(wèn)題給政府和社會(huì)造成的壓力，最終給這些問(wèn)題的解決創(chuàng)造條件。

民生問(wèn)題陷入困境的一個(gè)重要原因就在于，在大的制度框架不改變的前提下，政府要推進(jìn)市場(chǎng)化改革，就只能與各個(gè)領(lǐng)域中的既得利益集團(tuán)討價(jià)還價(jià)，而這些利益集團(tuán)要么是政府的一個(gè)部門(mén)，要么與政府具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。讓一個(gè)利益部門(mén)去協(xié)調(diào)其它部門(mén)的改革，這一般不會(huì)產(chǎn)生很好的效果。這就需要一個(gè)相對(duì)超脫的部門(mén)，協(xié)調(diào)好、規(guī)劃好各部門(mén)的利益。另外，公共需求的全面快速增長(zhǎng)是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，并且對(duì)公共服務(wù)提出極大的挑戰(zhàn)。這些年來(lái)，在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面取得重大突破，但是公共服務(wù)體制建設(shè)嚴(yán)重滯后，基本公共產(chǎn)品的供給總量與社會(huì)需求差距甚大。這些都需要改革發(fā)展來(lái)解決。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，需要盡快建立經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，而依靠部門(mén)進(jìn)行自我改革缺乏動(dòng)力，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。