北海掃街：民心工程的運動化痕跡

政府職責的界定是建立有效問責制的前提和基礎。只有界定好政府的職責，才有責可問、有責該問。否則，政府做了不該做的事，即使做得再好，也往往是治標不治本。

[案例]

3月26日，廣西壯族自治區“城鄉清潔工程”暗訪組在北海市發現，合浦縣城內河發黑發臭，銀海區僑港鎮菜市場和海城區北京路市場附近垃圾亂堆放現象嚴重，隨即在當天晚上的廣西電視臺《新聞在線》欄目予以曝光。

這一報道猶如重磅炸彈，使得北海市的政治氣氛突然緊張起來。

凌晨1點45分，北海市委書記溫卡華連夜從南寧趕回北海，召集了北海轄區內一縣三區及市相關部門的領導，反復觀看這則新聞。

凌晨2點10分，溫卡華到現場檢查，發現衛生狀況甚至比電視鏡頭里還要差。此時，距新聞播出4個多小時，他當場提出嚴厲批評。

相比合浦縣和僑港鎮，海城區的反應則迅速得多，區主要領導看到新聞后，第一時間趕到現場，立即啟動“城鄉清潔工程”應急預案——凌晨2時，調動海城區機關干部220多人連夜對曝光地點進行清理，一直干到凌晨5點。

這一夜，北海無眠。

次日下午，北海市召開常委擴大會議，刮起了對領導干部的問責風暴，20名相關責任人被嚴厲處理：兩位分管“城鄉清潔工程”的副處級官員——合浦縣副縣長陳世誼和北海市建委分管副主任劉建賢——被免職；對合浦縣委書記、縣長、銀海區委書記、區長、市建委主任、市建委書記、銀海區副區長共七名主要領導給與“通報批評”；責成合浦縣、銀海區、市建委向北海市委做出書面檢查，亮“黃牌”通報批評，并責令對包括合浦縣建設局局長、僑港鎮黨委書記、鎮長在內的十幾位相關責任人進行免職、調職等問責處理。當晚，北海電視臺向全市通報了這一處罰決定，兩名副處級干部被免職的新聞成為北海市民街頭巷尾議論最多的話題。

北海一位干部坦言：“處分之快、之重，史無前例。”“不掃地就掃人”——成為北海當前最流行的官場警句。

[背景]

經濟起飛與“清潔工程”

劉湘琛（博士）

隨著中國—東盟自由貿易區的加速建立，廣西越來越頻繁地出現在人們的視野中。自治區提出了中國—東盟“一圈兩廊”區域合作的戰略構想，積極參與全球經濟一體化的進程，自治區政府明確表示，全省上下，經濟、文化、旅游、體育等各領域的活動都要為實現這一戰略構想服務。

正是在這樣的背景下，經濟起飛與“清潔工程”的內在關聯浮出水面。城鄉清潔工程的深刻意義，首當其沖便是“經濟社會發展的需要”，能夠為招商引資、增強對外開放活力創造必不可少的社會條件，提升參與全球競爭的軟環境。“城鄉清潔工程”實際上是五個工程的合一：對發展來說，是環境工程；對城市來說，是管理工程；對企業來說，是信心工程；對老百姓來說，是民心工程；對干部來說，是作風工程。

因此，被提升到如此高度的“城鄉清潔工程”，不可避免地帶有了“運動化”色彩，正常的行政工作程序已經無法完成工程預定任務，工程運作及任務的完成，在路徑上幾乎都是依靠體制外的非常規手段。

首先，工程運行缺乏正常體制之下組織與協調各職能部門的機制。負責這一工程的“清潔辦”的工作人員，必須從建設局、規劃局、交通局、工商局、環保局、國土資源局、衛生局等各個部門抽調過來，成立專門的領導小組，否則整個工作就無法協調。

其次，沒有正常的財政撥款制度與預決算審查制度，清潔工程的資金途徑是，財政上盡量擠，向企業募集及賒賬。

第三，缺乏可量化可操作的工程效果評估機制，因此，暗訪組與媒體的曝光就成為反映工程效果的重要方式。

第四，整個工程高度依賴領導的重視。北海市的衛生死角多次被媒體曝光，均無明顯改善，直至北海市委書記看到新聞報道后對相關責任人實行了“問責”，同樣的問題才得到解決。

第五，即使是問責也在相當程度上帶有運動式的特點。2007年1月對南寧市青秀區的干部進行問責時，相關的過錯追究制度尚未建立，2007年2月，自治區建設廳與監察廳向各地印發“廣西壯族自治區實施‘城鄉清潔工程’行政過錯責任追究辦法”。但問題是，第一，如果針對僅有五年規劃的“城鄉清潔工程”制定專門的過錯追究辦法，那么其他例行的行政管理是否也需要制定相應的過錯追究辦法？第二，分析“‘清潔工程’行政過錯責任追究辦法”中的具體條款，可以發現，幾乎所有處罰事項都是針對“整治不力”、“保護不力”或“達不到規定要求”的情況。這種以“效果”定獎懲的作法，實際上是在法定范圍之外加重了對公務員的處罰力度。這種做法是否科學、合理？《公務員法》第53條規定對公務員進行懲戒的十六種情況，均是直接針對公務員違反紀律的行為。第三款“玩忽職守，貽誤工作”雖然涉及到行為后果，但其前提條件仍是存在著“玩忽職守”的前提。

重典治吏，因而各級領導干部，不能不“人人自危”，只能集中絕大部分資源、采取全民皆兵式的突擊行動，犧牲正常的行政工作秩序，才可能達到“預定效果”。

[釋疑]

行政倫理與程序正義

喬新生（學者）

北海市2位副處級官員因為掃地不力而被免去行政職務，在“一屋不掃何以掃天下”的中國，這樣的處分大快人心。然而，在上級機關雷厲風行的背后，卻蘊含著許多行政倫理和程序正義問題。

在現代國家，政府官員分為政務官和事務官。政務官通過民主選舉產生，除非政務官自動請求辭職，否則，必須通過官員罷免程序投票決定是否免去政務官的職務。事務官員與政務官不同之處就在于，事務官員在首長負責制條件下，只對政務官負責，所以，政務官有權免去事務官員的職務。我國實行人民代表大會制度，行政首長由人民代表大會及其常務委員會任免，而行政機關的其他官員則由行政首長提名，人大常委會任免。換句話說，不論是縣長或者是副縣長、市長和副市長，其任免都由人大常委會決定，而行政首長免去行政副職的行政職務，則需要經過人大常委會確認。按照公務員法及其配套性法規的規定，我國公務員分為選任制和委任制官員，前者必須經過法定的程序任免；而后者則根據委任的事項和具體的法律規定任免。

現在的問題是，如果當地衛生狀況出現問題，那么，首先應該由行政首長負責，還是由行政副手承擔責任？是應該由政務官承擔責任，還是應該由事務官承擔責任？如果把事務性的責任推卸給政務官，那么，顯然就違反了程序正義的原則，人為加重了政務官的責任，是一種缺乏程序正義的表現。

在我國現有的行政立法中，強調公務員的行政責任，可是在實際操作過程中，卻把事務性的責任轉化成了行政責任，這樣既不利于追究直接責任人的法律責任，同時又會造成人人自危的局面。

所以，依法行政首先要區分政務官與事務官，將政治責任與合同責任區別開來，防止在行政行為中出現行政合同責任與瀆職責任不分，盲目擴大政務官的政治責任。

[方法]

我們需要什么樣的問責制

姚繼冬（公務員）

廣西北海市掃地問責風暴之所以引發熱議，乃因掃地一事在常人看來實則微不足道，不必興師動眾，卻有為掃地而丟烏紗帽者，由此產生的震動效應便可想而知。實際上，掃地的背后，回歸到原始命題，即政府的職責是什么？這才是掃地問責風暴所具有的標本意義。因此，從公共管理的角度看，只有界定好政府職責，在公共管理領域全面建立行政問責制，才能提高政府管理績效，避免運動式問責帶來的短期效應。

著名管理學家彼德·杜拉克曾說過一句話：“管理者最大的危險就是在錯誤的問題上做正確的決定。”從這一角度認識，與正確地做事相比，做正確的事應放在更為優先的位置。

從宏觀上看，經濟調節、市場監管、公共管理、社會服務是現代政府的主要職責，行政問責制應當緊緊圍繞這些職責來加以確立。保持市容環境衛生的整潔理應屬于城市政府的公共管理職責，但這種職責的履行應當通過科學編制城市環境建設專項規劃，加大對市容環境衛生治理的投入，建立市容監管長效機制等公共手段來實施。“浩浩蕩蕩聚集了5000人搞衛生，這其中包括一所中學的3000多師生和全鎮幾乎所有機關干部。”“手上的一切工作都要放下，搞衛生是當下的頭等大事，即使是高三畢業班的學生也要停課搞衛生。”這樣的“滿城盡是新掃把”的壯觀景象很容易讓人聯想到大躍進時期全民滅麻雀運動。

當政府行為劍走偏鋒時，往往是失職的開始。也難怪出現到政府部門辦事找不到人，都去搞清潔掃地的現象。政府也為此背上沉重的掃地賬單，合浦縣“清潔辦”的工作人員稱該縣建設局已經欠了一屁股債。若不弄清政府職責之本，問責力度越大，則可能造成行政成本越高，行政績效越低。

因此，從這個角度說，政府職責的界定是建立有效問責制的前提和基礎。只有界定好政府的職責，才有責可問。否則，政府做了不該做的事，即使做的再好，也往往是治標不治本。

從微觀上看，問責制的有效運轉，需要建立相應的法律體系，對不同部門與官職之間的職能、職責和權限，進行合理配置和嚴格劃分，明確責任，通過追究官員的失職瀆職行為，以達到法與責的平衡，促使官員確實履行應當承擔的責任。

由于受現實體制因素制約，目前政府各部門之間往往存在職能交叉和管理真空地帶，導致有權無責、有責無權的現象發生。這種情況下的簡單問責，不是替人受過，就是無人受過。“掃地并不是一件簡單的事，各部門之間的協調尤為重要，必須要相關部門都重視才行。”上任不久即因掃地不力而被免職的合浦縣副縣長陳世誼如是說。不少干部也替被處分的官員叫冤：“巧婦還難為無米之炊呢，沒有錢，清潔工程根本就搞不起來。”“城鄉清潔工程”對于基層來講，只是眾多工作中的一項，有的完成不好，應該區別是真的不執行、不作為，陽奉陰違，還是執行中確有難度，需要待以時日。不執行當然要問責，一時執行有困難的，就需要上級幫助解決。如果硬要搞“一刀切”的問責制，要么助長一窩蜂的形式主義，搞表面文章；要么片面追求“掃地”政績，不顧其它工作。

因此，問責制其實是一把雙刃劍。運用的好，可以發揮激勵作用，提高管理績效。但問責制如果缺乏相應的法律體系的支撐，缺少周密的行政制度作保障，流于簡單化甚至擴大化，就有可能背離初衷，挫傷行政機關和公務人員的積極性。只有權利與義務對等，法和責平衡，才符合政治文明的要求。

應該說，對公眾負責是實施問責制的終極取向。問責制的核心應是通過發揮問責制的激勵和約束功能，促使官員有效履行管理職責，從而最終對公眾負責。現代政府與傳統政府最大的區別在于，后者要求官員對上級負責，而問責制強化的是政府和政府官員對公眾負責。如果問責制度就是上問下責的話，那帶來的只能是“踢貓效應”。北海民間流傳的對聯很值得玩味，上聯：速生計生衛生，聲聲問責；下聯：指標目標達標，標標穿心；橫批：一票否決。在這里，所謂的“問責”，單純就是上級問下級之責。事實上，如此問責并不能提高政府的行政效率，也無法提高公眾整體的福利水平。它導致的結果是，官員在問責的壓力下更加“唯領導馬首是瞻”，而對待百姓的需求則越來越充耳不聞、視若無睹。官員的緊迫感只是來自為了完成上級的任務疲于奔命，他們并沒有意識到要本著為公眾負責的態度，主動地有的放矢地履行好自身職責。