紹興試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)

在是否保留或裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的爭議中，浙江紹興卻悄悄地試點(diǎn)起強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革。

為何開創(chuàng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)

在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)中嘗到了甜頭的浙江省正悄悄地進(jìn)行著又一個(gè)創(chuàng)舉。

2007年初，浙江省紹興縣在全國率先實(shí)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，將投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案，建筑工程許可證核發(fā)等相應(yīng)的職權(quán)下放到下轄的楊汛橋等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限與相對獨(dú)立的財(cái)權(quán)，區(qū)域范圍內(nèi)的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮(zhèn)。

紹興縣的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)有其深層次的原因。

近年來，紹興縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會得到了快速發(fā)展。楊汛橋、錢清等鎮(zhèn)人均GDP都已超過了1萬美元，而且每年以30%的速度增長。紹興縣19個(gè)鎮(zhèn)（街道），有企業(yè)1萬多家，其中10個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政收入過億。但相應(yīng)的社會管理，卻仍停留在一個(gè)農(nóng)村小集鎮(zhèn)的層面上。如怎樣使環(huán)境保護(hù)、社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃等與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，作為一個(gè)鎮(zhèn)都無法統(tǒng)籌解決。對此，紹興縣大膽開全國先河，實(shí)施了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。

其實(shí)，浙江的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)不僅是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的需要，也是浙江省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特性所決定的?！耙绘?zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江經(jīng)濟(jì)的一種頗為有趣的典型現(xiàn)象，形成諸如溫州龍港不銹鋼、大唐襪業(yè)等聞名中外的經(jīng)濟(jì)集群，有力地推動了浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了與“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”經(jīng)濟(jì)布局相適應(yīng)，素以塊狀經(jīng)濟(jì)著稱的浙江決定在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的基礎(chǔ)上再推“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，把中心鎮(zhèn)培育建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、體制機(jī)制的創(chuàng)新區(qū)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。

同時(shí)，作為民營經(jīng)濟(jì)大省的浙江以中小企業(yè)為主，約占企業(yè)數(shù)的99%，數(shù)量如此巨大的中小企業(yè)需要當(dāng)?shù)卣`活多變、提供地方特色的服務(wù)，這也是紹興進(jìn)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的一個(gè)重要因素。

并且，強(qiáng)鎮(zhèn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)星城是工業(yè)化的必然趨勢。為此，浙江省專門出臺《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，決定全省將有重點(diǎn)地選擇200個(gè)左右中心鎮(zhèn)，分期分批進(jìn)行培育，在全省形成一批布局合理、特色明顯的小城市。對于這些中心鎮(zhèn)，浙江省決定擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，強(qiáng)化中心鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、就業(yè)和社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)職能。

解決“看得見，管不著”問題

在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)普遍精簡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法權(quán)力的背景下，紹興縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之舉在國內(nèi)顯得異常獨(dú)特。

“浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，通過授權(quán)，我們希望解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)不對等問題，同時(shí)優(yōu)化執(zhí)法機(jī)制。”浙江省農(nóng)辦改革指導(dǎo)處處長樓曉云說。

其實(shí)，從2005年起，浙江省就開始了部分強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，試點(diǎn)由紹興縣農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主導(dǎo)，委托行政執(zhí)法期限從2005年9月27日開始，暫定兩年。

2006年1月4日，紹興縣民政局婚姻登記處平水受理站掛牌成立，主要受理平水、稽東、王壇、富盛四個(gè)鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的婚姻登記服務(wù)事項(xiàng)?！胺奖懔嗽S多。”當(dāng)?shù)氐陌傩者@樣評價(jià)。按新的《婚姻法》，婚姻登記只能在縣級民政部門辦理。

同時(shí)，紹興縣在平水、楊汛橋、安昌三個(gè)鎮(zhèn)試點(diǎn)農(nóng)村綜合改革。為解決“責(zé)權(quán)不一”問題，該縣嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、勞動和社會保障等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項(xiàng)，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。

“我們看得見，管不著。”這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對當(dāng)?shù)貓?zhí)法困境的評價(jià)。如經(jīng)常有魚塘承包戶抱怨：“我塘里快要起池的魚大部分都死了，是附近偷排污水的印染廠害的。我向鎮(zhèn)里反映，但鎮(zhèn)干部說無權(quán)查處偷排污水的企業(yè)。”因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也沒有執(zhí)法權(quán)力，因此只能報(bào)告縣一級的環(huán)保部門，讓他們來處理，可縣環(huán)保局又有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)要管，往往人手不夠，顧及不全。

還有“星期天工程”的農(nóng)村違法建房問題，一位鎮(zhèn)黨委副書記深有感觸：“我們工作時(shí)間去說說，他們就停下來，一到周末，干部休息，他們就瘋狂造，兩天就能把房子造起來，真是一點(diǎn)辦法都沒有?！?/p>

其中的主要問題就是權(quán)責(zé)不一致。

無疑，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，是解決“看得見，管不著”難題的好辦法。

從2005年8月下旬起，紹興縣按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作、部門指導(dǎo)”的原則，對農(nóng)村中直接影響穩(wěn)定、發(fā)生比較頻繁、縣機(jī)關(guān)鞭長莫及、管理容易滯后的一些執(zhí)法管理職能問題，在三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)嘗試委托執(zhí)法方式，成立了專門鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。

通過委托授權(quán)，彌補(bǔ)了原來縣機(jī)關(guān)鞭長莫及、管理滯后的不足，也有效地化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一的矛盾，促進(jìn)了鎮(zhèn)（街）職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了公共管理和社會服務(wù)。

例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在環(huán)保監(jiān)管上的空白，協(xié)議第三條明確規(guī)定，執(zhí)法員可“對轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議”。在平水鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員看來，自己現(xiàn)在腰板硬了，發(fā)現(xiàn)偷排污水行為后，只要拿出相關(guān)執(zhí)法證就可以及時(shí)處理。發(fā)現(xiàn)老百姓有違法建房現(xiàn)象，也可以直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以及時(shí)下發(fā)“停建通知書”，防止違法行為進(jìn)一步擴(kuò)大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，全縣各鎮(zhèn)共受理調(diào)處各種案件649件，其中環(huán)保17件、勞動495件、安監(jiān)5件、城建8件，其他124件，較好地維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

楊汛橋鎮(zhèn)公共管理服務(wù)中心則通過開展為期一個(gè)月的聯(lián)合整治行動，迅速改善了江橋地區(qū)社會治安狀況，深得基層群眾的歡迎和支持。同時(shí)，違章查處有力，共查處違章建設(shè)項(xiàng)目8件，拆除違法建設(shè)項(xiàng)目6處，涉及建筑面積750平方米。

“不多拿工資，也不增加財(cái)政支出?！睒菚栽平榻B，在浙江省有關(guān)部門簽字同意后，檢查監(jiān)督權(quán)有望在近期向全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放，通過改革，天大的責(zé)任，巴掌大的權(quán)力得到統(tǒng)一。

推廣普及尚須觀察

目前國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要方式是弱化，這在我國中西部地區(qū)較為普遍；而浙江大部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力被強(qiáng)化。

實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織暴露出一些不容忽視的問題：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重；許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無法提供足夠的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。對此，浙江省選擇了紹興縣等四個(gè)縣（區(qū)）開展試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的目的和出發(fā)點(diǎn)，既是為了鞏固減負(fù)成果，也是為了增強(qiáng)基層政府社會管理和公共服務(wù)的能力?！靶姓S多權(quán)力上收，執(zhí)法權(quán)以縣一級作為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在某些領(lǐng)域出現(xiàn)空白”?！敖B興試驗(yàn)也未必是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的強(qiáng)化?！泵珘埤埥淌谡f：“需要看試驗(yàn)的效果，如果約束力強(qiáng)的話，這將是一種有效的探索?！?/p>

“從好的方面看，對細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法工作確實(shí)有好處?！敝袊ù髮W(xué)副教授、行政法學(xué)者何兵認(rèn)為。

事實(shí)上，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難并不能成為撤銷或精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由。如果確實(shí)有許多職能非要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成不可，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有足夠財(cái)力的話，更應(yīng)該改革的是財(cái)政制度，而不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時(shí)，單純追求減人減資，有可能帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使社會管理職能和公共權(quán)力的缺失，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會的長治久安。在“依法行政”口號下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能弱化后，農(nóng)村一旦發(fā)生突發(fā)性群體事件，村級無人管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能管，往往出現(xiàn)矛盾由小到大、不斷升級的現(xiàn)象，影響整個(gè)社會的和諧穩(wěn)定。

從實(shí)際情況看，我國有近60%的人口在農(nóng)村，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，最終要靠基層政府來貫徹和落實(shí)。在現(xiàn)階段，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、各種疫情的防范、農(nóng)村文化的建設(shè)等等，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)去具體組織和實(shí)施。

但如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力為理由大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與裁員，無助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能重建的實(shí)際解決，而且與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的方向背道而馳。從這點(diǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最迫切目標(biāo)應(yīng)該是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)名副其實(shí)地承擔(dān)起服務(wù)于百姓、服務(wù)于社會的功能。紹興縣在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，下放部分行政執(zhí)法權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不增人員、不增編制、不增支出的前提下，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公共服務(wù)和公共管理職能，從大勢看符合農(nóng)村實(shí)際。

但擴(kuò)權(quán)也帶來問題，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，影響執(zhí)法效率與質(zhì)量。雖經(jīng)多次專題培訓(xùn)，但執(zhí)法人員專業(yè)知識仍較為缺乏，而且年齡偏大、兼職過多、數(shù)量偏少的現(xiàn)象較為普遍。

紹興縣的大膽改革，是否能突破法律取得好的效果，甚至能讓改革推動法律的變化，或者是，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法控制執(zhí)法人員素質(zhì)，而導(dǎo)致執(zhí)法不公，進(jìn)而導(dǎo)致改革試點(diǎn)的失敗，這些都還需長期的實(shí)踐。有關(guān)專家認(rèn)為不管紹興的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成敗如何，目前大面積推廣還須觀察，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)更應(yīng)謹(jǐn)慎。