紹興試點強鎮(zhèn)擴權(quán)

在是否保留或裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的爭議中，浙江紹興卻悄悄地試點起強鎮(zhèn)擴權(quán)的改革。

為何開創(chuàng)強鎮(zhèn)擴權(quán)試點

在強縣擴權(quán)中嘗到了甜頭的浙江省正悄悄地進行著又一個創(chuàng)舉。

2007年初，浙江省紹興縣在全國率先實行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點，將投資項目的核準、備案，建筑工程許可證核發(fā)等相應的職權(quán)下放到下轄的楊汛橋等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限與相對獨立的財權(quán)，區(qū)域范圍內(nèi)的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮(zhèn)。

紹興縣的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點有其深層次的原因。

近年來，紹興縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會得到了快速發(fā)展。楊汛橋、錢清等鎮(zhèn)人均GDP都已超過了1萬美元，而且每年以30%的速度增長。紹興縣19個鎮(zhèn)（街道），有企業(yè)1萬多家，其中10個鎮(zhèn)財政收入過億。但相應的社會管理，卻仍停留在一個農(nóng)村小集鎮(zhèn)的層面上。如怎樣使環(huán)境保護、社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃等與經(jīng)濟同步發(fā)展，作為一個鎮(zhèn)都無法統(tǒng)籌解決。對此，紹興縣大膽開全國先河，實施了強鎮(zhèn)擴權(quán)。

其實，浙江的強鎮(zhèn)擴權(quán)不僅是適應經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的需要，也是浙江省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特性所決定的。“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江經(jīng)濟的一種頗為有趣的典型現(xiàn)象，形成諸如溫州龍港不銹鋼、大唐襪業(yè)等聞名中外的經(jīng)濟集群，有力地推動了浙江經(jīng)濟的發(fā)展。為了與“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”經(jīng)濟布局相適應，素以塊狀經(jīng)濟著稱的浙江決定在“強縣擴權(quán)”的基礎上再推“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，把中心鎮(zhèn)培育建設成為產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、體制機制的創(chuàng)新區(qū)、社會主義新農(nóng)村建設的示范區(qū)。

同時，作為民營經(jīng)濟大省的浙江以中小企業(yè)為主，約占企業(yè)數(shù)的99%，數(shù)量如此巨大的中小企業(yè)需要當?shù)卣`活多變、提供地方特色的服務，這也是紹興進行強鎮(zhèn)擴權(quán)的一個重要因素。

并且，強鎮(zhèn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)星城是工業(yè)化的必然趨勢。為此，浙江省專門出臺《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，決定全省將有重點地選擇200個左右中心鎮(zhèn)，分期分批進行培育，在全省形成一批布局合理、特色明顯的小城市。對于這些中心鎮(zhèn)，浙江省決定擴大其經(jīng)濟社會管理權(quán)限，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，強化中心鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、就業(yè)和社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務職能。

解決“看得見，管不著”問題

在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)普遍精簡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法權(quán)力的背景下，紹興縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)之舉在國內(nèi)顯得異常獨特。

“浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟較為發(fā)達，通過授權(quán)，我們希望解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)不對等問題，同時優(yōu)化執(zhí)法機制。”浙江省農(nóng)辦改革指導處處長樓曉云說。

其實，從2005年起，浙江省就開始了部分強鎮(zhèn)擴權(quán)試點，試點由紹興縣農(nóng)村綜合改革領導小組辦公室主導，委托行政執(zhí)法期限從2005年9月27日開始，暫定兩年。

2006年1月4日，紹興縣民政局婚姻登記處平水受理站掛牌成立，主要受理平水、稽東、王壇、富盛四個鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的婚姻登記服務事項。“方便了許多。”當?shù)氐陌傩者@樣評價。按新的《婚姻法》，婚姻登記只能在縣級民政部門辦理。

同時，紹興縣在平水、楊汛橋、安昌三個鎮(zhèn)試點農(nóng)村綜合改革。為解決“責權(quán)不一”問題，該縣嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、勞動和社會保障等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。

“我們看得見，管不著。”這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對當?shù)貓?zhí)法困境的評價。如經(jīng)常有魚塘承包戶抱怨：“我塘里快要起池的魚大部分都死了，是附近偷排污水的印染廠害的。我向鎮(zhèn)里反映，但鎮(zhèn)干部說無權(quán)查處偷排污水的企業(yè)。”因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)，也沒有執(zhí)法權(quán)力，因此只能報告縣一級的環(huán)保部門，讓他們來處理，可縣環(huán)保局又有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)要管，往往人手不夠，顧及不全。

還有“星期天工程”的農(nóng)村違法建房問題，一位鎮(zhèn)黨委副書記深有感觸：“我們工作時間去說說，他們就停下來，一到周末，干部休息，他們就瘋狂造，兩天就能把房子造起來，真是一點辦法都沒有。”

其中的主要問題就是權(quán)責不一致。

無疑，強鎮(zhèn)擴權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，是解決“看得見，管不著”難題的好辦法。

從2005年8月下旬起，紹興縣按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作、部門指導”的原則，對農(nóng)村中直接影響穩(wěn)定、發(fā)生比較頻繁、縣機關鞭長莫及、管理容易滯后的一些執(zhí)法管理職能問題，在三個試點鎮(zhèn)嘗試委托執(zhí)法方式，成立了專門鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。

通過委托授權(quán)，彌補了原來縣機關鞭長莫及、管理滯后的不足，也有效地化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責大、權(quán)責不一的矛盾，促進了鎮(zhèn)（街）職能轉(zhuǎn)變，強化了公共管理和社會服務。

例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在環(huán)保監(jiān)管上的空白，協(xié)議第三條明確規(guī)定，執(zhí)法員可“對轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議”。在平水鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員看來，自己現(xiàn)在腰板硬了，發(fā)現(xiàn)偷排污水行為后，只要拿出相關執(zhí)法證就可以及時處理。發(fā)現(xiàn)老百姓有違法建房現(xiàn)象，也可以直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以及時下發(fā)“停建通知書”，防止違法行為進一步擴大。

據(jù)統(tǒng)計，到2005年底，全縣各鎮(zhèn)共受理調(diào)處各種案件649件，其中環(huán)保17件、勞動495件、安監(jiān)5件、城建8件，其他124件，較好地維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

楊汛橋鎮(zhèn)公共管理服務中心則通過開展為期一個月的聯(lián)合整治行動，迅速改善了江橋地區(qū)社會治安狀況，深得基層群眾的歡迎和支持。同時，違章查處有力，共查處違章建設項目8件，拆除違法建設項目6處，涉及建筑面積750平方米。

“不多拿工資，也不增加財政支出。”樓曉云介紹，在浙江省有關部門簽字同意后，檢查監(jiān)督權(quán)有望在近期向全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放，通過改革，天大的責任，巴掌大的權(quán)力得到統(tǒng)一。

推廣普及尚須觀察

目前國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要方式是弱化，這在我國中西部地區(qū)較為普遍；而浙江大部分經(jīng)濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力被強化。

實行農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織暴露出一些不容忽視的問題：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔沉重；許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無法提供足夠的公共產(chǎn)品和公共服務。對此，浙江省選擇了紹興縣等四個縣（區(qū)）開展試點，推進農(nóng)村綜合改革的目的和出發(fā)點，既是為了鞏固減負成果，也是為了增強基層政府社會管理和公共服務的能力。“行政許多權(quán)力上收，執(zhí)法權(quán)以縣一級作為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理在某些領域出現(xiàn)空白”。“紹興試驗也未必是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的強化。”毛壽龍教授說：“需要看試驗的效果，如果約束力強的話，這將是一種有效的探索。”

“從好的方面看，對細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法工作確實有好處。”中國政法大學副教授、行政法學者何兵認為。

事實上，減輕農(nóng)民負擔、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難并不能成為撤銷或精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由。如果確實有許多職能非要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成不可，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有足夠財力的話，更應該改革的是財政制度，而不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時，單純追求減人減資，有可能帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使社會管理職能和公共權(quán)力的缺失，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會的長治久安。在“依法行政”口號下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能弱化后，農(nóng)村一旦發(fā)生突發(fā)性群體事件，村級無人管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能管，往往出現(xiàn)矛盾由小到大、不斷升級的現(xiàn)象，影響整個社會的和諧穩(wěn)定。

從實際情況看，我國有近60%的人口在農(nóng)村，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設，最終要靠基層政府來貫徹和落實。在現(xiàn)階段，農(nóng)村市場經(jīng)濟秩序的維護、各種疫情的防范、農(nóng)村文化的建設等等，都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)去具體組織和實施。

但如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔能力為理由大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與裁員，無助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能重建的實際解決，而且與建設社會主義新農(nóng)村的方向背道而馳。從這點來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的最迫切目標應該是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)名副其實地承擔起服務于百姓、服務于社會的功能。紹興縣在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的同時，下放部分行政執(zhí)法權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不增人員、不增編制、不增支出的前提下，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公共服務和公共管理職能，從大勢看符合農(nóng)村實際。

但擴權(quán)也帶來問題，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)參差不齊，影響執(zhí)法效率與質(zhì)量。雖經(jīng)多次專題培訓，但執(zhí)法人員專業(yè)知識仍較為缺乏，而且年齡偏大、兼職過多、數(shù)量偏少的現(xiàn)象較為普遍。

紹興縣的大膽改革，是否能突破法律取得好的效果，甚至能讓改革推動法律的變化，或者是，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法控制執(zhí)法人員素質(zhì)，而導致執(zhí)法不公，進而導致改革試點的失敗，這些都還需長期的實踐。有關專家認為不管紹興的強鎮(zhèn)擴權(quán)成敗如何，目前大面積推廣還須觀察，尤其在欠發(fā)達地區(qū)試點更應謹慎。