紹興試點強鎮擴權

在是否保留或裁撤鄉鎮一級政府的爭議中，浙江紹興卻悄悄地試點起強鎮擴權的改革。

為何開創強鎮擴權試點

在強縣擴權中嘗到了甜頭的浙江省正悄悄地進行著又一個創舉。

2007年初，浙江省紹興縣在全國率先實行“強鎮擴權”試點，將投資項目的核準、備案，建筑工程許可證核發等相應的職權下放到下轄的楊汛橋等5個鄉鎮，賦予這些鄉鎮部分縣級經濟社會管理權限與相對獨立的財權，區域范圍內的土地出讓凈收益全部返還給這些鎮。

紹興縣的“強鎮擴權”試點有其深層次的原因。

近年來，紹興縣鄉鎮經濟社會得到了快速發展。楊汛橋、錢清等鎮人均GDP都已超過了1萬美元，而且每年以30%的速度增長。紹興縣19個鎮（街道），有企業1萬多家，其中10個鎮財政收入過億。但相應的社會管理，卻仍停留在一個農村小集鎮的層面上。如怎樣使環境保護、社會保障、集鎮規劃等與經濟同步發展，作為一個鎮都無法統籌解決。對此，紹興縣大膽開全國先河，實施了強鎮擴權。

其實，浙江的強鎮擴權不僅是適應經濟發展和社會管理的需要，也是浙江省經濟結構特性所決定的。“一鎮一品”、“一鎮一業”是浙江經濟的一種頗為有趣的典型現象，形成諸如溫州龍港不銹鋼、大唐襪業等聞名中外的經濟集群，有力地推動了浙江經濟的發展。為了與“一鎮一品”、“一鎮一業”經濟布局相適應，素以塊狀經濟著稱的浙江決定在“強縣擴權”的基礎上再推“強鎮擴權”，把中心鎮培育建設成為產業的集聚區、體制機制的創新區、社會主義新農村建設的示范區。

同時，作為民營經濟大省的浙江以中小企業為主，約占企業數的99%，數量如此巨大的中小企業需要當地政府靈活多變、提供地方特色的服務，這也是紹興進行強鎮擴權的一個重要因素。

并且，強鎮由農村轉變為衛星城是工業化的必然趨勢。為此，浙江省專門出臺《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，決定全省將有重點地選擇200個左右中心鎮，分期分批進行培育，在全省形成一批布局合理、特色明顯的小城市。對于這些中心鎮，浙江省決定擴大其經濟社會管理權限，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，強化中心鎮政府農村科技、就業和社會保障、公共醫療衛生等公共服務職能。

解決“看得見，管不著”問題

在全國鄉鎮機構普遍精簡，鄉鎮一級沒有執法機構和執法權力的背景下，紹興縣的鄉鎮擴權之舉在國內顯得異常獨特。

“浙江鄉鎮經濟較為發達，通過授權，我們希望解決鄉鎮責權不對等問題，同時優化執法機制。”浙江省農辦改革指導處處長樓曉云說。

其實，從2005年起，浙江省就開始了部分強鎮擴權試點，試點由紹興縣農村綜合改革領導小組辦公室主導，委托行政執法期限從2005年9月27日開始，暫定兩年。

2006年1月4日，紹興縣民政局婚姻登記處平水受理站掛牌成立，主要受理平水、稽東、王壇、富盛四個鄰近鄉鎮的婚姻登記服務事項。“方便了許多。”當地的百姓這樣評價。按新的《婚姻法》，婚姻登記只能在縣級民政部門辦理。

同時，紹興縣在平水、楊汛橋、安昌三個鎮試點農村綜合改革。為解決“責權不一”問題，該縣嘗試委托執法方式，把環保、勞動和社會保障等執法部門的檢查、監督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮綜合執法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權在縣主管職能部門。

“我們看得見，管不著。”這是鄉鎮干部對當地執法困境的評價。如經常有魚塘承包戶抱怨：“我塘里快要起池的魚大部分都死了，是附近偷排污水的印染廠害的。我向鎮里反映，但鎮干部說無權查處偷排污水的企業。”因為鄉鎮一級沒有環保執法機構，也沒有執法權力，因此只能報告縣一級的環保部門，讓他們來處理，可縣環保局又有很多鄉鎮要管，往往人手不夠，顧及不全。

還有“星期天工程”的農村違法建房問題，一位鎮黨委副書記深有感觸：“我們工作時間去說說，他們就停下來，一到周末，干部休息，他們就瘋狂造，兩天就能把房子造起來，真是一點辦法都沒有。”

其中的主要問題就是權責不一致。

無疑，強鎮擴權，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，是解決“看得見，管不著”難題的好辦法。

從2005年8月下旬起，紹興縣按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統一管理、鄉鎮運作、部門指導”的原則，對農村中直接影響穩定、發生比較頻繁、縣機關鞭長莫及、管理容易滯后的一些執法管理職能問題，在三個試點鎮嘗試委托執法方式，成立了專門鎮綜合執法所。

通過委托授權，彌補了原來縣機關鞭長莫及、管理滯后的不足，也有效地化解了鄉鎮政府權小責大、權責不一的矛盾，促進了鎮（街）職能轉變，強化了公共管理和社會服務。

例如，對于鄉鎮在環保監管上的空白，協議第三條明確規定，執法員可“對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證并提出處罰建議”。在平水鎮環保執法員看來，自己現在腰板硬了，發現偷排污水行為后，只要拿出相關執法證就可以及時處理。發現老百姓有違法建房現象，也可以直接到鄉鎮反映，鄉鎮可以及時下發“停建通知書”，防止違法行為進一步擴大。

據統計，到2005年底，全縣各鎮共受理調處各種案件649件，其中環保17件、勞動495件、安監5件、城建8件，其他124件，較好地維護了農村社會穩定。

楊汛橋鎮公共管理服務中心則通過開展為期一個月的聯合整治行動，迅速改善了江橋地區社會治安狀況，深得基層群眾的歡迎和支持。同時，違章查處有力，共查處違章建設項目8件，拆除違法建設項目6處，涉及建筑面積750平方米。

“不多拿工資，也不增加財政支出。”樓曉云介紹，在浙江省有關部門簽字同意后，檢查監督權有望在近期向全省各鄉鎮下放，通過改革，天大的責任，巴掌大的權力得到統一。

推廣普及尚須觀察

目前國內鄉鎮改革主要方式是弱化，這在我國中西部地區較為普遍；而浙江大部分經濟較發達的鄉鎮，權力被強化。

實行農村稅費改革后，鄉鎮政權組織暴露出一些不容忽視的問題：如鄉鎮債務負擔沉重；許多鄉鎮政權無法提供足夠的公共產品和公共服務。對此，浙江省選擇了紹興縣等四個縣（區）開展試點，推進農村綜合改革的目的和出發點，既是為了鞏固減負成果，也是為了增強基層政府社會管理和公共服務的能力。“行政許多權力上收，執法權以縣一級作為主體，鄉鎮管理在某些領域出現空白”。“紹興試驗也未必是對鄉鎮權力的強化。”毛壽龍教授說：“需要看試驗的效果，如果約束力強的話，這將是一種有效的探索。”

“從好的方面看，對細化鄉鎮基層執法工作確實有好處。”中國政法大學副教授、行政法學者何兵認為。

事實上，減輕農民負擔、緩解鄉鎮財政困難并不能成為撤銷或精簡鄉鎮政府的理由。如果確實有許多職能非要由鄉鎮政府完成不可，同時鄉鎮政府又沒有足夠財力的話，更應該改革的是財政制度，而不是撤銷鄉鎮政府。同時，單純追求減人減資，有可能帶來鄉鎮政府行使社會管理職能和公共權力的缺失，影響鄉鎮政府的正常運轉與農村社會的長治久安。在“依法行政”口號下，鄉鎮政府的職能弱化后，農村一旦發生突發性群體事件，村級無人管，鄉鎮不能管，往往出現矛盾由小到大、不斷升級的現象，影響整個社會的和諧穩定。

從實際情況看，我國有近60%的人口在農村，要實現城鄉協調發展，推進社會主義新農村建設，最終要靠基層政府來貫徹和落實。在現階段，農村市場經濟秩序的維護、各種疫情的防范、農村文化的建設等等，都要靠鄉鎮機構去具體組織和實施。

但如果以鄉鎮財政的負擔能力為理由大規模的撤并鄉鎮與裁員，無助于鄉鎮功能重建的實際解決，而且與建設社會主義新農村的方向背道而馳。從這點來看，鄉鎮機構改革的最迫切目標應該是解決鄉鎮的實際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉鎮名副其實地承擔起服務于百姓、服務于社會的功能。紹興縣在精簡鄉鎮機構和人員的同時，下放部分行政執法權給鄉鎮，在不增人員、不增編制、不增支出的前提下，加強了鄉鎮的農村公共服務和公共管理職能，從大勢看符合農村實際。

但擴權也帶來問題，首先是鄉鎮執法人員業務素質參差不齊，影響執法效率與質量。雖經多次專題培訓，但執法人員專業知識仍較為缺乏，而且年齡偏大、兼職過多、數量偏少的現象較為普遍。

紹興縣的大膽改革，是否能突破法律取得好的效果，甚至能讓改革推動法律的變化，或者是，由于各鄉鎮無法控制執法人員素質，而導致執法不公，進而導致改革試點的失敗，這些都還需長期的實踐。有關專家認為不管紹興的強鎮擴權成敗如何，目前大面積推廣還須觀察，尤其在欠發達地區試點更應謹慎。