對于當(dāng)代中國社區(qū)參與的理論分析

摘要：社會資本理論、理性選擇理論、歷史一制度理論是當(dāng)代西方研究社區(qū)參與問題的重要理論基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國社區(qū)參與狀況的特征是：居民社區(qū)參與的總體參與率低，分布不平衡；居民社區(qū)參與深度不夠，形式單一，目標(biāo)層次低，非政治性參與多，政治性參與少；社區(qū)參與機(jī)制運行的行政化嚴(yán)重。這些發(fā)展中的困境，已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國社區(qū)現(xiàn)代化的進(jìn)程。在社區(qū)參與理論的指導(dǎo)下，找到解決問題之路是時代給我們提出的課題和任務(wù)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；社區(qū)參與；制度

中圖分類號：C915 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—1502(2007)04—0052—04

所謂社區(qū)參與就是社區(qū)居民和組織以各種方式或手段直接或間接介入社區(qū)治理或社區(qū)發(fā)展的行為和過程。我國的社區(qū)參與始于20世紀(jì)80年代中期以后政府推行的社區(qū)建設(shè)，其在具體實踐上主要體現(xiàn)在：居民參與社區(qū)服務(wù)，形成社會救助制度；參與改善社區(qū)環(huán)境，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量；參與社區(qū)綜合治理，維護(hù)社區(qū)安全、穩(wěn)定；幫助弱勢群體，促進(jìn)社區(qū)思想道德建設(shè)；參與社區(qū)文體教育等活動，使社區(qū)居民素質(zhì)得到進(jìn)一步提高等方面。然而，由于我國社區(qū)建設(shè)處于起步階段，居民對社區(qū)的認(rèn)同感十分缺乏，社區(qū)參與嚴(yán)重不足，這大大影響了我國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

一、當(dāng)代中國社區(qū)參與現(xiàn)狀

首先，居民社區(qū)參與的總體參與率低，分布不平衡。參與社區(qū)建設(shè)的居民數(shù)量在總?cè)丝谥械谋壤停瑓⑴c熱情普遍不高。相當(dāng)一部分居民的參與觀念仍受傳統(tǒng)觀念的影響，把社區(qū)建設(shè)視為政府、街道和居委會的事，依賴心理和領(lǐng)受意識強(qiáng)；大量的社會組織與所在社區(qū)之間存在疏離狀態(tài)，缺少主動參與社區(qū)事務(wù)的責(zé)任感。此外，目前社區(qū)參與主要靠黨政組織宣傳、推動的多，社區(qū)服務(wù)由政府提供的多，通過行政力量來動員社區(qū)成員的參與，這種方式也不能充分調(diào)動社區(qū)成員的主動性和能動性。

居民社區(qū)參與分布不平衡表現(xiàn)在兩個方面：一方面存在空間分布上的不平衡——東西部發(fā)展不平衡。東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)建設(shè)起步早，效果好，社區(qū)居民參與熱情高，參與形式多種多樣，內(nèi)容豐富，已經(jīng)形成一套比較完善的社區(qū)參與運行機(jī)制和社會氛圍。如北京、上海等地先后開展了居民直接選舉居委會成員的試點工作；武漢、沈陽等地在社區(qū)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會。相比較，中國西北內(nèi)陸地區(qū)的城市社區(qū)相對落后，改革進(jìn)展緩慢，成效不大。另一方面，參與主體不平衡。并不是所有社區(qū)的居民都能平等、有效地參與到社區(qū)的決策和管理中。一般來說，參與社區(qū)活動的居民中婦女、老年人居多，青壯年參與少；無職業(yè)人員多，在職人員少。

其次，居民社區(qū)參與深度不夠，形式單一，目標(biāo)層次低，非政治性參與多，政治性參與少。居民參與社區(qū)的活動更多的是形式上的，往往是被動參加，積極主動參與意識差。在居民的社區(qū)參與中，參與社區(qū)文娛教育活動多，參與社區(qū)政治事務(wù)少。而社區(qū)居民也樂于參與社區(qū)開展的文化體育活動、知識講座、科普宣傳等活動。對于社區(qū)政治事務(wù)，一般的社區(qū)居民則表現(xiàn)出冷漠，參與熱情不高。當(dāng)今許多社區(qū)居民的政治事務(wù)參與，主要是社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，而參與切實關(guān)系到社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展，滿足居民自身實際需求的決策活動較少。

最后，社區(qū)參與機(jī)制運行的行政化嚴(yán)重。在我國社區(qū)參與推行過程中，雖然很多社區(qū)管理機(jī)構(gòu)對居民的意愿和要求給予了一定的重視，居民的參與合理化建議得到了一定程度的采納。然而，從總體上看居民委員會作為群眾自治組織的功能還未實現(xiàn)，其成員仍是街道辦事處的“下派干部”或社會招聘人員；業(yè)主委員會盡管自治意識和維權(quán)意識很強(qiáng)，但發(fā)育還不成熟，其法律地位還得不到充分的保障；志愿者隊伍和各種群眾團(tuán)體在社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮了積極作用，但仍不具規(guī)模，居民社區(qū)參與渠道不暢。

在當(dāng)前的社區(qū)參與機(jī)制中，政府行政力量干預(yù)仍占據(jù)極為重要的地位，表現(xiàn)為政府的行政規(guī)劃與推動是街區(qū)社區(qū)建設(shè)工作者的直接動力，而且政府的行政號召、協(xié)調(diào)與監(jiān)督也直接構(gòu)成社區(qū)單位參與共建的基礎(chǔ)。這種靠行政推動力來整合社會力量的方式吸引不了居民自覺參與。同時，社區(qū)參與的法規(guī)體系不健全，同時又存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，社區(qū)管理監(jiān)督、協(xié)調(diào)及號召力不足等問題。這些在一定程度上也影響了居民社區(qū)參與的積極性。

二、當(dāng)代中國居民社區(qū)參與制約因素的理論分析

當(dāng)前在學(xué)術(shù)界關(guān)于居民社區(qū)參與的理論主要包括：社會資本理論、理性選擇理論、歷史一制度理論等。社會資本理論認(rèn)為：人之間通過合作、互惠、參與集體社會行動，產(chǎn)生社會信任，形成社會資本，小群體內(nèi)的社會信任能擴(kuò)展至對政府的信任，促進(jìn)英明的公共政策、強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長、有效的公共管理以及較高的制度績效的產(chǎn)生。個體公民關(guān)心公共事務(wù)并形成互惠合作的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)是公民參與的前提條件與基本特征，活躍的公民參與是推進(jìn)民主政治與獲得良好制度績效的有效保證。社會資本理論從公民責(zé)任心的角度來分析社區(qū)參與。與之相對，理性選擇理論對公民參與的社會資本理論有關(guān)個人參與公共事務(wù)會自動帶來社會福利的觀點提出質(zhì)疑。該理論關(guān)注的問題是：什么類型的公民參與?誰參與?目的是什么?理性選擇理論分析制度與組織如何為個人參與提供激勵，然后探討這種制度安排是否能達(dá)成社會最優(yōu)產(chǎn)出。個人通過理性計算決定是否參與公共事務(wù)，而最終決定自己社區(qū)參與的程度。歷史一制度理論從社會整體的角度分析了居民的社區(qū)參與，認(rèn)為：一方面，公民具有主動參與公共事務(wù)的興趣與能力；另一方面，制度背景影響什么人參與以及如何參與，這是一個雙向互動的過程。

如果以上述理論來分析當(dāng)代中國居民社區(qū)參與現(xiàn)狀，會得到什么樣的結(jié)果呢?我們認(rèn)為，可以從居民意識上、管理機(jī)制上、社會制度上找到當(dāng)代中國居民社區(qū)參與的制約因素。

第一，傳統(tǒng)家庭本位的意識是制約社區(qū)參與的文化因素，而經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)一步消解了凝聚社區(qū)居民的歸屬感，造成居民社區(qū)參與意識淡漠。在中國傳統(tǒng)文化中，整個社會關(guān)系與社會生活都以家庭為中心逐漸向外擴(kuò)展，形成差序格局的人際關(guān)系以及家與國的同構(gòu)。現(xiàn)代社會雖然不同于傳統(tǒng)社會，但傳統(tǒng)社會中強(qiáng)烈的家庭本位意識還有很大影響。“重家庭、輕社會”的意識仍然存在于大部分居民思想之中，這必然會影響居民對社會生活的關(guān)心程度，影響到居民參與社會活動的積極性，使居民的社區(qū)參與水平很難有顯著的提高。同時，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)對于社會生活介入日益加深，使得人們越來越注重對于自我利益的保護(hù)。而社區(qū)是由具有不同利益的獨立個體組成的，因此社區(qū)必然存在著多元利益。而對社區(qū)參與而言，其主要的貢獻(xiàn)在于增強(qiáng)社區(qū)共同利益。這些共同利益實質(zhì)上就是社區(qū)公共物品，根據(jù)理性選擇理論，社區(qū)共同利益或公共物品的生產(chǎn)是居民在互動和博弈當(dāng)中完成的。在博弈中，居民十分容易陷入“囚徒困境”之中，放棄社區(qū)共同利益成為大多數(shù)人的首選。這使得居民難以形成社區(qū)歸屬感，進(jìn)而制約了其社區(qū)參與的積極性。

第二，體制性障礙是當(dāng)代中國社區(qū)參與程度不高的直接原因。由于我國的社區(qū)建設(shè)時間不長，還處在探索階段，基本上是政府主導(dǎo)，“官本位”的體制并未打破，城市基層的街道居委會組織對其上級有著極大的依附性。盡管一些社區(qū)有自己的物業(yè)管理部門，經(jīng)濟(jì)上不受上級限制，但其體制沒有根本的改變。在這種體制下，社區(qū)組織沒有多少主動權(quán)，居民個人更是被定位在較為狹小的空間里，其政治的控制與約束也無時不在、無處不在。因此，除了行政資源外，大多數(shù)社會資源與民間資源均被閑置。居民缺少參與社區(qū)建設(shè)的制度化條件，參與渠道不暢。“小政府，大社會”的運行機(jī)制還不成熟。居民處在被動地接受政府的安排，主動性沒有充分發(fā)揮出來。隨著社會轉(zhuǎn)型與改革的深入，居民的生活方式也由封閉走向開放，交往與交流的空間大大拓展，這為居民參與社區(qū)事務(wù)提供了有利條件。然而，我國現(xiàn)存的城市基層政體改革的滯后，又導(dǎo)致居民參與社區(qū)發(fā)展的熱情停留在很低的水平上。

此外，“單位制”的影響同樣阻礙了居民社區(qū)參與意識。根據(jù)社會資本理論與理性選擇理論，居民是否參與以及是積極參與還是消極參與社區(qū)公共事務(wù)，取決于其對他人的信任程度，其參與行為對其自身和家庭是否有價值，以及有價性程度的大小?，F(xiàn)在中國社會正在經(jīng)歷從“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型，但這一轉(zhuǎn)變過程還需要一定的時間。目前，單位仍然是大多數(shù)居民工作、生活的重要場所，是居民取得經(jīng)濟(jì)、政治、聲望、自我實現(xiàn)的主要場所。雖然社區(qū)對城市居民的重要性在提升，但目前還處于弱勢，人們對單位的信任要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社區(qū)。這是造成居民社區(qū)參與不足的一個非常重要的原因。上述理論同樣也可以解釋為什么社區(qū)參與中多數(shù)是老年人、婦女、下崗職工、殘疾人等“非單位”人員。對他們而言，社區(qū)是他們獲取資源的重要途徑。而非弱勢群體卻可以比較容易地從國家、市場領(lǐng)域獲取到資源。

第三，居民現(xiàn)代社會生活的特征以及現(xiàn)存社區(qū)參與組織方式，在客觀上不利于居民社區(qū)參與行為的增加。在大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)改造中，居民的搬遷和流動加劇，人們離開原先熟悉的生活環(huán)境，居住在新的陌生的社區(qū)中；在同一社區(qū)中，住宅區(qū)有低中高檔之分，居民異質(zhì)化程度高，價值觀念、生活方式有很大差異。這種變化對于培育居民自覺主動的社區(qū)參與意識在客觀上產(chǎn)生了障礙和困難。另一方面，大多數(shù)居民的主要社會活動場所不在社區(qū)，社區(qū)只是其休息的地方，他們沒時間和精力參與社區(qū)事務(wù)。而現(xiàn)代中國社區(qū)多以動員型參與方式倡導(dǎo)居民進(jìn)行社區(qū)參與。動員型參與是一種被動性參與，它通過有關(guān)政府組織體系的組織與動員，將居民納入?yún)⑴c的范圍。從參與的內(nèi)容上看，動員型參與限定了社區(qū)居民只能參與社區(qū)事務(wù)的運作，不能參與社區(qū)事務(wù)的決策和管理以及對社區(qū)公共權(quán)力的運作進(jìn)行監(jiān)督；從參與的強(qiáng)度上看，在動員型參與方式下，社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)掌握在政府職能部門、街道辦事處和行政化的居委會手中，居民不過是被拉來作為陪襯，這種在居民之外還有一個真正掌握社區(qū)權(quán)力的主體無疑會降低居民社區(qū)主體的地位；從參與的渠道上看，在動員型參與方式下，參與完全根據(jù)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的需要臨時安排，通常是由街道辦事處、居委會召集居民開會，布置、傳達(dá)上級下達(dá)的任務(wù)，這種隨機(jī)參與沒有一套詳細(xì)規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定，隨意性很大，無章可循。上述這些，都嚴(yán)重影響了居民社區(qū)參與的熱情。根據(jù)歷史—制度理論，居民在與制度雙向互動中存在著諸多矛盾，這進(jìn)一步造成中國社區(qū)參與開展的不利狀況。

三、中國社區(qū)參與發(fā)展的路徑選擇

面對當(dāng)代中國社區(qū)參與發(fā)展過程中遇到的重重困境，我們迫切需要尋找解決之路。

首先，對社區(qū)參與進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，科學(xué)定位政府職能?，F(xiàn)在造成社區(qū)參與不足的根本原因在于舊的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展體制，因此，體制創(chuàng)新尤為重要。在建立社區(qū)管理新體制的過程中，要本著以政府為主導(dǎo)，全社會廣泛參與的原則，將政府的行政管理職能與企業(yè)經(jīng)營職能、社區(qū)組織和社會團(tuán)體的服務(wù)職能相分離。政府在社區(qū)建設(shè)中主要是扮演組織者、倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者和參加者的角色，著重搞好規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、政策扶持和資金引導(dǎo)等工作。政府要在尊重居民的民主意識和政治權(quán)利基礎(chǔ)上，通過制定社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，對社區(qū)居民參與進(jìn)行指導(dǎo)，為居民社區(qū)參與營造一個寬松的環(huán)境，培養(yǎng)居民的社區(qū)參與意識。政府要相信社區(qū)居民的參與熱情、能力和效率。政府要放權(quán)讓利，擴(kuò)大居民選擇權(quán)利和選擇范圍，讓居民自己確定滿足大多數(shù)人意愿的決策方案。在政府引導(dǎo)方式上，可以通過規(guī)劃提出需要居民參與的項目，由居民決定是否參與、參與的方式和途徑。政府不能越俎代庖，自作主張，替代居民制定參與項目。

其次，對社區(qū)參與機(jī)制進(jìn)行大膽創(chuàng)新。在居民參與社區(qū)民主政治建設(shè)和社區(qū)管理的制度上，剝離居委會無法承擔(dān)的繁重行政職能，回歸其社區(qū)自治組織的地位，明確其為非政府的居民自治的社會法人資格，其主要的職能是行使社區(qū)居民賦予的自治權(quán)，為社區(qū)居民服務(wù)；完善民主程序，居委會建章立制，明確分工；充分發(fā)揮社區(qū)居民會議的作用，對于關(guān)系本社區(qū)居民切身利益的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)重大事務(wù)的決策都應(yīng)該召開社區(qū)居民會議，由社區(qū)全體居民通過法定程序進(jìn)行決策，逐步實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事務(wù)管理的規(guī)范化和制度化。在社區(qū)參與的組織制度上，通過建立和健全科學(xué)合理、精簡、高效的社區(qū)管理制度和多元化的社區(qū)組織體系，建立起一個保障參與、有利運作的社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。通過適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，激勵社區(qū)居民以各種各樣的方式積極參與各種社區(qū)組織的建設(shè)和管理，在社區(qū)組織內(nèi)部實行更加靈活多樣的收入分配政策等手段，加速社區(qū)組織的培育，推進(jìn)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事務(wù)管理的多層次、多元化發(fā)展。在社區(qū)參與的教育制度上，建立健全面向基層、服務(wù)群眾的社區(qū)學(xué)院，建設(shè)專業(yè)化的教育隊伍，設(shè)立培養(yǎng)社區(qū)工作者的專門教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)，建立相應(yīng)的職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)技術(shù)職務(wù)和職稱評定等制度；根據(jù)社會信息化趨勢，要及時開展社區(qū)教育的信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立更多更完善的社區(qū)教育網(wǎng)站，將社區(qū)教育和素質(zhì)教育、職業(yè)教育、閑暇教育、思想政治教育、健康教育等融為一體，逐步實現(xiàn)學(xué)校教育社會化、社區(qū)教育多樣化、居民教育終身化的新目標(biāo)。

再次，改善社區(qū)生存環(huán)境，切實提高生活質(zhì)量，激發(fā)社區(qū)居民參與的熱情。在現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設(shè)中，要求政府及其他社會組織改變原有的規(guī)劃思路、社會資源使用方法和社會管理方法，特別是要解決居民現(xiàn)實迫切需要解決的問題，不斷改善居民的居住條件；根據(jù)各類居民區(qū)在就業(yè)、生活、休閑、養(yǎng)老等方面社會參與的不同水平，采取相應(yīng)的有針對性的對策措施。重視社區(qū)設(shè)計，為滿足各層次居民的生活、休閑和發(fā)展的需求創(chuàng)造條件。社區(qū)設(shè)計不是單以人口為依據(jù)，而是以居民的經(jīng)濟(jì)收入、文化背景、生活方式等經(jīng)濟(jì)、人文指標(biāo)為參照的設(shè)計工作，因而每個社區(qū)都有明顯特色的形態(tài)分布。新建社區(qū)要在規(guī)劃之初明確定位，使進(jìn)入社區(qū)的居民大致處于相似的經(jīng)濟(jì)地位；社區(qū)要有與業(yè)主生活情趣和品位相配的文化娛樂設(shè)施供居民休息、交往；社區(qū)中要有相應(yīng)的教育、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施?？傊鐓^(qū)人口應(yīng)相對同質(zhì)，社區(qū)設(shè)計應(yīng)充滿個性。

最后，提高社區(qū)工作者的素質(zhì)，進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，改進(jìn)工作方法。讓現(xiàn)有的社區(qū)工作者接受專業(yè)化培訓(xùn)，掌握社區(qū)工作專業(yè)化的技巧與方法。在調(diào)動居民社區(qū)參與時，可以借鑒西方國家和港臺地區(qū)社區(qū)工作中的經(jīng)驗。如，教育治療法、行為改變法、志愿發(fā)展法、互相合作法、社區(qū)權(quán)力法等等。