村民自治與農村和諧社會構建

改革開放以來，我國廣大農村都有很大發展，但地區間的差距卻不斷拉大，三農問題比較突出，農村基層社會矛盾不斷暴露出來，這不僅影響社會主義現代化建設的全局，而且不利于農村社會的穩定和國家的長治久安。因此，我們要堅持實施統籌兼顧的原則，發揮各地農村基層組織的優勢和村民的積極性，加快建設社會主義新農村步伐，實現農村基層社會和諧穩定。大量調查表明，加強民主建設，特別是推行村民自治，是現代農村基層社會穩定的基石和保障。

一、村民自治的本質

在首次公布的《中國的民主政治建設》白皮書中，中國政府向常常抱有懷疑立場的外界宣告：“中國特色社會主義民主正在不斷健全、完善和發展。”這份白皮書還對密切關注中國政治改革的人士宣稱：“中國人民充分行使自己當家作主的權利”，“中國特色社會主義民主政治建設正在與時俱進，不斷呈現蓬勃生機和旺盛活力?！敝С诌@份白皮書宣稱的民主建設的成就最有力的證據之一就是九億中國農民的村民自治，這是一個前所未有的實踐。中國的村民自治開始于1987年11月由全國人大通過的“村民自治組織法”，這部組織法經過進一步修改后，于1988年正式通過。它歸納出“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。不論是中國領導人，還是普通官員與學者，都經常把所謂的“四個民主”當作當前農村民主改革的基本要素，并且把它描述為中國政治改革的最終目標。由此可見，中國農村的村民自治體現了中國政治制度的公開和民主的本質。

《中國的民主政治建設》白皮書是這樣評論村民自治的：村民自治的成功實踐，是中國共產黨領導億萬農民發展中國特色社會主義民主政治的偉大創舉。擴大農村基層民主，實行村民自治，大大激發了廣大農民當家作主的積極性、創造性和責任感，掀開了中國農村民主政治建設的新篇章。

Robert Dahl給民主定義的兩個特征：一是競爭；二是參與。如果我們使用Robert Dahl的定義來衡量村民自治，我們可以稱之為“經過簡化”的民主，這種民主僅僅局限于特定的地理區域，受制于外部力量，而沒有抵抗能力。同時，村民自治還同時具備內部、外部功效。在中國政治體系的環境中，不論是在過去，還是現在，村民自治都可以描述為具有中國特色的有意義的民主。至少可以說，這是一種處于胚胎狀態的、有別于其他民主形式的、獨特的民主實踐。

首先，它使得公民們注意到中國政治體制中的嚴重問題：即政治體制在設計上的公正性以及程序上的不公正性。造成這種不公正性的原因在于選民在選擇和問責方面嚴重缺少可以執行的程序，這些程序多半只是一紙空文，而且在實踐中被嚴重扭曲。

第二，村民自治是在中國政治體系的環境中運作的，而中國政治的重心在共產黨。事實上，很多黨的干部感覺到，當把選擇村干部和處理與自己生活息息相關的事務的權力移交給農民時，農村管理的成本就會大大降低。同時，這也會改變農民過去一直認為黨會為他們做出明智決策的傳統觀念。實際上，村民自治的實踐已經影響到上面，在各級的政府中都出現各種選擇官員和問責制度的試驗。

第三，村民直接選舉及其競爭性。它對政治權力來源的合法性的影響，對政府管理，參與選擇并被普通選民選出來的村干部們提出的各種計劃，這些都在提示關注中國政治改革的人們：真正的民主改革并不一定要全面采用西方的多黨制和議會制度。如果黨的機構不干涉鄉鎮和縣人大代表的直接選舉，如果縣長、鄉長等地方官員由直接選舉產生的人大代表進行間接選舉的話，中國現存的選舉法已經足夠了。

最后需要說明的一點是，村民自治有利于在農村加強黨的合法性并使黨更加受到農民的歡迎。這就會減少中國官員經常提到的憂慮：他們擔心如果允許下層普通中國人參加民主選舉和上面的決策，就會造成動蕩，從而最終造成黨的解體。

如果說，有中國特色的社會主義經濟把中國變成世界上第四個經濟體而沒有失去共產黨這個招牌的話，有中國特色的社會主義民主可能會產生一種新的政治形式。這種新的政治形式消除了民主國家常見的低效率問題。而民主的這種低效仍然繼續困擾著印度和菲律賓這些國家。這種新的政治形式還把參與和競爭轉變為在黨控制下的政府受到的民眾支持的來源。

二、村民自治是實現社會穩定的根本前提

農村社會和諧包含兩個基本方面：一是農村社會秩序的穩定，二是農村社會發展的協調。對社會秩序的穩定來說，就是國家要適應農村階層分化的趨勢，積極整合各個階層的利益需求，其核心是有效處理農村民間組織與國家權力機構的關系。

農村基層社會穩定必須堅持村民自治的道路，我們應該加強農村基層民主建設。我黨歷來重視民主建設，特別是改革開放以來，農村基層社會主義民主制度正在逐步健全，諸如財務公開制度，公示制度，村干部選舉制度，村民大會制度，舉報制度，等等。但不容諱言的是，相對于農村經濟建設來說，民主建設仍然是一個薄弱環節。比如，一方面某些地方農村未能很好地回應村民合理的政治要求和利益訴求，甚至有些村民會議、村民代表會議成為擺設，很多事情不能由村民自己當家作主，依然是村長一人說了算；對擴大村民有序的政治參與，充分實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督還存在不小的差距。

另一方面社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化建設也存在著不到位的情況。決策和執行中村行政的自由裁量權太大，導致村行政作為、不作為、過度作為的隨意性比較大，舊矛盾沒有解決，又造成一些新的矛盾，令村民相當不能滿意，這就成為農村基層不安定因素的源頭。因此，加強農村基層民主制度建設，推進村民自治健康發展任重道遠。

我國農村村民廣泛參與公共問題的決策有特別重大的意義，這是農村民主化的本質要求。對于調動農民積極性，穩妥地解決困擾農村經濟發展、社會穩定、脫貧致富等一系列農村中突出的問題，推動農村基層經濟、政治、文化和社會全面、協調、可持續發展具有重大作用。村民積極參與公共活動是構建和諧社會推動農村民主化進程的重要方式。研究農村村民自治過程中公共參與進程、參與主體具有重大意義。無疑，村民公共參與的主體是廣大村民群眾。然而，當今村民群眾已經不是一個整體，而是發生了重大分化，已分化為地位、利益不相同的四個子群體：即村干部、頭面人物、非政府組織成員、普通村民。

在我國農村許多地方村民參與決策的制度，僅僅貼在墻上，停留在口頭上，沒有真正付諸實施。法律賦予他們公共參與權只有得到具體實施才是實際的公共參與。目前西部地區農村村民實際參與和法律授權差距甚大，且很不平衡。如何不斷提升村民公共參與意識和參與的廣度和深度，的確具有緊迫性。通過調查，我國村民參與模式主要有四種；即干部支配型、能人主導型、團體商型、群眾自治型。只有第四種模型，才使村民在公共參與中由法律主體變為事實主體，才是真正的村民自治。上述四種村民參與模式，存在一個依次演進的過程，反映我國農村基層村民民主參與的基本規律。

當前，大多數農村的村民自治還處于起步階段，或者說探索階段。許多調查資料表明，我國農村的村民民主參與公共活動絕大多數地區停留在干部支配型和能人主導型階段，這是村民自治的萌芽階段。隨著農村經濟發展，各種農民協會、農產品組織、村辦企業的發展，村民參與模式逐漸向團體協商型過渡；只有我國東部地區極少數經濟水平較高的村莊村民民主參與在朝著群眾自治型推進，搞得好的話，可以加快農村民主化進程，以后很可能由直選村干部向直選鄉、縣干部演講；搞得不好，可能蛻變為“鄉紳”治理。總之，村民參與是村民自治的第一步，也是最關鍵的一步。必須有領導、有步驟、有序進行，切不可超越主客觀條件。否則，不僅不利于農村社會穩定，反而會造成農村基層社會不穩定因素，引起農村基層秩序的混亂。

推進農村基層村民民主參與應當注重行政與村民的合作。行政與村民的合作之所以重要， 在于如果農村基層社會沒有正常的訴求表達機制、訴求表達的途徑，村民沒有參與公共治理的機會，就沒有村民自治，則農村基層社會實際上是不可能真正和諧，真正穩定的。這是現代農村基層社會的一個重要特征。

讓村民參與基層社會的治理，將使各方面的利益在一個相對公平的平臺上展開博弈；通過村民大會、村民代表大會行使自己的公民權力，公民權力的內涵比較廣泛，包含公民自由權、發展權、勞動權、知情權、參與管理權、訴求權、教育權、醫療權、社會保障權、言論出版權、信仰權等等。在加強農村基層社會穩定過程中，村民如何更好地行使這些權利，存在許多新要求和新動向，關鍵在于加快農村基層民主化進程，加大村民自治的力度。只有廣大村民運用這些權利，通過各種渠道表達自己的愿望，在制度化的渠道內表達自己的利益訴求，伸張自己的冤屈，實現各種群體利益均衡，才能真正實現農村基層社會的穩定。所以，村民自治是實現社會穩定的根本前提。

三、村民自治能夠謀求各方利益的均衡性

一種觀點認為，農村基層社會農民貧富分析，村民之間利益格局的失衡源于社會權利的失衡。在我國社會轉型中，由于權利市場化的特點較為明顯，所以，農村基層社會精英的形成，在一定過程上表現出“地方政權層面上代際替換”的特征，而農村基層社會普通村民實現其身份與地位的提升卻始終十分艱難，進而，由于利益調整而帶來的階層分化已經成為不爭的事實。更為值得注意的是，在農村基層社會中強勢群體各個部分之間，不僅形成了穩定和牢固的利益結盟關系，而且還積聚了相當的社會能量，他們對地方行政決策及其相關的制度供給產生著不可低估的影響。此種分析表明，造成貧富差距懸殊的根本性原因，是社會中強勢群體與弱勢群體在表達和追求自身利益方面的能力差異與失衡，其實質也就是社會民主權利資源分配的不平等所致。

事實上，利益在分化基礎上而形成的多元構造，已經在學界中被普遍看作是社會穩定架構的重要內容，而多元結構的穩定性恰恰在于不同社會群體的利益均衡性，這種均衡性的實現，關鍵在于實現民主權利資源的平等分配，進而使原本分散的弱勢群體力量重新聚積起來，使弱勢群體與強勢群體一樣，能夠在農村基層政治架構中擁有表達自己利益的真實代表。這就必須走村民自治的道路，只有村民自治的架構才能關注弱勢群體利益，體現弱勢群體的訴求，才能落實各方利益的均衡性。如果回避甚至否認利益結構多元化及其弱勢群體的利益價值，那么，一方面可以使利益獨占性機制理所當然地存在下去；另一方面也會使農村弱勢群體在無可奈何的情況下，從體制外尋找獲得自已利益甚至是謀求生路的途徑。這種局面一旦形成，不僅會使社會的穩定程度得到大幅度地下降，甚至還有可能造成社會的混亂和動蕩。

民主決策與民主管理是村民自治的主要內容。村民代表會議是廣大農村基層干部群眾在村民自治的實踐中創造的，在村民會議難以經常召開的情況下，代行村民會議基本職權的村民民主決策的組織形式。村民代表會議，討論決定村中重要事務，行使村民民主決策、民主管理的權利。村民代表會議的性質與村民會議性質是基本相同的，即它是村民自治組織中的決策性和權利性組織，不是執行性機構，它的性質在各項職權中具體地體現。村民代表會議可以行使以下六個方面的權力：(1)撤換和補選村民委員；(2)監督村民委員會工作，聽取并審議村民委員會工作報告和財務收支情況報告；(3)討論決定村內重大事項，如村政建設規劃、興建村辦工廠、經濟發展計劃、修建學校、綠化街道、宅基地調整、道路修建及計劃生育工作等事項；(4)否決村委會不符合法律和政策并損害村民權利的決定；(5)制定、修改和廢除村規民約；(6)討論決定其他重要事務。

村民代表會議作為村民自治的重要決策形式，它能夠謀求各方利益的均衡性，有利于關注村民中的弱勢群體。不僅如此，村民自治體制易于保障村民的知情權，擴大村民的參與權，能夠建立和完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。村里涉及到村民利益的、關系民生的事項(比如財務收支、生產經營、公共福利、村辦企業、賑災扶貧、教育醫療)等等，決策方案要事先進行公示，然后召開村民大會或者村民代表大會討論通過，重大決策能夠體現多數村民的意愿。無疑，村民自治成為農村基層社會穩定的基石。它是我國農村一項重大進步，也是農村政治文明的一大成果。

四、構建和諧農村須完善村民自治制度

《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》把完善包括村民委員會的基層群眾性自治組織作為擴大基層民主的重要內容，抓住了構建和諧農村社會的關鍵，切中了當前農村基層組織管理中存在的種種問題的要害。推進村民自治制度的完善與深化，符合中國傳統的治理經驗，符合經濟學的基本原理，符合系統科學的基本原理，符合廣大農民的迫切愿望，有利于社會的長治久安和農村和諧社會的構建。

第一，中國數千年間無間斷的農村保甲制度，在社會極度不穩定時，是國家政權強化秩序的工具；在穩定時期，則一方面是國家向農民征役收稅的工具，另一方面則是農村自治組織。這種自治權往往被鄉紳把持，是由于當時農民普遍不識字。但自治的功能是客觀存在的?，F在我國農村的村組制度，不是過數千年保甲制度的翻版，如果考慮到現在中國共產黨的領導和農民已經普遍具有相當的文化水平這兩個因素，可以認為，只要制度更科學一些，村民自治一定是有名有實，被鄉村強勢群體把持的只會是個別現象，而不可能像過去千年那樣是普遍規律。

第二，從經濟學原理看，一個組織單位，實際上就是一個內部交易群體，這個群體要達成共識，要達到統一意志的成本，是隨著人數規模的算術級擴大而呈幾何級數倍增的，比如3個人達成此等等。多這么1個人參加進來，通過談判達成統一意志就需要增加3個交易單位。既然村民自治已成為憲法制度，就不能不考慮自治單位規模大小的經濟與不經濟。規模大利少而弊多，規模小利大而弊小，“一大二公”在過去就是不全面、不科學的結論，現在的村組“大”更是不經濟，無論在政治上、經濟上都不經濟。

第三，系統科學有一個很著名的霍拉原理，也就是要把千百萬個零件組合為一個統一體，就必須把這些零件組合成一定數量的能獨立存在的部件，再進一步把這些獨立存在的部件組合成更大的能獨立存在的部件，如此步步為營，組裝才能順利進行。社會組織也是如此，基本組織單位規模越大，其組合成的整體的穩定也越低。所以十幾人的一個班，在戰斗時還要再分為幾個小組。村組規模劃小，將會使農村社會更穩定，更有組織性，而不是相反。

第四，一個組織，如果其成員沒有退出的權利，那么就很遏制首領的不良行為，如果充分尊重農民的村組分立意愿，對農村干部的責任心將是一個很大的激勵因素。正是農民分立村組的意志不能順利實現，或客觀成本太高，才使得一些村組干部有恃無恐地漠視村民的民主權利。村組分立自愿與低成本是廣大農民的普遍性要求，個別村組干部與鄉鎮干部不滿意是因為劃小村組他們怕失去部分利益，怕加大管理投入。而實際上，對鄉鎮來說，劃小村組只是使他們多了幾個行政事務的委托代理人，但這個不便與村組治理效率的提高相比是微不足道的。

第五，深化完善村組治理體制，將極大提高村民自治的能力與水平，這對政府治理只有好處，沒有壞處。推進村組治理體制的深化與完善，將大量化解現在的農村社會矛盾，對農村和諧社會的構建，對農村生產力的再解放，其意義不低于上個世紀80年代家庭聯產承包制的推行。

今后的30年，是我國農村社會轉型的關鍵時期，也將是農村各種利益矛盾日益增多的時期。農村社會能不能順利轉型，取決于國家資源宏觀配置政策是否合理，也取決于微觀上農民的自治能力和國家權力對村民自治的支持程度。調整村組規模，完善村組內部自治制度，完善國家權力對村民自治的保障體系，是提高農民自治能力的制度基礎，是構建農村和諧社會的基礎工程，也是解決當前農村社會問題的治本之策。

總而言之，關于農村和諧社會的構建，突破點是“村民自治”制度安排之創新，即有效解決其深層次矛盾；其關鍵是改革動力的重新激發，也就是如何通過補償再次調動9億農民的對改革的熱情，使改革走出膠著狀態。

(作者單位：中共青海省委黨校)