試論民族地區人力資源開發的制度約束

問題的提出

我國是一個多民族國家，少數民族人口約占全國人口的8％。一般把少數民族自治區、自治州和自治縣(包括民族鄉)統稱為民族地區。我國民族地區地域遼闊、資源豐富，在國家經濟發展總體規劃中占據著舉足輕重的地位，但是，由于特殊的歷史、社會因素的制約，民族地區與東中部地區的發展差距呈現日益擴大的趨勢。現代經濟理論告訴我們，一個地區的經濟發展必須要憑借四種基本因素來促動。這四種基本因素是：人力資源、自然資源、資本構成和技術。^[1]總結經驗教訓，在民族地區的發展中，過去過分重視“物的投資”，而忽視了“人的投資”，恰恰正是人力資本投資力度的差異構成了貧困與發達的兩種截然不同的現代市場經濟條件的生存狀態。正所謂“國以人興，政以才治”，人力資源在經濟和社會發展中具有基礎性、戰略性、決定性作用。因此，實施民族地區的“跨越式”的“追趕”戰略，應該具有“人力資源開發優先”的觀念和意識。

從民族地區實際情況看，人力資源不可謂不多，人力資源開發的投入不可謂不大，但已有人力資源優勢并沒有轉化為人才資本優勢，進而沒有轉化為經濟優勢。由于人力資源開發對不同的人而言產生很大的差異，投資數量的多少并不一定說明投資質量的高低，同時高素質人口并非產出高效率工作，也并非有高收入等問題，因此迫切需要合理制度安排來解決以上問題。為此，本文將從解決體制、機制問題入手，謀求建立以市場為主導的人力資源開發、配置機制和利益分配機制，在制度變遷中，實現民族地區人力資源的深度開發。

相關理論梳理

舒爾茨曾經斷言：“改善窮人福利的決定性生產要素不是空間、能源和耕地，而是人口質量的改善和知識的增進”。^[2]英國經濟學家哈比森也認為，人力資源是國民財富的最終基礎，一個國家如果不能發展和提高人民的技能和知識，就不能發展任何別的東西。戰后一些國家的經濟發展，事實也雄辯地證明了這一點。

人力資源開發作為人類一種典型性經濟活動，必然要受到一定時期、一定區域的經濟制度、習慣法等規則的約束。舒爾茨聯系經濟增長的事實認為，人的經濟價值的提高，源于對制度的需求。其內涵是人的經濟價值不斷增長的過程中，常常伴隨著制度的滯后現象。在民族地區就表現為，隨著物質資本投入的增加，人力資源開發中制度的約束作用就越明顯，制度變遷的需要就越強烈。

新制度經濟學認為，用以界定、規范和協調人們經濟活動和經濟關系的“經濟制度”由“正式約束(正式制度)”和“非正式約束(非正式制度)”兩部分組成。正式制度是人們自覺地、有意識地創造出的一系列法規、政策和規則，從憲法、各種成文法和不成文法到各種政策規定、實施細則，最后直到個別交易活動的個別契約。非正式約束則是指一個社會在漫長的歷史演進中逐漸形成的、不依賴于人們主觀意志的社會文化傳統和行為規范，包括意識形態、價值觀念、道德倫理、風俗習慣等等。^[3]事實上，民族地區人力資源開發正是處在“正式制度”和“非正式制度”的交互作用之下。如果“制度”是利于民族人力資源的開發，則促進人力資本存量的提高；反之，則降低人力資源開發的成效。

正是由于存在這樣的矛盾運動，民族地區人力資源開發過程總是不可避免地與制度變遷相伴而生。制度變遷是指制度諸要素或結構隨時間推移，環境變化而發生的改變，是制度的替代、轉換和交易過程。引致制度變遷需求的因素是多方面的，主要則包括制度需求的外生變量和內生變量，制度需求的外生變量主要指制度以外的政治經濟環境的變化引致制度需求，它是制度變遷的主要動力。而制度需求的內生變量則指制度非均衡，是指由于某種原因，現行制度安排不再是制度安排集合中最有效的一個，導致了人們對現存制度的一種不滿意，欲加改變又尚未改變的狀態。

制約民族地區人力資源開發的制度性因素分析

民族地區人力資源并發之所以效率低下、困難重重，學界給予了多方面的研究，但綜觀各家之言，似乎有兩點美中不足：一是在分析方法上所沿襲的依然是傳統觀點，注重要素的投入情況來探討人力資源開發的困境；二是與分析方法相對應，在解決方法上所采取的都是頭痛醫頭，腳痛醫腳的技術性整治方案。殊不知，民族地區人力資源開發問題的產生有著深刻的制度性原因。本文從正式制度和非正式制度的視角給予分析。

1．以教育制度為主的正式約束

教育是人類進行文化與技能傳遞的制度安排，包括傳播知識、能力和文化價值觀念。教育制度是一個社會賴以傳授和文化遺產以及影響個人社會活動和智力增長的正式機構和組織的總格局。在現代條件下，教育制度屬于正式制度范疇。

應該承認教育在人力資源開發中占據著首要的位置。但是，結合民族地區實際情況，教育還遠不能適應人力資源開發的需要，突出表現在少數民族教育體制不能為人力資本的快速積累提供一個制度化的保障。

——民族地區教育投資不足，現有投資結構不合理。盡管最近幾年，國家和地方政府用于支持民族地區教育事業發展的經費投入不斷增大，但是相對而言民族地區教育投入在全國仍處于較低水平，遠遠落后于東部地區。從教育投資結構上說，有限的投入又被高等教育分流一部分，從而基礎教育和職業教育投資嚴重不足。

——民族地區教育的定位模糊，使教育難以為經濟快速發展提供必須的人才。實際上我國目前的民族教育并未從本民族、本地區實際出發，而是一種類似于美國社會學家赫克托的擴散主義模式(“diffussion model”)，即在強調各民族擁有平等權利的條件下，“核心發達地區”的教育制度結構逐步擴散到“邊緣落后地區”，并力求使“邊緣地區”在教育發展方面達到“核心地區”的水平。^[4]應該說這種模式有其一定的積極作用，至少在這種制度下培養出了一大批少數民族的精英分子。但是按照“梯度理論”，由于經濟社會發展水平的不同，不同地區對于人才的需求是處于不同層次的，在發達地區如魚得水的人才可能到民族地區就難有用武之地，反之亦然。因此，教育應遵循民族地區發展的實際情況確定培養的目標。也有學者稱其為“人力資源的梯次開發”。

——民族地區教育模式單一，不適應現代社會對人才的需求。民族教育依然遵循傳統的教育模式，面對網絡快速發展對傳統教育提出的緊迫性需求，沒有做出應有的反應。

——民族地區教育管理體制僵化，缺乏靈活性。民族教育缺乏與市場經濟相適應的體制，民族地區的教育從整體上還是實行計劃經濟時的那一套，缺少良性循環的機制。

對人力資源開發形成約束作用的正式制度，還有許多，如：人力資源合理流動制度；社會保障制度；戶籍制度以及由多種正式制度交互作用組成的城鄉“二元”結構等等。這些以國家、政府為主導的制度本身就存在著難以克服的不足。首先，在制度過程中，表現為國家利益最大化。也就是說，任何正式制度，都是以服務于國家利益為第一準則。即使這些制度明顯不利于民族地區人力資源開發戰略，必須進行制度創新，但是只要它們還在為維護國家、政府的某種利益服務，則制度創新必然阻力重重。其次，對我國由一個權力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國情來說，從需求角度來論述未免過于簡單化。其實，民族地區人力資源開發的不斷深化固然受制度變遷需求的影響，但在更大程度上受制于權力中心在既定的政治經濟秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。迄今為止所制定并頒布的多部有關法律、法規，始終是在中央與國家行政及立法機關直接領導、指揮、命令、指導或調控下，通過下達行政命令或者借助法律手段，有目的、有步驟地實施的，這顯然是以政府主導的強制性變遷為主的變遷方式。用新制度經濟學的眼光看，只有政府主體安排的制度變遷與民族地區行為主體本身對制度變遷的需求相適應時，社會摩擦越小，其人力資源開發效果越明顯。反之，差異越大，制度變遷越困難，效果越差。總之，這種由權利中心提供的制度創新必須與制度需求主體的期望值想一致，才具備促進民族地區人力資源開發的作用。

2．文化、傳統與少數民族社會的非正式約束

新制度經濟學的基本觀點之一是，一個社會的正式制度安排必須同這個社會的非正式約束相協調。^[5]不過，研究者們都沒有也很難在我國少數民族紛繁復雜的社會結構和現實環境中深刻揭示和充分闡述其深層的文化傳統和歷史積淀，并說清其在作用于民族人力資源開發過程中同正式制度的沖突。

眾所周知，我國少數民族擁有悠久的歷史文化傳統，構成民族地區社會非正式約束因素有社會經濟遺傳、歷史文化傳統、民族經濟思維、價值觀念與行為偏好乃至與漢族炯異的心理性格特征等等。

非正式約束是在正式制度作用的“邊際”、作為正式制度的補充發揮作用的。非正式約束并非不能改變，只不過它的改變比正式制度緩慢得多。作為少數民族社會非正式約束的歷史文化傳統的形成正是千百年來正式制度作用的結果，是與自古封建領主制、“土司制”、“山官制”等前資本主義社會正式制度相輔相成的。這種正式制度的最重要特點就是，自氏族部落制度到民主改革以前，少數民族社會基本上是一個集權和專制的社會，形形色色的各族最高統治者具有至高無上地位，社會的嚴格等級結構、嚴格的社會控制體系，普通民眾對“上級”的嚴重依附關系、個人作為等級制度鏈條中的一環發揮作用而不是作為獨立的個體發揮作用。新中國，共產黨創新性地建立了民族平等、團結、互助的社會主義民族關系架構，實行了民族區域自治制度，并給予少數民族大量無私的幫助，促進了各民族的發展。少數民族社會非正式約束，正是在這些正式制度的“邊際”，以對這一正式制度的“補充”和“細節化”的形式形成的。

少數民族群眾對國家、對“上級”和集體的依賴造就了與這種制度相適應的社會心理和慣習，在推行人力資源開發戰略時積極性不高，主動性不強。從其他學者的調查中可以發現，大部分少數民族群眾在民族地區發展問題上對國家幫助和政策傾斜寄予厚望，而對于通過人力資本投資提高自身素質謀求自我發展關注極少。殊不知，只有提高自身發展能力才能實現可持續發展。在信息時代、知識經濟需要有足夠數量、足夠質量和結構優化的人力資源作為原動力，信息時代、知識經濟的發展必須把人力資源開發推向最高水平。人力資源是其他資源的開發者、利用者和管理者，也是國家優惠政策的貫徹者。人自身的可持續發展處于資源、環境、經濟可持續發展的中心，人與知識、智力、能力結合在一起而形成的人力資源以及其擁有的創造能力及其可繼承性，可以持久生產和創造新知識，不斷推動科技進步，又可造就新型人才，完善、發展人自身，實現人的全面發展。人力資源是信息時代的可持續發展資源。隨著市場經濟喚醒的民族發展要求不斷增強，需要牢固確立“以人為本”的思想，遵循價值規律、市場規律，適時地修正民族的傳統思維，最大限度地開發人力資源。

由于社會發展程度滯后，特別是教育事業發展不均衡，故少數民族對待教育的態度也不一而足，總體上說基于人力資源開發為目的的現代教育在民族地區缺乏有效的影響力。毫無疑問，任何一個民族都有一套歷史悠久的、一定歷史條件下行之有效的文化傳承系統，其中包括：宗教教育系統，日常生產生活教育系統，及其他一些利用言傳身教的文明傳遞方式。這些非正式的教育在少數民族群眾心目中具有重要的地位，并且隨著民族意識的增強，還有在民族教育系統中權重越來越大的趨勢，例如信奉南傳上座部小乘佛教的傣族最近幾年逐漸恢復了送兒童進佛寺的舊習俗。然而，在民族地區人力資源開發的前提下，這些非正式的民族教育如何適應時代要求成了擺在我們面前的問題。“精華”與“糟粕”，這一任何民族文化都難以逃脫的分野，必然給民族人力資源開發帶來“利”與“弊”的爭論。在繼承優秀民族文化傳統的基礎上，必須承認，民族地區發展市場經濟所急需的人才只有通過現代化的教育制度才能獲得。意識形態、價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣等構成的非正式制度約束，對人們的思想觀念、行為方式產生著重要的影響，“讀書無用”、“重男輕女”等非正式制度約束對少數民族人力資本存量的提高產生了一定的負面影響，因此，各級政府應加大教育宣傳力度，消除不良思潮的影響，使少數民族群眾真正認識到提高人力資本存量的重要意義。自覺增強尊師重教意識。

新世紀少數民族社會的文化傳統與少數民族的價值取向與偏好對歷史具有很大的繼承性。在席卷神州大地的市場經濟改革浪潮中，民族地區人力資源開發就是在其獨有的歷史傳統和社會文化環境中進行的。

總之，按照新制度經濟學的非正式約束理論，少數民族地區人力資源開發的困難重重，部分地可以歸結于正式制度的缺失，另一部分可能由于源于傳統慣習的非正式制度的約束。也就是說，國家建立了市場經濟的大部分正式制度，但并不完善且沒有實現“制度均衡”。這種情況是說，民族地區在實施人力資源開發中，必須在積極引入有利制度前提下，還要考慮到本民族的文化、傳統、價值觀等非正式約束，注意非正式制度的改造和培育，并考慮到非正式約束改變的程度，選擇適宜的制度變遷方向和方式。

有利于民族地區人力資源開發的制度變遷的構想

本文的目的并不在于提出具體的對策，主要希望通過對民族地區人力資源開發中的制度性約束的分析，提出一個方向性的制度創新構架。

根據制度變遷動因和主體不同，新制度主義將制度變遷分為兩類：誘致性制度變遷與強制性制度變遷。所謂誘致性制度變遷是指個人和群體為追求自身利益而自發倡導組織的制度變遷，而強制性制度變遷是指由政府主導的自上而下強制實施的，由純粹的政府行為促成的制度變遷。^[5]蕩滌民族地區人力資源開發障礙，既需要從群眾自身出發的誘致性制度變遷去革除各種不合時宜的非正式制度約束，又需要國家和各級政府積極引入具有創新性質的強制性制度變遷。

誘性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會(動因)引起。因為制度安排是一種公共物品而“搭便車”問題又是創新過程所固有的問題，所以，如果誘致性創新是新制度安排的唯一來源的話，那么一個社會中制度安排的供給將少于社會最優，國家干預——強制性制度變遷可以補救持續的制度供給不足。由于西部地區經濟落后，人力資源整體質量低，人力資源開發與經濟落后進入了一個惡性循環的怪圈，盡管存在誘致性制度變遷的動因，但缺少誘致性制度變遷主體以及主體所生存的環境。所以，其制度創新實現的路徑是：在西部大開發的這一有利的宏觀經濟背景下，國家通過優惠扶持政策，從提供良好的人力資源開發政策入手，以強制性制度變遷為先導(重點是管理體制改革)以打破其惡性路徑依賴，在此基礎上，實現強制性制度變遷和誘致性制度變遷相結合的路徑，最終形成持續的制度變遷機制。

(作者單位：云南大學馬克思主義學院)