稅費取消后的村委會選舉

摘要：本文以稅費取消前后20個村的村委會選舉為觀察研究對象，通過兩屆村委會選舉的比較，分析了村委會選舉影響變量作用方式上的變化，并進而發現：鄉鎮機構仍存有控制選舉的傾向，體現在關鍵環節的把握上，作用方式更為隱蔽和間接。

關鍵詞：稅費取消；村委會選舉；變量；比較分析

中圖分類號：Ｄ638文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2007）03－0013－04

一

自1998年《村委會組織法》正式頒布實施以來，村民自治制度作為一項鄉村治理的基本制度，在中國農村得到普遍推廣。村委會直接選舉肩負著推動中國政治體制改革的使命，因而成為學界乃至境外媒介關注的焦點。然而，普遍存在的鄉鎮政權操縱村委會選舉而導致選舉質量下降甚至倒退的現象，又使許多學者對村委會選舉的功能及前景表示擔憂①。有學者認為：鄉鎮機構操縱選舉的主要原因在于鄉鎮政權仍屬“壓力型的行政體制”，它承擔著向村莊直接提取資源的強大壓力。因此，只有改變鄉鎮機構的這種局面，才能從根本上杜絕鄉鎮機構操縱選舉的動機，村民自治才有可能真正得到落實②。

從2002年開始，國家開始啟動稅費改革，先是費改稅，爾后是農業稅全面取消。到2005年止，全國農村基本上都進入了無稅的時代。無稅時代的到來，意味著鄉鎮機構向村莊直接提取資源的任務已經完成。那么稅費全面取消后，鄉鎮機構是否就像有些學者所說的那樣，有可能放棄對村委會選舉的控制呢？影響村委會選舉的變量是否發生了變化？本文以 Ｃ縣20個村稅費取消前后兩屆（1999年第四屆、2005年第六屆）村委會選舉為背景，試圖對這些問題作初步回答。

Ｃ縣20個村是我們課題組1999年隨機抽取的樣本村，1999年課題組成員實地觀察研究了20個村的選舉情況，并與Ｔ縣20個村進行了比較，相關研究成果已經陸續出版③。隨后的兩屆選舉，課題組成員仍然按照同樣的進路對樣本村進行跟蹤觀察研究，試圖動態地把握中國村委會選舉的演變路徑，尤其是把握國家政策的變化對鄉村社會的影響。本文是在20個村兩屆調查研究報告的基礎上，對影響選舉質量的主要變量作一比較分析，重點考察2005年稅費取消后影響變量的作用方式。

二

在1999年的選舉觀察研究中，我們發現：選舉委員會、村支書及村莊精英是影響村委會選舉質量的主要變量④。因此，我們仍然以這些變量來進行比較分析。

1． 選舉委員會

選舉委員會是選舉的重要機構，其產生方式與在選舉中的作用方式及選舉的質量有很大關聯。

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*本文是肖唐鏢教授主持的國家社會科學基金項目《農村宗族與村民自治的互動關系研究》（02ＢＳＨＨ010）Ｃ縣調查報告綜合分析的一部分，同時也是筆者主持的江西省哲學社會科學基金項目《新農村建設中公共物品供給機制與公共服務研究》（06ＳＨ17）的階段性成果。文中涉及到的地名、人名均作了學術化的處理。

按照江西省選舉實施辦法的規定，選舉委員會的職責是主持村民委員會換屆選舉，產生辦法是：在村民委員會主持下，由村民會議或者各村小組推選產生，也可以由村民代表會議推選產生。

在1999年的第四屆村委會選舉中，我們把選舉委員會的產生方式歸納為三種類型，即指定型、定議型和議決型。指定型是由鄉村兩級干部指定，在會上直接宣布；定議型是村支書或村主任提出名單，然后由與會人員討論決定；議決型則是指直接由村民代表、黨員、村干部會議醞釀提出，表決決定。很顯然，議決型的產生方式與程序規則要求最接近，民主程度也最高，但這種方式較為少見，最常見的是定議型產生辦法，占樣本村的75％⑤。

2005年的第六屆村委會選舉，選舉委員會產生的方式與第四屆相比，更為形式化和簡單化。我們發現：有三分之一的村是村支書與包村鄉干部商定后，直接決定誰進入選舉委員會，屬典型的“指定型”，如在鐵村，選舉委員會組成成員是由村支部書記和鄉里包村干部一同商量決定，以“村支部書記可以控制得住的人”為遴選原則；另有三分之一的村雖然是通過村民代表大會產生，但在組成人員上基本上是經過鄉村兩級干部的“精心挑選”，并沒有經過與會人員的民主討論，產生方式仍然是間接的“指定型”，如桃村，村選舉委員會沒有一個普通村民，除了李（村黨支部書記）之外，全部是村小組長，且都是李能夠指揮得動的；剩下的村基本可歸入“定議型”的行列，即由鄉村兩級干部提出名單，交大會象征性地通過，如付村，選舉委員會成員由村小組長提名，舉手表決通過，其實，村干部早已“心中有數”。可見，選舉委員會的產生方式，第四屆是以“定議型”為主，第六屆則是“指定型”為主。

對選舉委員會的作用方式有直接影響的另一重要變量就是組成人員的代表性。從組成人員來看，第四屆以“干群混合型”最為普遍，其中多數村以村干部為主導，群眾代表少，缺乏代表性，這一特征在第六屆繼續延續。第六屆選舉委員會成員的來源主要有以下幾種形式：一是村小組長與黨員。如鐵村，7人組成的選舉委員會中，黨員占據5名，村小組長2名。6名工作人員中，4名為黨員。二是原村干部與村小組長。如白村，8人組成的選舉委員會中，2人為村干部，其余6人均為村小組長；東村，選舉委員會主任是鄉干部，副主任為村干部，其余4人都是村小組長；桃村，1人為村干部，其余4人均為村小組長。三是村小組長、黨員與普通村民。如馬村，7人組成的選舉委員會中，村組干部4人，普通群眾3人，其中黨員4人，非黨員3人。

從選舉委員會的產生方式及組成人員的代表性，可以概括選舉委員會的作用方式的變化。相對而言，第四屆選舉委員會產生方式與組成人員具有多樣性，從而使選舉委員會的作用方式也呈現出多樣性，我們把它概括為四種理想類型，即集體決策型、個人專斷型、外力操縱型和混合型⑥。第六屆村委會選舉中的選舉委員會，與第四屆相比，由于在產生方式及組成人員上更趨簡單化，因此選舉委員會的作用方式更趨單一，即大多數村的選舉委員會的作用方式被鄉村兩級干部在背后操縱，在選舉中扮演著誘導選舉方向的角色。如在東村，選舉委員會工作人員幫助選民代填選票，有的甚至干脆把選票留下，自己圈定了事；在桃村，發選票完全是在履行一種形式，在統計票數的時候并不是完全按照選票，而是依據預定的計劃“估計加統計”；在付村，工作人員在選民填選票的過程中，也出現了采取暗示等手段來“幫助”選民；在白村，多數選民拿不到選票，選舉工作人員發選票時，只給看一眼，問一句“填不，不填我代你填”，其實村民并不能真實地表達自己的意愿。

2． 村支書

黨組織對村莊的控制，主要是借助于村中的黨組織來進行的。一般工作模式是：鄉鎮政府為了貫徹自己的行政命令，先召集各村支書開會，再由支書回村傳達給村委會執行。這樣，村委會就由法律意義上的村民自治組織，演變為鄉鎮政府下的一級“官辦”行政機構。村黨支部和村支書，就成為鎮政府對村莊進行行政領導的“二傳手”。隨著村委會制度的完善，鄉鎮政府失去了控制村委會成員的有效手段。為了保持對村莊的控制，就更加重視村黨支部和村支書的作用。

在第四屆村委會選舉中，村支書主要擔任選舉委員會的主任（占82．5％），進而通過把持選舉委員會來影響選舉結果。因此，在第四屆村委會選舉中，我們所調查的樣本村，基本上都是通過對村支書的工作來影響選舉結果的。后臺是鄉鎮政權，前臺的村支書在選舉中主要貫徹鄉鎮政權的意圖，自身的作用有限。

這種情況在第六屆村委會選舉中有所變化，村支書在選舉中不完全是貫徹鄉鎮政權的意圖，而且能夠根據村莊及個人需求，表現出一定的主動性。根據村支書在第六屆村委會選舉中實際的作用，我們可以把它劃分為三種類型：一種是完全支配型，即村支書在選舉過程中，完全控制選舉的進程。從選舉委員會的組成人選，到初步候選人和正式候選人的確定，再到投票方式的選擇，完全由村支書一個人操縱，航村屬這種類型。第二種是共同支配型，即鄉鎮政府與村支書共同約定，共同制定選舉的“潛規則”，從而共同操縱選舉的整個過程，付村、桃村、馬村就屬這種類型。第三種是控制傀儡型，即完全由鄉鎮政權背后操縱，由村支書實際出面來組織選舉，花村、南村屬這種類型。第一種類型，村支書起絕對作用，這種情況在目前農村還很少見。第二種類型，雖然村支書的作用受到鄉鎮政權的干預，但在很多情況下村支書的作用非常明顯，甚至有時能起到左右選舉結果的作用，所以，這種類型最為常見和典型。第三種類型，雖然村支書的作用有限，但鄉鎮政權在操縱的過程中，也往往會征求村支書的意見，因為沒有得到村支書的積極配合，結果往往會走向反面。

所以，第四屆常委會選舉中，村支書的作用基本是以控制傀儡型為主；第六屆則主要是以共同支配型為主。

3． 村莊精英

影響村委會選舉的第三個常見變量就是村莊精英。我們把村莊精英分為體制內精英與體制外精英。體制外精英，他們游離于體制外，沒有被體制所吸納，但擁有一定的社會地位，掌握一定的經濟資源，在村莊有一定的影響力，主要包括宗族精英、宗教精英、經濟精英和幫派勢力等。體制內精英，他們已經被體制所吸納，成為體制內的一員，在村莊中，村支書和村委會主任是最主要的體制內精英。

不管是體制內還是體制外的村莊精英，由于其具有一定的社會、經濟地位和文化地位，與一般村民相比他們的行為更為理性化，又由于他們獲取利益的傾向性是各不相同的，這就決定了他們在利益博弈中各自態度和采取的方式不一樣。體制內精英，本身在體制內，在獲取信息等方面有“近水樓臺先得月”的優勢，他們的行為傾向往往更能夠從“大局”出發，與組織保持一致。體制外的精英在鄉村治理中的作用是不可低估的，他們常常利用自己同外界的聯系，不僅建立起自己的村際威信，而且建立起自己的支持體系。“這種圍繞保護人而形成的感激與責任關系，成為他在其他組織中建立自己權威的資本”⑦。

在第四屆村委會選舉中，許多村的村莊精英非常活躍，正是他們的穿針引線，致使許多村“組織意圖”的如意算盤落空，村莊精英成為選舉競爭性的重要推動力。在第六屆村委會選舉中，鄉鎮機構吸取經驗教訓，加強了對村莊精英的分化和監控。村莊精英面對鄉鎮機構的“軟硬兼施”，內部出現了分化，出現了四種情況：一種情況是拒絕與鄉鎮政權的合作，仍然在村政的舞臺上發揮著重要作用。第二種情況是拒絕被體制吸納，但被鄉鎮政權成功地孤立，基本上在村政舞臺上失去作用。如在桃村，具有一定競爭實力的江某，因為被鄉鎮政權成功地邊緣化，現仍然在街上賣肉。第三種情況是被吸納到體制內，成為體制內的一分子，扮演著“贏利型經紀”的角色。如東村的吳高某、吳富某、吳梅某等人，為了使他們不與組織對立，當地政府動用了駐地的工商、稅務、派出所等部門“軟硬兼施”，迫使他們就范，使得聲譽并不好的吳華某繼續留任。第四種情況是拒絕合作，離開村莊。如桃村，1999年曾演繹一場海選提名風波的郭某，在權衡了各種利弊后，到外地打工去了。

可見，在第四屆村委會選舉中，鄉鎮機構對村莊精英基本上是放任的，這才使得他們有發揮作用的空間和可能，而稅費已全面取消后的第六屆村委會選舉，鄉鎮機構加強了對村莊精英活動范圍的控制和分化，村莊精英的活動能力和活動空間已十分有限。

三

通過對20個村兩屆村委會選舉的比較分析可以看出，村委會選舉質量總體上出現了下降的趨勢，影響村委會選舉的主要變量仍然沒有發生實質性的變化，但作用方式變得更間接和隱蔽，主要體現在關鍵環節的把握上。這說明：一方面鄉鎮政權并沒有因為稅費的取消而放開村委會選舉；另一方面鄉鎮政權在長期與村民打交道的過程中，積累了豐富的地方性經驗。

顯然，村委會選舉變量作用方式的變化與鄉鎮機構的行動邏輯有直接關系。稅費取消前，尤其是地方和中央“分灶吃飯”以來，縣鄉財政運轉日益困難，但地方政府要承擔的責任卻很重。這樣，地方政府為了維持財政的日常運轉，不得已把希望寄托在農民身上，盡管存在著巨大的政治風險，但是基層政府仍然把從農民手里按時足額提取資源作為主要工作。基層政府為了完成這個艱巨的任務不得不想各種辦法，甚至不擇手段，比如說動用灰色勢力、工商、稅務、公安等力量。因此，能夠幫助基層政府完成稅費任務的村民自然成為鄉鎮政權相中的對象，從而想辦法迫使那些好人式的與基層政府對立的村干部退出村莊政治舞臺。鄉鎮機構操縱選舉也就順理成章了。稅費取消后，上述問題大多不存在了，那么為什么鄉鎮機構仍然有控制村委會選舉的動機呢？雖然稅費任務壓力減輕了，但是新的問題又出現了，政治性壓力依然存在。鄉鎮機構仍然承擔很重要的政治穩定的維護和發展經濟的壓力，尤其是群眾上訪等群體性事件而引發的政治穩定問題的壓力。在許多地方，仍然把群眾上訪的頻率多少列為考核干部政績的主要指標。國家政策在鄉村能夠順利實施，或者說鄉村是否能夠隨時應付上級“運動式”的政策試點，也成為了當前考核鄉鎮干部政績的指標。另外，鄉村建設比如鄉村道路的改善、經濟發展過程中的耕地征用等還需要得到村民的合作。因此，強有力的村干部仍然是基層政府所期望的。當然，由于鄉鎮機構直接向村民提取資源的壓力減輕了，迫使與基層政府對立的村干部退出村莊政治舞臺的欲望也相應減弱了。而上級政府對選舉的推動和介入程度的減少，村莊精英介入村莊政治的熱情下降，使得鄉鎮機構對選舉的一些關鍵環節的把握成為可能，而且常常能夠利用村民對政策的模糊來達到其目的。盡管國家似乎一直致力于改變這一局面，但鄉村存在的根本性的治理邏輯事實上又默認基層政權的這種變通行為。

這種國家政權建設的路徑，還通過國家部門在選舉中的政治取向差異進一步體現出來。根據國家部門在基層選舉中的作用，可將其分為兩大類，即民政部門和組織部門。由于政治取向的差異，不同部門在選舉中的傾向是不一樣的。代表政府系統的民政部門，更傾向于程序的把握和規則的遵守，以推動村民自治在鄉村社會的實施，而代表政黨系統的組織部門則傾向于選舉結果的控制和組織意圖的實現，以保證組織在鄉村社會的影響力。1999年第四屆村委會選舉是江西省首次全面實施“海選”，也是該省選民所遭遇的第一次“直選”。為了保證首次直選的政治效益和社會效益，江西省民政廳做了大量細致的工作，也進行了廣泛的政治動員，在制訂并解釋有關選舉的規則和程序的同時，還向各村派出專門的指導小組親臨指導、把關，給選舉營造了一種熱烈的氣氛。縣鄉指導小組是在民政部門的組織下成立的，在選舉中發揮著積極作用，扮演著“全能”的角色。也正是由于民政部門在選舉中強調程序和規則，才有村莊精英在村莊政治舞臺上活動的可能性，從而使我們可以看到第四屆村委會選舉，許多個案村呈現出了競爭性和結果的不確定性。第六屆村委會選舉中，民政部門的作用非常弱，選舉的組織發動等環節主要由組織部門來完成。與民政部門相比較，組織部門對程序和規則不太重視，比如有的村不搞海選，有的村不搞差額選舉等等，而更關注選舉結果和組織意圖的實現。因此，與第四屆相比較，第六屆選舉前的各項準備工作不是很充分，選舉氣氛比較淡，選民參與選舉的熱情大大降低。

基于以上分析，我們認為，鄉鎮政權對村委會選舉控制的動機，不僅僅是與鄉鎮面臨稅費的壓力這單方面的問題那么簡單，恐怕更重要是與國家對基層政權的治理體制有直接的關聯。稅費改革壓縮了基層政權的行動空間，同時也削弱了它們的行動能力，但是并沒有減輕它們的維持農村地區政治穩定和提供公共物品的壓力。因此，從根本上改變這一局面，還要從整體上對國家的治理體制和改革邏輯進行梳理和轉變，從而改變地方政府間的關系和規范基層政府的行為，從而使村民自治真正能夠走上健康發展的軌道，鄉鎮機構也真正由“索取資源型”向“服務型”政府轉變。

注釋：

① 黨國英：《村民自治是民主政治的起點嗎？》，《戰略與管理》1999年第1期。

② 榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第178頁。

③ 有關20個村的基本情況及研究成果可進一步參閱李連江主編《村委會選舉觀察》，天津人民出版社2001年版；肖唐鏢、邱新有、唐曉騰等著《多維視角中的村民直選——對十五個村委會選舉的觀察研究》，中國社會科學出版社2001年版；肖唐鏢主編《宗族、鄉村權力與選舉——對江西省十二個村委會選舉的觀察研究》，西北大學出版社2002年版。

④⑤⑥ 肖唐鏢、邱新有、唐曉騰等：《多維視角中的村民直選——對十五個村委會選舉的觀察研究》，中國社會科學出版社2001年版，第31－108、44－45、45頁。

⑦ 杜贊奇：《文化、權力與國家——1900－1942年的華北農村》，江蘇人民出版社2003年版，第135頁。

（責任編輯劉龍伏）